中国独山之困：一座西南县城和它魔幻的发展“实验”

【编者按】 去年7月，由于一则短视频的曝光，中国贵州南部贫困县独山在一段时间里成为了整个中国关注的焦点。一座常住人口不过35万左右、财政收入刚刚超过9亿元人民币的县城，竟能在不到十年时间里举债400亿用于城市基建和经济发展，最终却从未实现预想的“产城一体”，反而沦为地方债务黑洞和烂尾楼集聚地，这绝非孤立的个案。本文作者因此在2020年10月对独山及其所在的贵州省南部地区进行了为期两周的调查。

77岁生日前几天，杨仕龙（化名）把几个老同事从独山唤到都匀，叫了一桌菜，喝了两盅酒。距离正式退休已经过去17年，原独山县委中层干部老杨除去打听了一番老熟人各自的近况外，再度感慨了自己的家乡和半生任职之地实在是一个“人少、钱少、名气小”的倒霉地方。应约回到县城与笔者见面时，老杨对着一张上世纪90年代出版的地图指指点点：“这里是现在的影山镇，从前叫兔场镇；这个是基长镇，过去叫鸡场镇。兔场、鸡场，听名字就知道是穷地方嘛。2013年以后，新来的县领导觉得旧名字实在太土了，统一改掉了。”

然而事实证明，杨仕龙低估了家乡的“潜力”。生日过完不到一星期，“独山奇景”突然变成了全中国热议的话题——2020年7月12日，当上海一家短视频新闻平台将他们拍摄的几段画面上传到互联网之后，独山一夜暴“红”。透过无人机摄像头，过去十年在这座西南县城拔地而起的那些巨型建筑以一种狼狈的方式曝光在公众面前。占地4.4平方公里、建筑样式模仿北京故宫的“毋敛古城”已经停工多日，金碧辉煌的瓦檐和墙根底部半人高的杂草形成了鲜明对照。投资总额据称高达56.5亿元人民币的“盘古庄”，如同科幻电影中的废土地带一般荒凉破败，其中几座祭坛形的花台和广场，俯瞰下去有如瞪得大大的眼睛。位于影山镇净心谷景区内的“水司府堂”（亦称水司楼）尤其备受关注：这座高99.9米的酒店—会议中心综合体，号称“世界最大琉璃陶建筑”，投资超过2亿元人民币，但仅仅完成了主体结构和外立面工程就告停工。如今，它也被称为“黔南第一烂尾楼”。

舆论压力之下，黔南布依族苗族自治州（以下简称“黔南州”）政府不得不做出回应。7月中旬，一份以州政府名义发布的简短情况说明承认：在独山以及与之毗邻的三都水族自治县存在违规融资兴建政绩工程、形象工程的现象，独山、三都目前分别有135.68亿元和97.47亿元的存量债务尚待偿还。作为巨额地方债问题的直接责任人，原独山县委书记潘志立和原三都县委书记梁嘉庚（2011~2015年任独山县长）已经因严重违法违纪落马。实际上，从2018年至今，独山县包括原正副县长、县委宣传部长、县公安局长在内的多名主要领导干部先后因涉嫌受贿、徇私枉法等问题被捕，全县8个镇、25个县直部门的“一把手”几乎全军覆没。

独山县上一次以始料未及的方式闻名全国时，杨仕龙还在襁褓中。不过那段经历，他听当教师的父亲念叨了一辈子：“日本人从广西打上来，放火把整个县城都烧掉了。”1944年深秋，从湖南南下打通大陆交通线的日军在攻占战略要地广西柳州后，以两个联队的兵力沿黔桂铁路继续朝贵州方向推进，于当年12月2日占领独山。这是整个抗战期间日军在中国西南腹地侵入最深的一次，距离独山不过400余公里的陪都重庆为之震动，国民政府一度计划紧急迁都西昌。日军侵占独山三日后，焚毁车站和县城退回广西，史称“黔南事变”。

当时在国民政府军事委员会后勤部川桂公路线区担任独山车站司令的高岳文，晚年回忆了他亲眼目睹的劫后独山惨状：“昔日繁华，而今俱渺，行人寥落，鸡犬不闻。”不过他也承认，战时的特殊背景一度使得独山进入了一种特殊的繁荣状态：“抗战进入中期时，黔桂铁路刚刚通到独山。由重庆、昆明、贵阳起运的军品，往往先经公路抵达此处，再由铁路运往湘桂黔各省。从海路突破封锁进入的人员、物资，也须先走铁路到独山，再转公路去往大后方。”“最后一次长沙会战失败后，由江浙皖赣各省逃集湖南的难民及湘省人民，纷纷向贵州逃避，致使独山人口由数万骤增至数十万之多。商业成为畸形繁荣，店铺林立，各街满布难民地摊，车马云集，人声喧哗，行人拥挤，交通堵塞。”杨仕龙的父亲便是在1942年由湖南逃难而来，最终在独山安了家。

因铁路修建而勃兴，复因铁道改线而衰落：黔南县城独山过去80年多的历史，在老杨看来并不复杂。他对着地图向笔者解释道：“我们独山这个地方，基本上是沿着抗战时修的黔桂铁路发展起来的。铁路从北往南，从都匀通到广西，所以独山县也是个长条形。”1949年之后，老黔桂线历经数次改复建，独山曾经的交通枢纽地位被急剧弱化。杨仕龙觉得，本地一直在吃地势条件不良的亏：“黔南这个地方，西面是云贵高原，南边是广西丘陵，独山把两种山形都占全了。除了铁路线两旁的平地，适合搞工农业的区域可以说少之又少。”

上世纪80年代第二次全国土壤普查的统计数据显示，整个独山县超过70%的土地属于“不适合农业利用”的六、七、八级地，土壤和地质条件最好的一级地的面积为零。这为当地经济和社会发展的长期滞后埋下了伏笔。甚至连交通往来也受到这一因素掣肘：复建之后的新黔桂铁路在穿越独山段时，由于坡陡弯急，一度要把机车时速降到三四十公里才能保证安全通过。位于县城中心城关镇（现名百泉镇）东南方的东峰锑矿，在上世纪七八十年代曾是整个黔南的骄傲；但随着矿藏开采殆尽，它也渐渐走向衰落。不利的地形条件，匮乏的经济禀赋，加上采矿业由盛转衰，独山自1986年中国国务院首度设定“国家级贫困县”这一标准起，即位列其中的重点县名单。光是杨仕龙能回忆起的到本地视察过脱贫工作的副省级以上领导，就有不下20位。

老杨觉得，早年的县领导实在也没有多少办法：“搞旅游、办企业比种地挣钱，这道理谁会不知道。”20多年前，县政府就规划过要在独山搞一条45公里长的文化旅游线路，沿途建14个特色景点，问题是“那时的财政根本承担不起这个开支，修条公路、加条供水管道也得向群众集资，又不能随便借债”。他至今还记得，上世纪90年代，为了解决县城公厕数量不足的问题，建设局搞过一波“卖茅厕”——“财政上是肯定没钱，所以就出了个文件：谁能弄到钱把公厕盖起来，就把厕所十年的收费权让给他。这个事情被老百姓笑话了好几年”。

惊人的地方官场“塌方”现象，和独山在2010年之后异常激进的举债行为以及“造城运动”，无疑构成了鲜明反差。一份来自当地政府的汇报材料显示，仅从2010年底到2015年底，独山县完成的固定资产投资总额就高达310亿元，超过此前60年之和的三倍，等于在五年时间里完成了200年的“造城”工程。和2010年时相比，县城中心区的规划面积在五年内扩大了整整46.7倍。而财政收入在2016年刚刚突破9亿元人民币的独山县，通过设立各种类型的融资平台公司，一度举借债务近400亿元，显然远远超出了实际偿还能力。

而“独山现象”，又绝非孤立的个案。作为中国政府在精准扶贫运动、特别是2015年之后的“脱贫攻坚战”中着力打造的样板省份，贵州在过去十年获得了极为可观的经济和财政政策扶持。在“2020年内实现全面脱贫目标”的口号下，不独地方政府的日常运行完全围绕扶贫运动展开，以“产城一体”或“加速推进城镇化进程”为标签的一系列基建项目，也被鼓励寻求多种融资渠道，在地方财政担保下发行各种类型的债券和金融衍生品。

历时近十年的“实验”后，2020年11月底，国务院认证的832个国家级贫困县宣布全数完成脱贫任务。然而它在类似独山、三都这样的内陆县城，留下的却是一连串外形怪诞的烂尾楼以及偿付遥遥无期的巨额债务。当缺乏可持续性的过激发展“实验”突然被踩下急刹车之后，它所造成的现实和心理振荡并不会就此消失。只不过这一回，不会再有大张旗鼓的“正面宣传”了：那本实验手册从来都没有给“失败”这个词留下过位置。

一、来钱了

郑光艺第一次开始感到“贵州有点不一样了”，是在2016年从北京返回家乡贵阳定居后。连结省会城市贵阳和黔南县城独山的高速公路，沿途要穿越成片的平缓丘陵与山间隧道，单程耗时约两小时。身为贵州人的郑光艺，也是到最近才想到要上这个本省小城看一看：“在视频里看到了那些巨型建筑，还是挺震撼的。”

1987年出生的郑光艺，从小被长辈灌输的信条是“总有一天你得回到上海去”。郑光义觉得，这和他特殊的家庭背景有关：“1965年，作为上海橡胶行业支援地方工业的一部分，我爷爷带着全家六口人内迁到贵阳新建成的贵州胶鞋厂（前身为上海华成橡胶厂）。之后四十多年里，他们一直住在贵阳市为安置内迁厂矿员工而建造的五层宿舍楼‘上海大楼’里，周围的邻居和关系最密切的朋友也大多是讲吴语、不吃辣的上海移民。”尽管郑光艺自己要到21岁时才第一次踏上上海的土地，但“贵州土，上海洋”“贵州穷，上海富”的印象却是从出生第一天起就被爷爷反复渲染的。2008年他离家去南京上大学，顿时有了“脱土入洋”的感觉：“那些留在贵阳读书、求职的同学，经常抱怨好的工作机会太少。2010年前后，贵州本地大学毕业生除去考公务员外，就只有在和金融沾边的行业里收入能高一些。有些人甚至在读书时就卷进了民间借贷，因为那种生意回报率高。”

郑光艺口中的“支援地方工业”，有一个更加广为人知的名称叫作“三线建设”。上世纪六七十年代，中国政府出于防范外敌入侵的考虑，在长达16年的时间里将全国基建资金的39.01%安排到了西南、西北等“三线”地区。东南沿海的一大批军工单位、制造企业和科研机构，纷纷带着员工内迁到三线。今天贵州省保有的第二产业基础的一大部分，便是在那一时期奠基。但随着国内外形势的变化和全国整体发展重心的迁移，贵州经济开始掉队。据2012年出版的《贵州统计年鉴》记载，上世纪90年代，贵州省GDP累计增幅仅为80年代的87.6%。被认为发展势头较好的2007年，GDP增速其实只是刚刚回升到了1993年时的水平。若按占比计算，1988年之后的20年里，贵州省GDP占全国总量的比重实际上是从1.41%一路缩水到了1.09%。而在1979~2008年，贵州GDP年均增长率仅仅位列全国32个省、直辖市、自治区中的第21位。

大学毕业后的郑光艺去了北京发展。隔着2000公里，电话线另一端的老同学们依然会有一搭没一搭地向他抱怨收入太低。郑光艺自己也试过在贵阳入伙一家影楼，不到半年就关了张：“在北京、上海，哪怕是到了成都、重庆，影楼的业务都是很多元的。除了婚纱照、全家福，个人定制写真、商业棚拍甚至宠物摄影都会有需求。但在当时的贵阳，多数人只有在拍证件照时才会想起进影楼，十块钱一单，运气不好的时候可能得给他改上四五十回。”喜欢的小众乐队把现场演出办到了500公里外的南宁，贵阳依然被排除在外，郑光艺觉得当时的贵州年轻人敏感到几乎生出心理障碍了：“从北京回来，随口评论一句什么，都会被觉得是看不起人。”

变化是在潜移默化中发生的。2015年之后，郑光艺明显感到发小们对自己吐槽家乡的频率变低了。又过了一年，他因为家庭原因搬回贵阳常居，却发现所有老朋友脸上都带着一种油然而生的满足感：“花果园CBD的开发搞得风风火火，大家弄餐馆的弄餐馆，入股酒吧的入股酒吧。好像一夜之间，钱自己就涌进来了。”

钱真的“来了”：这并不是郑光艺的错觉。长期关注地方债问题的北京对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授毛捷认为，2015年的确是一个意味深长的时间节点：“根据新〈预算法〉的规定，从这年1月1日起，地方政府在预算约束下可以以‘自发自还’政府债券的方式来举债，这等于打开了各地政府合法借债的‘正门’。”同年，国务院还决定启动各地棚改（棚户区改造）项目的货币化安置政策，财政部为此在2018年印发了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》等文件。财政部网站公布的数据显示，在新规定实施的第一年（2015年），各级政府发行的一般债券和专项债券总量就超过3.8万亿元，2016年又进一步增加了57.65%。

在2019年发表的专题论文《中国地方政府债务问题研究的现实基础》中，毛捷梳理了过去20多年地方债问题的制度变迁。1995年开始实行的《中华人民共和国预算法》（旧预算法）曾明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但为了满足现实的投融资需要，国务院并未禁止地方政府设立合法的融资平台公司，进行间接举债。2008年，为应对全球金融危机，中国政府决定实施“四万亿”投资计划，其中由地方政府承担2.82万亿元，融资平台公司的发展遂迎来前所未有的黄金期。从2009年开始，财政部还着手在部分省市试点以“自发代还”“自发自还”等形式发行债券。到了2015年，新《预算法》开始实施，地方政府举债的“正门”被打开，过去的“后门”（借助融资平台公司举债）则经过转化和清理，逐步关闭。

不过，这仅仅是理论上的情况，现实却要复杂和微妙得多。毛捷认为，受历史原因以及地区发展不平衡等因素影响，地方政府债务往往与土地等国有资产紧密捆绑在一起：“2014年之前，地方政府借助融资平台公司举债，主要依赖的是土地资产。基础设施建设和棚户区改造等项目也会使地方政府债务与国有资产发生关联。”这一过程中，地方政府信用出现了事实上的金融化倾向。尽管2015年之后，融资平台公司已经结束历史使命，但“后门”并没有彻底关严。到2018年为止，由各级地方政府或其财政部门提供直接、间接担保的举债行为依然屡见不鲜。而在贵州等经济禀赋相对薄弱的省份，政策性银行往往更倾向于在政府“托底”的前提下向融资平台发放贷款，这就导致许多名义上不属于政府举债的债务，事实上也构成了地方债的一部分。

毛捷的观察，得到了上海资深基金经理周健（化名）的认同。早在2007年，周健就参与过贵阳、都匀等贵州城市的发展规划讨论，近年来又介入了当地城投债的发行业务。在他看来，举债规模的增加，和贵州特殊的省情具有直接关联：“从上世纪90年代开始，贵州省居民存款总量的增长速度一直落后于GDP增速。换句话说，要依靠本省银行系统完成大项目的融资对当地政府来说是很困难的，只能借助省外金融资源。”省内融资困难导致的城镇化进程“开跑”延后，阴错阳差地使得贵州一系列市县开启棚改和大规模基建的时间窗，落了在一个微妙的区间内——融资平台公司这扇“后门”尚未彻底关闭，“自发自还”和棚改货币化的“前门”又已经打开。从省会城市贵阳到黔南县城独山，多渠道融资、举债和一系列大型基建项目以同样高的效率上马了。

回到贵阳之后的郑光艺，陪母亲去过黔南市县都匀、三都旅游，许多投资可观的新景点让他觉得很好奇：“都匀那个秦汉影视城，各种仿古建筑规模一个比一个大，据说还在继续扩建。但为什么在那里闲逛的都是本地人，不见有剧组在拍戏呢？”在少年时代被他视为城郊的贵阳火车站西侧，号称“亚洲第一大楼盘”的花果园中央商务区的常住居民数量已经超过了40万人。这个贵州省范围内规模最大的棚改项目，最终呈现为超过220栋40层以上的住宅楼和商业楼宇，楼群间距之小与夜间由外立面霓虹灯组成的“弹幕墙”同样令人印象深刻。世界高层建筑与都市人居学会（CTBUH）公布的数据显示，截止到2019年底，整个贵阳市已经建成或封顶高度超过150米的超高层建筑55栋，其中200米以上者31栋，这项数据位居中国和亚洲第16位、全球第19位。55栋高楼中，有53栋是在最近10年完工或封顶的，另外还有36个项目已经动工或者正在规划。

另一方面，根据财政部地方政府债务信息公布平台收录的数据，从2015年1月到2020年6月底，整个贵州省待偿地方债务（含政府直接债务和城投债）的总规模已经超过了1万亿元，在全国31个省、自治区、直辖市中位列第七，超过上海与山西之和。若按偿债压力排列，则贵州57.68%的负债率（债务余额与GDP之比）在全国范围内仅次于青海，是仅有的两个负债率超过五成的省份之一。尽管周健始终看好地方债务中标准化债权资产（区别于“非标”）的安全性，但他也承认：与东南沿海省份相比，贵州的偿债能力相对偏弱。

肺炎疫情爆发之后，老同学们的抱怨声又回到了郑光艺的耳朵里。棚改货币化的快速实施和“盖楼热”给贵阳经济带来的变化，除去房地产市场本身外，便是在餐饮、娱乐等服务性行业创造的消费动力与扩张热情。但在2020年春天，服务业中的相当一部分被暂时冻结了。刚刚换了份工作的郑光艺庆幸自己一向小心谨慎：“身边投资餐厅、酒吧的朋友，有好几个现金流出了问题。虽然夏天开始之后缓过劲来了，但客流量只有先前的一半。”读到媒体关于独山、三都等省内地方债高企市县的报道时，他也会暗自担忧：那些在短短几年内流入西南地区的“热钱”，究竟要花多长时间才能还清？分享到红利的普通人，是否也会因此付出代价？

与此同时，在140多公里外的独山，许多本地人对这些问题已经有了实实在在的答案。

二、干大事

江苏海安人潘志立抵达独山出任县委书记，是2010年7月份的事。45岁之前，这位副处级地方干部的任职经历从未超出过自己的家乡南通海安县，却在人届中年时迎来了一场冒险。

严格来说，潘志立是贵州省专为解决落后地区的脱贫和发展问题，从江苏这一“先进地区”借调的干部。2010~2011年，贵州省委一次性决定从江苏、浙江、山东等五个东部省市引进12位“空降”县委书记，当时省委组织部的一位负责人曾经告诉媒体：“贵州的县委书记肯干事、能吃苦，但熟悉工业经济、城镇化建设、园区建设、招商引资、农业产业化等方面工作的还是太少，很难适应加快县域经济社会发展的需要。”“现培养干部，发展等不起，从相对发达地区引进一些干部担任县委书记，是个借智借力、便捷有效的好办法。”而潘志立过往的任职履历，完美契合了贵州方面提出的要求：既有乡镇和县级班子工作经历，又从事过园区开发、城镇建设以及农业产业化。贵州方面对移植“江苏经验”，无疑寄予了厚望：省委在2010年确定的第一批两名引进干部都是来自江苏，他们中的一位将去往贵阳市南明区，主持花果园棚改项目，另一位便是潘志立。

履新之初，潘志立曾经相当自信地告诉当地媒体：“既然来了，就要让当地的发展快走好路、少走弯路，培育一些已经成熟的发展模式。”不过在私下里，曾经在海安县与他共事多年的老部下李俊（化名）看到的却是一种更加深沉的思量：“去独山之前，老潘已经45岁了。前半生一步一个脚印升到了副处级，肯定想再进一步。内调贵州是他自己主动要求的，为的就是能在当地迅速干出一番业绩，替自己搏一个前程。实际上，贵州那次选调干部的年龄‘红线’就压到45周岁，老潘7月份到的独山，两个月后就超龄了。”

公开资料显示，在两批内调贵州的12位县委书记中，潘志立年龄最大、学历最平庸（在职本科），这和他随后在独山所干的一系列“大事”反差极其显著。长期关注地方政府金融风险问题的中国农业大学经济管理学院副教授方明月认为，这种突变并不是偶然造成的：“我们曾经利用2012~2013年省一级行政单位的债务数据和地方官员的任职履历建立计量模型，分析官员的个人特征与他们的举债偏好之间的关联性，发现其中有一些共通逻辑。”方明月的模型显示，年龄较长的地方官员为追求更加显著的经济激励，往往倾向于采取激进的举债措施；而有过经济部门工作经验的主政官员，会更易于导致地方债务规模的扩大，这种倾向在非本地籍官员中表现得尤为突出。这恰好符合李俊对老上级潘志立的描述——“他去到独山的时候，已经是‘华山一条路’。能成就越过门槛，成不了就是慢慢熬到退休。不能像在海安时那么一板一眼了，要快马加鞭”。

在2016年的一份政府文件中，潘志立宣称他有信心在独山的产业建设、城镇化、“大农业”、旅游业等五个方向上同时实现高速发展，建设“贵州南部的经济重心”。不过在上任的前半年，人们对他要干的“大事”还难以看出端倪。然而随后的发展显示，好做演讲、好发指示的新书记只是在等待一项至关重要的批示：2013年6月28日，贵州省人民政府同意独山县对其辖区内的行政区划实施全面调整，潘志立的“大动作”开始了。

老部下李俊认为，潘志立在申报独山县行政区划调整方案时，对全县的未来发展已经有了基本思路：“就是给每个镇摊派一项具体的任务，你搞旅游、我搞农业、他搞工业，一段时间里只弄一个方向，全镇的精力都放在几件大事上。这是江苏过去20多年一直沿用的做法，不算稀奇。”任职海安时期，潘志立曾经分管过该县的重点项目“国家级海安经济技术开发区”；李俊认为，“老潘”在独山的许多做法，蓝本便是他在海安时的经验：“我们海安这个开发区设在城东镇，区镇合一，除了依托既有优势搞纺织业外，还引进了机械制造和电子、新能源等项目。老潘也想在独山复制这一套。”在2016年初对全县干部所做的一次讲话中，潘志立对他的独山发展规划曾有过完整的交代：百泉镇要主抓高新技术产业园区，着重引入与工矿、机械、花木等产业有关的企业。麻万镇主打省级经济开发区，预备建设多个科技园、创业园等“园中园”，吸引电子代工和物流企业入驻。影山镇被命名为“实验区”，主要发展以净心谷景区为中心的旅游业，基长镇则要建设以农产品为特色的“基长新区”。他相当自信地表示，自己要让独山变得“镇镇有园区，镇镇有项目”，要“敢想敢谋，无中生有”。

中国人民大学经济学院教授聂辉华认为，在处于高速发展阶段和激烈竞争环境中的地区，地方官员选择“增长至上”的激进发展模式，包括通过举债来营造看似红火的主政业绩，并不是一种偶然现象。他分析说：“中国的地方政府同时承担了公共服务和经济发展两种职能，既是社会的管理者，又是市场经济的主要参与者。地方政府的运作在很多时候近似公司，希望实现的是利润最大化。”而这样一种特殊的公司，实际上又是“无限责任”的——“普通公司的股东对自己的出资额负有限责任，它从外部获得的信贷额度是以公司资产作为凭据的。但地方政府这样一种特殊的‘公司’却是三个无限，权力无限、手段无限、信用无限”，聂辉华指出，“它能够动用的抵押物可以说源源不断，甚至可以凭空创造抵押物来举债，因为放贷者完全不担心政府会破产”。

日后的发展证明，潘志立在“一穷二白”的独山撬动巨额发展资金的杠杆，正是当地政府手中掌握的土地资源和信用背书。2015年之前，融资平台公司这扇“后门”合法敞开的状态，尤其为大规模借债提供了便利。独山县新闻传媒中心2017年公布的一项数据显示，在国务院明令对各地融资平台公司加强管控的背景下，该县依然存在各类融资平台公司36家，其中资产规模超过10亿元的有20家，5家的资产规模在60亿元以上。

“一块地皮，本来是不毛之地，一旦纳入城镇开发计划，价格就会水涨船高”，聂辉华分析说，“把这样一块‘生地’注入投融资平台，再以之为抵押、向各种金融机构举债，就可以以小博大地借到远远超出偿付能力的资金”。首先运用“土地杠杆”、举借巨债用于基建投资，随后以租金和税收减免作为条件、吸引省外企业入驻经营，实际上成为了潘志立的独山蓝图最主要的实现形式。从县城北郊的影山镇到距离广西不足100公里的麻尾镇，居民们首先被告知分散的旧村落已经被纳入棚改或者危房安置计划，置换出的土地则顺理成章地成为了县城某家投融资平台公司的抵押物，用于向银行或者其他金融机构拆借资金，再将过去的农业用地开发成工业园、物流园以及度假村。

在2016年1月对全县干部的讲话中，潘志立甚至宣称：“要组建一家县级融资平台集团总公司，资产规模达到300亿元。各区（镇）也要建设自己的融资平台，经开区要组建3家总资产规模100亿元的融资平台公司，高新区、麻尾园区、基长新区各组建1家资产规模30亿元的融资平台公司，其他园区、镇各组建1家资产规模10亿元的融资平台公司。”而这一年，全县财政收入刚刚突破9亿元。

三、起高楼

当风轻借力，一举入高空。“无中生有”的融资循环一经开启，独山立即迎来了历史上规模最大的一波基建浪潮。2016年县“两会”期间下发的一份文件显示，从2010年到2015年，整个独山县累计完成固定资产投资310亿元，超过之前60年总和的三倍；财政总支出累计达136亿元，超过之前60年之和。通过棚户区改造和规划调整，3万多名居民得以入住新建成的公租房和保障房，等于说每12个本地人中就有一个搬了家。

在百泉镇中华北路上开设旅行社的本地人宁波认为，基建搞上去了是件好事：“十几年前，县城供水管道老化，隔三岔五闹停水，家家户户都备着两个大水桶。当时我们给政府写联名信，希望铺一条新管道，领导说财政上没钱，让大家自己集资。2010年之后就不一样了，供水问题解决了，马路也越修越宽了，公交线路能通到下面的村。这都是看得见的变化。”但他也承认，在人口有限的独山，房地产很难像许多大中城市那样，作为一种可持续的产业发展下去：“安置房和保障房有好些是没有房产证的，不能随便交易。好一点的楼盘集中在百泉镇靠近毋敛大道那几条街上，不过大部分也是2015年之前建的。说到底，整个独山住在县城里的还不到30万人，除了准备结婚的小夫妻，想换新房的人没有那么多，也就没有外地开发商愿意进来。”

百泉镇南通北路一家房产交易公司的业务员杨燕对此的感受更深。她告诉笔者：“县城中心规模比较大的几个商品房楼盘，大部分是2014年前后一次性建起来的。但房价上涨的幅度其实很有限，2014年开盘时一平米是2000元，现在最贵的也就3800多。”那些走出了独山的年轻人，大部分已经不再考虑返乡置业。主城区改造带来的购房需求趋于饱和之后，连一度相对紧俏的全新二手房也变得不再抢手了。

“坦白讲，要靠本地居民的消费去拉动独山经济，基本上是不可能的，潘志立很清楚这一点”，李俊回忆道，“一来人太少，二来收入还是太低。所以老潘从一开始起就想搞一些大项目，搞制造业、旅游业。制造业可以在当地创造一些就业岗位，又符合国家的大政策；旅游业可以吸引外地游客过来消费。但后来路走偏了”。

“路走偏了”——令人五味杂陈的结果，究竟是偶然因素导致，还是具有某些宿命般的必然性？

“过去三十多年贵州的经济和社会发展中，有两项净流出指标是很不理想的。一是居民存款净流出，二是人才净流出”，周健凭借他长达十多年的近距离观察，点出了两个重大问题。在他看来，由于缺乏必要的本地人才资源，手握政策“拐杖”的贵州地方干部往往并不清楚自己走在一条什么样的路上：“即使放在西南地区，贵州的高等教育资源也是最匮乏的。本地最优秀的中学毕业生考去了一二线城市的高校，随后留在了发达地区。省内大学培养出来的学生，专业能力和眼界都要差一些，实践机会也少。对金融、城市规划、产业研究这类非常需要专业性的工作来说，地方官员、包括当地主管部门的一些负责人，往往并不具备足够的判断力。这就造成了一种‘权力倒挂’：掌握政策工具的人，反而被外来的投机者牵着鼻子走，甚至卷进骗局当中。”

在黔南州委派驻独山县的挂职干部刘晶（化名）看来，缺乏本地人才给地区发展造成的负面影响，在黔南表现得尤为显著：“整个黔南州只有一所本科院校民族师范学院，都匀、独山的许多基层公务员和中小学老师都是那里毕业的。他们了解当地情况，也能吃苦，但只能胜任一些事务性的工作。你要问一种技术是不是真的高科技，一个项目的盈利前景怎么样，他们哪里说得清？他们中有的人最远只到过广西。招商引资压力最大的那几年，广东、湖南来的‘神仙’说什么你都只能信。否则到了年底，指标没完成，谁来担这个责任？”

在县北麻万镇的“独山科技园”周边，行道树下的落叶渐渐积累到了两三指厚。除去穿越210国道的过路车辆外，几乎不再有考察车队和工程机械出没其间。按照2016年独山县政府公布的阶段性成果汇报材料，这里本来应当云集着从全国蜂拥而来的医疗器械制造厂商、智能家居设备生产商以及食品加工企业，并通过配套的物流园区发货到四方八方。但在麻万经济开发区挂牌整整8年之后，许多立项已久的“签约企业”依然只是空落落的厂房，大楼外墙张挂起的企业名称铜牌也是一换再换。

杨仕龙通过一名在镇政府任职的亲戚了解到：“潘志立为麻万开发区规划的招商模式是园区出厂房、企业‘拎包入驻’，但实际效果并不好。园区的通路、通电以及厂区大楼建设是县上、镇上自己融资解决的，免费租给企业使用，以为这样一定有人肯来。问题是整个麻万镇算上男女老幼也只有3万多人，年轻人更愿意去贵阳、成都打工，企业来了根本招不到工。你肯免租金、减税是不假啊，可贵州每个县都在给类似的政策，人家为什么不去都匀、凯里，非要到你独山呢？”

黔南州财政局的一位负责人则认为，独山“园区经济”的挫败，与招商引资中的业绩考核缺位有关：“对签约项目的数量和预计投资规模看得太重，刚刚达成初步意向、协议都还没签，已经把将来的事当作今年的业绩报上去了。企业一台机器还没运来、一个工还没招到，园区就能算出这个项目替本地创造了多少工作岗位，增加了多少产值。等到几年后开始追问下文，项目主体都换了几茬了。”一家主要在东南亚从事房地产开发的香港企业，高调宣称要在独山投资“智能终端制造”业务，并在麻万镇重点打造的“香港科学城”占据了醒目的位置。作为配套优惠政策，这家公司同时也在百泉镇得到一块价格优惠的商业用地的开发权，建起了一家气派的酒店。然而在该公司2016年度的财报中，独山项目被简单地概括为“商业地产开发”，对“智能终端”则只字未提。与争议商人贾跃亭联系在一起的“法拉第科技有限公司”，同样被列入了麻万开发区的签约项目清单。

本地干部由于知识储备和经验欠奉而缺乏判断力，外来“和尚”潘志立则极度自负，过于迷信江苏时期的经验：被寄予厚望的独山“园区经济”，最终收获了一言难尽的结局。

类似的命运，很快也降临到潘志立着力打造的另一个重点产业项目大学城身上。坐落于百泉镇最南端的“独山大学城”，占地面积超过1.5万亩，号称“中国第一个县级大学城”，于2013年秋天开始接受高校入驻。为了体现对这一样板工程的重视，潘志立不仅要求县教育局迁移到大学城内部办公，还以考核招商引资的模式下达了吸引高校入驻的数量指标。但它很快被证明纯属闭门造车：黔南州唯一一所本科院校黔南民族师范学院在距离独山县不到70公里的都匀市已经拥有空间充裕的校舍，因此仅同意将部分附属机构和预科院系配置到独山。前期承诺入驻的几所专科学校，也因为大学城配套设施建设严重滞后、交通不便等原因，最终选择离开。

截止到2020年10月，以容纳8~10万名师生日常学习、生活为目标的独山大学城，实际只进驻了本县的一所中等职业学校以及若干所省内高校的附属机构。而在该项目的宣传材料中，却出现了来自北塞浦路斯的“国外高校”——似乎从来没有人告诉过该县教育局领导，北塞浦路斯是一个不被联合国以及绝大多数主权国家承认的分裂政权；由该地区大学院校颁发的学位证书，无法通过中国教育部的高等教育学历认证。

四、造“城”记

主政独山八年半，潘志立经历过“一起两落”。2014年9月，由于在完成城乡居民住房改造以及产业园区建设方面表现良好，他被提拔为黔南州人民政府副州长（副厅级），同时继续兼任独山县委书记和独山经济开发区党工委书记。不过仅仅一年后，因为违规批准在独山县上司镇紫林山保护林区内建设高尔夫球场、别墅区、度假村等休闲设施，造成2万余亩山林被破坏，潘志立的副州长兼职被免去，仅保留其在独山县的职务和副厅级行政级别。2017年5月，他还因为独山县扶贫工作业绩不佳，在全省干部大会上做了公开检讨。

紫林山风波发酵之后，李俊和潘志立通过两回电话，他的印象是对方的“情绪还可以”——“潘觉得省国土厅要在黔南州抓一个负面典型，独山撞到了枪口上，没什么好辩解的。但他认为自己搞度假村、搞旅游业这个思路没有错”。事情的微妙之处在于，在2010年以“园区建设专家”“城镇化经验引入者”的身份履新独山的潘志立，在产业经济这味“猛药”未能奏效之后，似乎越来越倾向于把大搞旅游业当成挽救执政业绩的最后稻草。

在2020年7月的视频风波中，麻万镇上院墙高耸、外形酷似古代要塞的“盘古庄”吸引了不少网民的关注。参与过该项目审批的一位县直机关干部告诉笔者：“这个项目最早是作为麻万镇脱贫工程的一部分启动的，当时想建设成黔南最大的特色农产品集散中心。但潘志立找了刘东旺来投资，整件事情就由刘说了算了。”

公开资料显示，1970年出生于湖南邵东县的刘东旺，自1996年起即在贵州从事商业地产开发，曾在贵阳、丹寨等地打造过多处小商品批发市场和商业街，拥有“贵州省湖南商会会长”的头衔。2011年进军独山后，刘东旺宣称他要“投资30亿元，建设拥有1.28万个商业铺面、100万平方米市场、融仿古建筑与商业元素为一体的现代商都‘五洲城’”。2011年底，这座“湘企独山国际商贸城”正式开工，计划在一年内投入使用。

然而，堂皇的承诺自始至终未能兑现。2020年3月25日，独山县人民法院一审公开宣判：被告人刘东旺犯组织、领导黑社会性质组织罪，犯妨害公务罪、敲诈勒索罪、故意伤害罪、行贿罪、聚众冲击国家机关罪、骗取贷款罪、故意毁坏财物罪、寻衅滋事罪、非法持有枪支罪、赌博罪，数罪并罚，判处有期徒刑24年，剥夺政治权利5年，并处没收个人全部财产。判决书显示，在湘企独山国际商贸城的建设过程中，刘东旺不仅曾经纠集黑社会性质组织成员冲击麻万镇政府机关，还存在骗取贷款、拖欠工人薪资、行贿、敲诈勒索、聚众斗殴、故意伤害等行为，造成国家经济损失达4.08亿元。

实际上，商贸城开发陷入停顿一事，从2013年起便已经现出端倪。刘东旺承诺投入的巨资从未真正到位，也不曾有任何企业入驻这座外观极为怪诞、功能定位含混不清的商贸中心。不过这并没有妨碍潘志立一次又一次地为商贸城项目站台——2015年，独山县委、县政府专门召开“加快推进湘企商都市场集群建设发展”会议，宣称要为已经更名为“湘企商都”的国际商贸城项目创造更有利的市场条件。到了2016年，在潘志立本人的注意力转向旅游业之后，“湘企商都”改挂起了“盘古庄”的牌子，对外表态称要“打造符合市场需求的商旅及精品展销”，转型为商贸—物流—旅游一体基地。2018年1月，在庄园内巨大的祭坛形会场上曾经举办过一场“盘古庄论坛暨经贸合作洽谈会”；潘志立和刘东旺并排端坐于主席台上，志得意满。

如果说“湘企商都”变身为“盘古庄”，反映的是刘东旺这个江湖人物对“潘书记”喜好的揣摩能力，那么水司府堂的操盘手李宏进就属于另一种类型——他似乎总能为贫困县找到“旅游业资源”，也总能为自己觅得商机。

公开资料显示，1968年出生于湖南省湘西土家族苗族自治州的李宏进，从1998年起就开始参与大型少数民族特色仿古建筑群的设计和施工，在张家界、恩施、铜仁等地主导过多个4A级旅游景区的开发。尽管李宏进曾对媒体表示自己并未受过建筑学科班教育，是“在施工队边做边学，自学成才”的，但他似乎并不抗拒被人奉承为“民族文化建筑设计大师”“湘西鬼才”。所有经他打造的仿古景区，几乎都具有“大”和“怪”两项特点——在张家界，李宏进设计、监造了号称“世界最高土家吊脚楼”的“九重天阁”；在湖南龙山县，他主持了“世界最大土家族四合院”的设计施工；在重庆彭水，则有一座冠以“世界最大苗族传统建筑群”头衔的“蚩尤九黎城”被列入他的作品名单。这些体型异常庞大、风格往往天马行空的仿古建筑，在主流建筑学界几乎未曾引发任何反响，但在李宏进口中却是所谓“民族古建筑艺术形式”的呈现。

在刘晶眼中，潘志立和李宏进联手催生的净心谷项目，折射出的是整个黔南在文旅产业开发思路方面的贫瘠：“但凡少数民族人口多的地方，都要搞个民俗景点。你叫苗寨、他叫水寨，修条路、盖个酒店，再找电视台打打广告，吸引点旅游团过来。暗地里还要较劲，隔壁县造出了‘千户寨’，我们就要搞‘万户寨’，一个比一个大、一个比一个离谱。这些景点有什么区别？还不都是你抄我、我抄你嘛，去完一个就不想去第二个。”

而游走于西南多个省份、留下过一系列争议代表作的李宏进，恰恰最擅长包办这类“无中生有”的景区建设项目。从1998年试水张家界到2015年进军独山，李宏进在17年时间里主持打造的7个大型仿古景区（其中6处为4A级景区），无一不是落地在经济基础相对欠佳、地方政府对发展旅游业又寄予了极高期待的湘渝黔市县。急欲搞出几个旅游业“大项目”的潘志立，与这位有意进军贵州的湖南建筑商可谓一拍即合。2015年7月，李宏进在独山县城以北18公里外的影山镇设立了注册资本5000万元的贵州净心谷旅游开发有限公司，正式启动了总面积达208平方公里的净心谷景区的开发。

净心谷旅游开发有限公司（由李宏进控股51%）发放的一份宣传材料显示，整个净心谷项目计划分三阶段实施工程建设和招商，目标是成为黔南第二个5A级旅游景区和“贵州省内首个国家公园项目”，预计投资金额超过50亿元。2015年动工的第一期工程以造价2亿元的水司楼为中心，将建成兼有酒店、会议中心、茶文化园以及民宿群的大型景观园林。不过从2016年下半年开始，水司楼工程即不时曝出拖欠工程款的消息。影山镇实验区党工委的一位工作人员告诉笔者：“净心谷项目的前期工作，包括征地、拆迁以及居民安置，都是通过影山镇和独山县设立的融资平台公司获得启动资金的。李宏进的公司主要负责景区主体建筑的施工和后期商业开发，相应的工程款到2017年为止一直是按时支付给他的。至于他拿到这部分钱做了别的用途，我们无法控制。”不过这位工作人员也承认，整个净心谷项目的预算流程极为混乱，存在诸多监管漏洞：“当初为了推动景区尽快开工，县财政局是和李宏进签了兜底协议的。所以2017年李宏进那边的资金链断裂之后，项目盘子就由县财政局设立的一家融资平台公司接了过去，善后问题也是财政局牵头各方面在协调。”

2017年8月底，独山县在净心谷景区高调举办了黔南州第十一届旅游产业发展大会。开幕式当天晚上，水司楼前的广场上演了一场大型歌舞表演；当聚集在移动观景台上的人群目睹彩色射灯把“独山盛典”四个大字打在作为背景板的水司楼楼体上时，掌声、喝彩声以及烟花爆炸声一时俱起。人们用手机拍下当天晚上的画面，并在随后几年里一遍又一遍地展示给来到这座县城的外乡客，告诉他们这里的前景何其可期。多数人并不清楚，那座仓促装潢完外立面的水司楼其实只是一个空壳子，顶部的楼层连门窗都还没有安装。而“民族建筑艺术大师”李宏进的资金链，此时已经彻底断裂。大会闭幕之后，债主开始在整个独山寻找他的身影。

但可以肯定的是，潘志立并没有意识到，他把最后赌注押在“盘古庄”和水司楼上的决定未必能收获预期的成效。上海一家民营旅行社的负责人王先生告诉笔者：“贵州旅游是最近五六年才热起来的新线路，主打少数民族风情和山景。但对江浙沪地区的游客来说，除了像黄果树瀑布、荔波小七孔这样线路比较成熟的景点还算有吸引力，大部分地区的差异度是不高的。作为旅行社，当然更愿意开发交通比较便利、当地旅游产业也相对成规模的线路，这个时候贵阳、都匀的优势就体现出来了，而独山不会成为专门的一站。”距离黔南旅游业重镇都匀距离过近、却又不在高铁线路周边的独山，尴尬地沦为了一个附属物。

然而潘志立并没有被越来越多的警示信号所改变。2016年6月，占地4.4平方公里的“古国毋敛城”项目正式动工，预计建设周期长达3到5年。在该项目最初的规划图中，包含有南北城门、四大主题片区、古风博物馆等组成部分，占据了百泉镇的中心位置。其中既有所谓“秦风汉影”建筑群，也有外形明显模仿北京故宫的“三大庙”，甚至连和抗战历史有关的“黔南上海”也被囊括在内，显得野心勃勃而又杂乱无章。景区附设的博物馆在2019年开馆后，旋即被发现其中展出的“文物”多数属于赝品，无疑印证了项目本身的仓促和粗糙。

在聂辉华看来，地方主政官员对古城、大楼、巨型雕像等基建项目的异常青睐，反映的是一种类似风险投资的赌博思维：“确实有少数地方赌对了，赌赢了。这就鼓励了更多的落后地区盲目模仿加大政府投资，反正是用公家的钱赌一把。”在这种思路驱动下，仅仅在贵州就出现了独山毋敛古城、水司楼，三都“云山书院”，剑河仰阿莎女神像等备受诟病的烂尾景区项目，密度之高令人惊讶。聂辉华认为，这和中西部地区面临的经济资源禀赋困境以及偏狭的发展思路有关：“对东部地区而言，借债投资不仅仅是盖大楼。地理位置、要素禀赋以及历史遗产等因素造成的优势，意味着地方政府可以有更多选择。中西部就不一样了，资源匮乏，政绩又需要有亮点，那就只有旅游产业和文化名人一张牌可打。”当这种单一的线性发展思维和一名作风强势、急于做出业绩的主政官员联系在一起时，超出偿还能力的举债行为以及各种烂尾工程的出现几乎成为必然。

实际上，在潘志立的“旅游明星城”之梦进入冲刺阶段的同时，财政塌方的迹象在独山已经出现了。据承接毋敛古城项目一期工程的南通市一家园林建筑工程向笔者透露，截止到2020年1月，该公司应收的4亿元工程款实际仅到帐50%左右。从李宏进手中转接了水司楼装修项目的一家深圳企业则有超过1亿元的应收账款尚未结清。而为开发紫林山飞凤湖度假村项目、在2017年由独山县国资营运集团提供担保发行的一项定向融资产品，在24个月期限结束前已经进入事实违约状态。该项产品的最高年化收益率可以达到10.3%，而10%也是独山大部分地方债的一般融资成本，这个数字相当于2020年中国前30大房企平均融资成本的1.7倍。

如此生活整十年。直到大厦崩塌。

离开独山的前一天下午，郑光艺陪我们步行穿过“毋敛古城”的核心部分。那些外观怪诞的烂尾巨型建筑，纵横交错地散布在大道两侧的狭窄平地上，其间偶尔矗立着脚手架与塔吊。停工多时的挖掘机慵懒地静止在雨后的荒地中，过于宽绰的穿城大道每隔几分钟才会有一辆汽车驶过。在与“紫禁城”隔河相望的一片草坪上，一个年轻人面朝着一片尚未完工的大楼，孤独地弹着吉他唱起歌。在远离大海、丘陵起伏的独山，年轻人只能在这片无人问津的钢铁丛林中歌唱。假如没有人上前搭话，他可以独自唱完一整个下午。

（张宇琦对本文亦有贡献。文中出现的统计数据，除特别注明外，均来自贵州省、黔南州、独山县各级政府公开发布或已经出版的资料。）