中國獨山之困：一座西南縣城和它魔幻的發展「實驗」

【編者按】 去年7月，由於一則短視頻的曝光，中國貴州南部貧困縣獨山在一段時間裏成為了整個中國關注的焦點。一座常住人口不過35萬左右、財政收入剛剛超過9億元人民幣的縣城，竟能在不到十年時間裏舉債400億用於城市基建和經濟發展，最終卻從未實現預想的「產城一體」，反而淪為地方債務黑洞和爛尾樓集聚地，這絕非孤立的個案。本文作者因此在2020年10月對獨山及其所在的貴州省南部地區進行了為期兩週的調查。

77歲生日前幾天，楊仕龍（化名）把幾個老同事從獨山喚到都勻，叫了一桌菜，喝了兩盅酒。距離正式退休已經過去17年，原獨山縣委中層幹部老楊除去打聽了一番老熟人各自的近況外，再度感慨了自己的家鄉和半生任職之地實在是一個「人少、錢少、名氣小」的倒霉地方。應約回到縣城與筆者見面時，老楊對着一張上世紀90年代出版的地圖指指點點：「這裏是現在的影山鎮，從前叫兔場鎮；這個是基長鎮，過去叫雞場鎮。兔場、雞場，聽名字就知道是窮地方嘛。2013年以後，新來的縣領導覺得舊名字實在太土了，統一改掉了。」

然而事實證明，楊仕龍低估了家鄉的「潛力」。生日過完不到一星期，「獨山奇景」突然變成了全中國熱議的話題——2020年7月12日，當上海一家短視頻新聞平台將他們拍攝的幾段畫面上傳到互聯網之後，獨山一夜暴「紅」。透過無人機攝像頭，過去十年在這座西南縣城拔地而起的那些巨型建築以一種狼狽的方式曝光在公眾面前。佔地4.4平方公里、建築樣式模仿北京故宮的「毋斂古城」已經停工多日，金碧輝煌的瓦檐和牆根底部半人高的雜草形成了鮮明對照。投資總額據稱高達56.5億元人民幣的「盤古莊」，如同科幻電影中的廢土地帶一般荒涼破敗，其中幾座祭壇形的花台和廣場，俯瞰下去有如瞪得大大的眼睛。位於影山鎮淨心谷景區內的「水司府堂」（亦稱水司樓）尤其備受關注：這座高99.9米的酒店—會議中心綜合體，號稱「世界最大琉璃陶建築」，投資超過2億元人民幣，但僅僅完成了主體結構和外立面工程就告停工。如今，它也被稱為「黔南第一爛尾樓」。

輿論壓力之下，黔南布依族苗族自治州（以下簡稱「黔南州」）政府不得不做出回應。7月中旬，一份以州政府名義發布的簡短情況說明承認：在獨山以及與之毗鄰的三都水族自治縣存在違規融資興建政績工程、形象工程的現象，獨山、三都目前分別有135.68億元和97.47億元的存量債務尚待償還。作為鉅額地方債問題的直接責任人，原獨山縣委書記潘志立和原三都縣委書記梁嘉庚（2011~2015年任獨山縣長）已經因嚴重違法違紀落馬。實際上，從2018年至今，獨山縣包括原正副縣長、縣委宣傳部長、縣公安局長在內的多名主要領導幹部先後因涉嫌受賄、徇私枉法等問題被捕，全縣8個鎮、25個縣直部門的「一把手」幾乎全軍覆沒。

獨山縣上一次以始料未及的方式聞名全國時，楊仕龍還在襁褓中。不過那段經歷，他聽當教師的父親唸叨了一輩子：「日本人從廣西打上來，放火把整個縣城都燒掉了。」1944年深秋，從湖南南下打通大陸交通線的日軍在攻佔戰略要地廣西柳州後，以兩個聯隊的兵力沿黔桂鐵路繼續朝貴州方向推進，於當年12月2日佔領獨山。這是整個抗戰期間日軍在中國西南腹地侵入最深的一次，距離獨山不過400餘公里的陪都重慶為之震動，國民政府一度計劃緊急遷都西昌。日軍侵佔獨山三日後，焚燬車站和縣城退回廣西，史稱「黔南事變」。

當時在國民政府軍事委員會後勤部川桂公路線區擔任獨山車站司令的高嶽文，晚年回憶了他親眼目睹的劫後獨山慘狀：「昔日繁華，而今俱渺，行人寥落，雞犬不聞。」不過他也承認，戰時的特殊背景一度使得獨山進入了一種特殊的繁榮狀態：「抗戰進入中期時，黔桂鐵路剛剛通到獨山。由重慶、昆明、貴陽起運的軍品，往往先經公路抵達此處，再由鐵路運往湘桂黔各省。從海路突破封鎖進入的人員、物資，也須先走鐵路到獨山，再轉公路去往大後方。」「最後一次長沙會戰失敗後，由江浙皖贛各省逃集湖南的難民及湘省人民，紛紛向貴州逃避，致使獨山人口由數萬驟增至數十萬之多。商業成為畸形繁榮，店鋪林立，各街滿布難民地攤，車馬雲集，人聲喧譁，行人擁擠，交通堵塞。」楊仕龍的父親便是在1942年由湖南逃難而來，最終在獨山安了家。

因鐵路修建而勃興，復因鐵道改線而衰落：黔南縣城獨山過去80年多的歷史，在老楊看來並不複雜。他對着地圖向筆者解釋道：「我們獨山這個地方，基本上是沿着抗戰時修的黔桂鐵路發展起來的。鐵路從北往南，從都勻通到廣西，所以獨山縣也是個長條形。」1949年之後，老黔桂線歷經數次改復建，獨山曾經的交通樞紐地位被急劇弱化。楊仕龍覺得，本地一直在吃地勢條件不良的虧：「黔南這個地方，西面是雲貴高原，南邊是廣西丘陵，獨山把兩種山形都佔全了。除了鐵路線兩旁的平地，適合搞工農業的區域可以說少之又少。」

上世紀80年代第二次全國土壤普查的統計數據顯示，整個獨山縣超過70%的土地屬於「不適合農業利用」的六、七、八級地，土壤和地質條件最好的一級地的面積為零。這為當地經濟和社會發展的長期滯後埋下了伏筆。甚至連交通往來也受到這一因素掣肘：復建之後的新黔桂鐵路在穿越獨山段時，由於坡陡彎急，一度要把機車時速降到三四十公里才能保證安全通過。位於縣城中心城關鎮（現名百泉鎮）東南方的東峰銻礦，在上世紀七八十年代曾是整個黔南的驕傲；但隨着礦藏開採殆盡，它也漸漸走向衰落。不利的地形條件，匱乏的經濟稟賦，加上採礦業由盛轉衰，獨山自1986年中國國務院首度設定「國家級貧困縣」這一標準起，即位列其中的重點縣名單。光是楊仕龍能回憶起的到本地視察過脱貧工作的副省級以上領導，就有不下20位。

老楊覺得，早年的縣領導實在也沒有多少辦法：「搞旅遊、辦企業比種地掙錢，這道理誰會不知道。」20多年前，縣政府就規劃過要在獨山搞一條45公里長的文化旅遊線路，沿途建14個特色景點，問題是「那時的財政根本承擔不起這個開支，修條公路、加條供水管道也得向群眾集資，又不能隨便借債」。他至今還記得，上世紀90年代，為了解決縣城公廁數量不足的問題，建設局搞過一波「賣茅廁」——「財政上是肯定沒錢，所以就出了個文件：誰能弄到錢把公廁蓋起來，就把廁所十年的收費權讓給他。這個事情被老百姓笑話了好幾年」。

驚人的地方官場「塌方」現象，和獨山在2010年之後異常激進的舉債行為以及「造城運動」，無疑構成了鮮明反差。一份來自當地政府的彙報材料顯示，僅從2010年底到2015年底，獨山縣完成的固定資產投資總額就高達310億元，超過此前60年之和的三倍，等於在五年時間裏完成了200年的「造城」工程。和2010年時相比，縣城中心區的規劃面積在五年內擴大了整整46.7倍。而財政收入在2016年剛剛突破9億元人民幣的獨山縣，通過設立各種類型的融資平台公司，一度舉借債務近400億元，顯然遠遠超出了實際償還能力。

而「獨山現象」，又絕非孤立的個案。作為中國政府在精準扶貧運動、特別是2015年之後的「脱貧攻堅戰」中着力打造的樣板省份，貴州在過去十年獲得了極為可觀的經濟和財政政策扶持。在「2020年內實現全面脱貧目標」的口號下，不獨地方政府的日常運行完全圍繞扶貧運動展開，以「產城一體」或「加速推進城鎮化進程」為標籤的一系列基建項目，也被鼓勵尋求多種融資渠道，在地方財政擔保下發行各種類型的債券和金融衍生品。

歷時近十年的「實驗」後，2020年11月底，國務院認證的832個國家級貧困縣宣布全數完成脱貧任務。然而它在類似獨山、三都這樣的內陸縣城，留下的卻是一連串外形怪誕的爛尾樓以及償付遙遙無期的鉅額債務。當缺乏可持續性的過激發展「實驗」突然被踩下急剎車之後，它所造成的現實和心理振盪並不會就此消失。只不過這一回，不會再有大張旗鼓的「正面宣傳」了：那本實驗手冊從來都沒有給「失敗」這個詞留下過位置。

一、來錢了

鄭光藝第一次開始感到「貴州有點不一樣了」，是在2016年從北京返回家鄉貴陽定居後。連結省會城市貴陽和黔南縣城獨山的高速公路，沿途要穿越成片的平緩丘陵與山間隧道，單程耗時約兩小時。身為貴州人的鄭光藝，也是到最近才想到要上這個本省小城看一看：「在視頻裏看到了那些巨型建築，還是挺震撼的。」

1987年出生的鄭光藝，從小被長輩灌輸的信條是「總有一天你得回到上海去」。鄭光義覺得，這和他特殊的家庭背景有關：「1965年，作為上海橡膠行業支援地方工業的一部分，我爺爺帶着全家六口人內遷到貴陽新建成的貴州膠鞋廠（前身為上海華成橡膠廠）。之後四十多年裏，他們一直住在貴陽市為安置內遷廠礦員工而建造的五層宿舍樓『上海大樓』裏，周圍的鄰居和關係最密切的朋友也大多是講吳語、不吃辣的上海移民。」儘管鄭光藝自己要到21歲時才第一次踏上上海的土地，但「貴州土，上海洋」「貴州窮，上海富」的印象卻是從出生第一天起就被爺爺反覆渲染的。2008年他離家去南京上大學，頓時有了「脱土入洋」的感覺：「那些留在貴陽讀書、求職的同學，經常抱怨好的工作機會太少。2010年前後，貴州本地大學畢業生除去考公務員外，就只有在和金融沾邊的行業裏收入能高一些。有些人甚至在讀書時就捲進了民間借貸，因為那種生意回報率高。」

鄭光藝口中的「支援地方工業」，有一個更加廣為人知的名稱叫作「三線建設」。上世紀六七十年代，中國政府出於防範外敵入侵的考慮，在長達16年的時間裏將全國基建資金的39.01%安排到了西南、西北等「三線」地區。東南沿海的一大批軍工單位、製造企業和科研機構，紛紛帶着員工內遷到三線。今天貴州省保有的第二產業基礎的一大部分，便是在那一時期奠基。但隨着國內外形勢的變化和全國整體發展重心的遷移，貴州經濟開始掉隊。據2012年出版的《貴州統計年鑑》記載，上世紀90年代，貴州省GDP累計增幅僅為80年代的87.6%。被認為發展勢頭較好的2007年，GDP增速其實只是剛剛回升到了1993年時的水平。若按佔比計算，1988年之後的20年裏，貴州省GDP佔全國總量的比重實際上是從1.41%一路縮水到了1.09%。而在1979~2008年，貴州GDP年均增長率僅僅位列全國32個省、直轄市、自治區中的第21位。

大學畢業後的鄭光藝去了北京發展。隔着2000公里，電話線另一端的老同學們依然會有一搭沒一搭地向他抱怨收入太低。鄭光藝自己也試過在貴陽入夥一家影樓，不到半年就關了張：「在北京、上海，哪怕是到了成都、重慶，影樓的業務都是很多元的。除了婚紗照、全家福，個人定製寫真、商業棚拍甚至寵物攝影都會有需求。但在當時的貴陽，多數人只有在拍證件照時才會想起進影樓，十塊錢一單，運氣不好的時候可能得給他改上四五十回。」喜歡的小眾樂隊把現場演出辦到了500公里外的南寧，貴陽依然被排除在外，鄭光藝覺得當時的貴州年輕人敏感到幾乎生出心理障礙了：「從北京回來，隨口評論一句什麼，都會被覺得是看不起人。」

變化是在潛移默化中發生的。2015年之後，鄭光藝明顯感到發小們對自己吐槽家鄉的頻率變低了。又過了一年，他因為家庭原因搬回貴陽常居，卻發現所有老朋友臉上都帶着一種油然而生的滿足感：「花果園CBD的開發搞得風風火火，大家弄餐館的弄餐館，入股酒吧的入股酒吧。好像一夜之間，錢自己就湧進來了。」

錢真的「來了」：這並不是鄭光藝的錯覺。長期關注地方債問題的北京對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院教授毛捷認為，2015年的確是一個意味深長的時間節點：「根據新〈預算法〉的規定，從這年1月1日起，地方政府在預算約束下可以以『自發自還』政府債券的方式來舉債，這等於打開了各地政府合法借債的『正門』。」同年，國務院還決定啟動各地棚改（棚戶區改造）項目的貨幣化安置政策，財政部為此在2018年印發了《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》等文件。財政部網站公布的數據顯示，在新規定實施的第一年（2015年），各級政府發行的一般債券和專項債券總量就超過3.8萬億元，2016年又進一步增加了57.65%。

在2019年發表的專題論文《中國地方政府債務問題研究的現實基礎》中，毛捷梳理了過去20多年地方債問題的制度變遷。1995年開始實行的《中華人民共和國預算法》（舊預算法）曾明文規定：「除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。」但為了滿足現實的投融資需要，國務院並未禁止地方政府設立合法的融資平台公司，進行間接舉債。2008年，為應對全球金融危機，中國政府決定實施「四萬億」投資計劃，其中由地方政府承擔2.82萬億元，融資平台公司的發展遂迎來前所未有的黃金期。從2009年開始，財政部還着手在部分省市試點以「自發代還」「自發自還」等形式發行債券。到了2015年，新《預算法》開始實施，地方政府舉債的「正門」被打開，過去的「後門」（藉助融資平台公司舉債）則經過轉化和清理，逐步關閉。

不過，這僅僅是理論上的情況，現實卻要複雜和微妙得多。毛捷認為，受歷史原因以及地區發展不平衡等因素影響，地方政府債務往往與土地等國有資產緊密捆綁在一起：「2014年之前，地方政府藉助融資平台公司舉債，主要依賴的是土地資產。基礎設施建設和棚戶區改造等項目也會使地方政府債務與國有資產發生關聯。」這一過程中，地方政府信用出現了事實上的金融化傾向。儘管2015年之後，融資平台公司已經結束歷史使命，但「後門」並沒有徹底關嚴。到2018年為止，由各級地方政府或其財政部門提供直接、間接擔保的舉債行為依然屢見不鮮。而在貴州等經濟稟賦相對薄弱的省份，政策性銀行往往更傾向於在政府「託底」的前提下向融資平台發放貸款，這就導致許多名義上不屬於政府舉債的債務，事實上也構成了地方債的一部分。

毛捷的觀察，得到了上海資深基金經理周健（化名）的認同。早在2007年，周健就參與過貴陽、都勻等貴州城市的發展規劃討論，近年來又介入了當地城投債的發行業務。在他看來，舉債規模的增加，和貴州特殊的省情具有直接關聯：「從上世紀90年代開始，貴州省居民存款總量的增長速度一直落後於GDP增速。換句話說，要依靠本省銀行系統完成大項目的融資對當地政府來說是很困難的，只能藉助省外金融資源。」省內融資困難導致的城鎮化進程「開跑」延後，陰錯陽差地使得貴州一系列市縣開啟棚改和大規模基建的時間窗，落了在一個微妙的區間內——融資平台公司這扇「後門」尚未徹底關閉，「自發自還」和棚改貨幣化的「前門」又已經打開。從省會城市貴陽到黔南縣城獨山，多渠道融資、舉債和一系列大型基建項目以同樣高的效率上馬了。

回到貴陽之後的鄭光藝，陪母親去過黔南市縣都勻、三都旅遊，許多投資可觀的新景點讓他覺得很好奇：「都勻那個秦漢影視城，各種仿古建築規模一個比一個大，據說還在繼續擴建。但為什麼在那裏閒逛的都是本地人，不見有劇組在拍戲呢？」在少年時代被他視為城郊的貴陽火車站西側，號稱「亞洲第一大樓盤」的花果園中央商務區的常住居民數量已經超過了40萬人。這個貴州省範圍內規模最大的棚改項目，最終呈現為超過220棟40層以上的住宅樓和商業樓宇，樓群間距之小與夜間由外立面霓虹燈組成的「彈幕牆」同樣令人印象深刻。世界高層建築與都市人居學會（CTBUH）公布的數據顯示，截止到2019年底，整個貴陽市已經建成或封頂高度超過150米的超高層建築55棟，其中200米以上者31棟，這項數據位居中國和亞洲第16位、全球第19位。55棟高樓中，有53棟是在最近10年完工或封頂的，另外還有36個項目已經動工或者正在規劃。

另一方面，根據財政部地方政府債務信息公布平台收錄的數據，從2015年1月到2020年6月底，整個貴州省待償地方債務（含政府直接債務和城投債）的總規模已經超過了1萬億元，在全國31個省、自治區、直轄市中位列第七，超過上海與山西之和。若按償債壓力排列，則貴州57.68%的負債率（債務餘額與GDP之比）在全國範圍內僅次於青海，是僅有的兩個負債率超過五成的省份之一。儘管周健始終看好地方債務中標準化債權資產（區別於「非標」）的安全性，但他也承認：與東南沿海省份相比，貴州的償債能力相對偏弱。

肺炎疫情爆發之後，老同學們的抱怨聲又回到了鄭光藝的耳朵裏。棚改貨幣化的快速實施和「蓋樓熱」給貴陽經濟帶來的變化，除去房地產市場本身外，便是在餐飲、娛樂等服務性行業創造的消費動力與擴張熱情。但在2020年春天，服務業中的相當一部分被暫時凍結了。剛剛換了份工作的鄭光藝慶幸自己一向小心謹慎：「身邊投資餐廳、酒吧的朋友，有好幾個現金流出了問題。雖然夏天開始之後緩過勁來了，但客流量只有先前的一半。」讀到媒體關於獨山、三都等省內地方債高企市縣的報導時，他也會暗自擔憂：那些在短短幾年內流入西南地區的「熱錢」，究竟要花多長時間才能還清？分享到紅利的普通人，是否也會因此付出代價？

與此同時，在140多公里外的獨山，許多本地人對這些問題已經有了實實在在的答案。

二、幹大事

江蘇海安人潘志立抵達獨山出任縣委書記，是2010年7月份的事。45歲之前，這位副處級地方幹部的任職經歷從未超出過自己的家鄉南通海安縣，卻在人屆中年時迎來了一場冒險。

嚴格來說，潘志立是貴州省專為解決落後地區的脱貧和發展問題，從江蘇這一「先進地區」借調的幹部。2010~2011年，貴州省委一次性決定從江蘇、浙江、山東等五個東部省市引進12位「空降」縣委書記，當時省委組織部的一位負責人曾經告訴媒體：「貴州的縣委書記肯幹事、能吃苦，但熟悉工業經濟、城鎮化建設、園區建設、招商引資、農業產業化等方面工作的還是太少，很難適應加快縣域經濟社會發展的需要。」「現培養幹部，發展等不起，從相對發達地區引進一些幹部擔任縣委書記，是個借智借力、便捷有效的好辦法。」而潘志立過往的任職履歷，完美契合了貴州方面提出的要求：既有鄉鎮和縣級班子工作經歷，又從事過園區開發、城鎮建設以及農業產業化。貴州方面對移植「江蘇經驗」，無疑寄予了厚望：省委在2010年確定的第一批兩名引進幹部都是來自江蘇，他們中的一位將去往貴陽市南明區，主持花果園棚改項目，另一位便是潘志立。

履新之初，潘志立曾經相當自信地告訴當地媒體：「既然來了，就要讓當地的發展快走好路、少走彎路，培育一些已經成熟的發展模式。」不過在私下裏，曾經在海安縣與他共事多年的老部下李俊（化名）看到的卻是一種更加深沉的思量：「去獨山之前，老潘已經45歲了。前半生一步一個腳印升到了副處級，肯定想再進一步。內調貴州是他自己主動要求的，為的就是能在當地迅速幹出一番業績，替自己搏一個前程。實際上，貴州那次選調幹部的年齡『紅線』就壓到45週歲，老潘7月份到的獨山，兩個月後就超齡了。」

公開資料顯示，在兩批內調貴州的12位縣委書記中，潘志立年齡最大、學歷最平庸（在職本科），這和他隨後在獨山所幹的一系列「大事」反差極其顯著。長期關注地方政府金融風險問題的中國農業大學經濟管理學院副教授方明月認為，這種突變並不是偶然造成的：「我們曾經利用2012~2013年省一級行政單位的債務數據和地方官員的任職履歷建立計量模型，分析官員的個人特徵與他們的舉債偏好之間的關聯性，發現其中有一些共通邏輯。」方明月的模型顯示，年齡較長的地方官員為追求更加顯著的經濟激勵，往往傾向於採取激進的舉債措施；而有過經濟部門工作經驗的主政官員，會更易於導致地方債務規模的擴大，這種傾向在非本地籍官員中表現得尤為突出。這恰好符合李俊對老上級潘志立的描述——「他去到獨山的時候，已經是『華山一條路』。能成就越過門檻，成不了就是慢慢熬到退休。不能像在海安時那麼一板一眼了，要快馬加鞭」。

在2016年的一份政府文件中，潘志立宣稱他有信心在獨山的產業建設、城鎮化、「大農業」、旅遊業等五個方向上同時實現高速發展，建設「貴州南部的經濟重心」。不過在上任的前半年，人們對他要幹的「大事」還難以看出端倪。然而隨後的發展顯示，好做演講、好發指示的新書記只是在等待一項至關重要的批示：2013年6月28日，貴州省人民政府同意獨山縣對其轄區內的行政區劃實施全面調整，潘志立的「大動作」開始了。

老部下李俊認為，潘志立在申報獨山縣行政區劃調整方案時，對全縣的未來發展已經有了基本思路：「就是給每個鎮攤派一項具體的任務，你搞旅遊、我搞農業、他搞工業，一段時間裏只弄一個方向，全鎮的精力都放在幾件大事上。這是江蘇過去20多年一直沿用的做法，不算稀奇。」任職海安時期，潘志立曾經分管過該縣的重點項目「國家級海安經濟技術開發區」；李俊認為，「老潘」在獨山的許多做法，藍本便是他在海安時的經驗：「我們海安這個開發區設在城東鎮，區鎮合一，除了依託既有優勢搞紡織業外，還引進了機械製造和電子、新能源等項目。老潘也想在獨山複製這一套。」在2016年初對全縣幹部所做的一次講話中，潘志立對他的獨山發展規劃曾有過完整的交代：百泉鎮要主抓高新技術產業園區，着重引入與工礦、機械、花木等產業有關的企業。麻萬鎮主打省級經濟開發區，預備建設多個科技園、創業園等「園中園」，吸引電子代工和物流企業入駐。影山鎮被命名為「實驗區」，主要發展以淨心谷景區為中心的旅遊業，基長鎮則要建設以農產品為特色的「基長新區」。他相當自信地表示，自己要讓獨山變得「鎮鎮有園區，鎮鎮有項目」，要「敢想敢謀，無中生有」。

中國人民大學經濟學院教授聶輝華認為，在處於高速發展階段和激烈競爭環境中的地區，地方官員選擇「增長至上」的激進發展模式，包括通過舉債來營造看似紅火的主政業績，並不是一種偶然現象。他分析說：「中國的地方政府同時承擔了公共服務和經濟發展兩種職能，既是社會的管理者，又是市場經濟的主要參與者。地方政府的運作在很多時候近似公司，希望實現的是利潤最大化。」而這樣一種特殊的公司，實際上又是「無限責任」的——「普通公司的股東對自己的出資額負有限責任，它從外部獲得的信貸額度是以公司資產作為憑據的。但地方政府這樣一種特殊的『公司』卻是三個無限，權力無限、手段無限、信用無限」，聶輝華指出，「它能夠動用的抵押物可以說源源不斷，甚至可以憑空創造抵押物來舉債，因為放貸者完全不擔心政府會破產」。

日後的發展證明，潘志立在「一窮二白」的獨山撬動鉅額發展資金的槓桿，正是當地政府手中掌握的土地資源和信用背書。2015年之前，融資平台公司這扇「後門」合法敞開的狀態，尤其為大規模借債提供了便利。獨山縣新聞傳媒中心2017年公布的一項數據顯示，在國務院明令對各地融資平台公司加強管控的背景下，該縣依然存在各類融資平台公司36家，其中資產規模超過10億元的有20家，5家的資產規模在60億元以上。

「一塊地皮，本來是不毛之地，一旦納入城鎮開發計劃，價格就會水漲船高」，聶輝華分析說，「把這樣一塊『生地』注入投融資平台，再以之為抵押、向各種金融機構舉債，就可以以小博大地借到遠遠超出償付能力的資金」。首先運用「土地槓桿」、舉借鉅債用於基建投資，隨後以租金和税收減免作為條件、吸引省外企業入駐經營，實際上成為了潘志立的獨山藍圖最主要的實現形式。從縣城北郊的影山鎮到距離廣西不足100公里的麻尾鎮，居民們首先被告知分散的舊村落已經被納入棚改或者危房安置計劃，置換出的土地則順理成章地成為了縣城某家投融資平台公司的抵押物，用於向銀行或者其他金融機構拆借資金，再將過去的農業用地開發成工業園、物流園以及度假村。

在2016年1月對全縣幹部的講話中，潘志立甚至宣稱：「要組建一家縣級融資平台集團總公司，資產規模達到300億元。各區（鎮）也要建設自己的融資平台，經開區要組建3家總資產規模100億元的融資平台公司，高新區、麻尾園區、基長新區各組建1家資產規模30億元的融資平台公司，其他園區、鎮各組建1家資產規模10億元的融資平台公司。」而這一年，全縣財政收入剛剛突破9億元。

三、起高樓

當風輕借力，一舉入高空。「無中生有」的融資循環一經開啟，獨山立即迎來了歷史上規模最大的一波基建浪潮。2016年縣「兩會」期間下發的一份文件顯示，從2010年到2015年，整個獨山縣累計完成固定資產投資310億元，超過之前60年總和的三倍；財政總支出累計達136億元，超過之前60年之和。通過棚戶區改造和規劃調整，3萬多名居民得以入住新建成的公租房和保障房，等於說每12個本地人中就有一個搬了家。

在百泉鎮中華北路上開設旅行社的本地人寧波認為，基建搞上去了是件好事：「十幾年前，縣城供水管道老化，隔三岔五鬧停水，家家戶戶都備着兩個大水桶。當時我們給政府寫聯名信，希望鋪一條新管道，領導說財政上沒錢，讓大家自己集資。2010年之後就不一樣了，供水問題解決了，馬路也越修越寬了，公交線路能通到下面的村。這都是看得見的變化。」但他也承認，在人口有限的獨山，房地產很難像許多大中城市那樣，作為一種可持續的產業發展下去：「安置房和保障房有好些是沒有房產證的，不能隨便交易。好一點的樓盤集中在百泉鎮靠近毋斂大道那幾條街上，不過大部分也是2015年之前建的。說到底，整個獨山住在縣城裏的還不到30萬人，除了準備結婚的小夫妻，想換新房的人沒有那麼多，也就沒有外地開發商願意進來。」

百泉鎮南通北路一家房產交易公司的業務員楊燕對此的感受更深。她告訴筆者：「縣城中心規模比較大的幾個商品房樓盤，大部分是2014年前後一次性建起來的。但房價上漲的幅度其實很有限，2014年開盤時一平米是2000元，現在最貴的也就3800多。」那些走出了獨山的年輕人，大部分已經不再考慮返鄉置業。主城區改造帶來的購房需求趨於飽和之後，連一度相對緊俏的全新二手房也變得不再搶手了。

「坦白講，要靠本地居民的消費去拉動獨山經濟，基本上是不可能的，潘志立很清楚這一點」，李俊回憶道，「一來人太少，二來收入還是太低。所以老潘從一開始起就想搞一些大項目，搞製造業、旅遊業。製造業可以在當地創造一些就業崗位，又符合國家的大政策；旅遊業可以吸引外地遊客過來消費。但後來路走偏了」。

「路走偏了」——令人五味雜陳的結果，究竟是偶然因素導致，還是具有某些宿命般的必然性？

「過去三十多年貴州的經濟和社會發展中，有兩項淨流出指標是很不理想的。一是居民存款淨流出，二是人才淨流出」，周健憑藉他長達十多年的近距離觀察，點出了兩個重大問題。在他看來，由於缺乏必要的本地人才資源，手握政策「枴杖」的貴州地方幹部往往並不清楚自己走在一條什麼樣的路上：「即使放在西南地區，貴州的高等教育資源也是最匱乏的。本地最優秀的中學畢業生考去了一二線城市的高校，隨後留在了發達地區。省內大學培養出來的學生，專業能力和眼界都要差一些，實踐機會也少。對金融、城市規劃、產業研究這類非常需要專業性的工作來說，地方官員、包括當地主管部門的一些負責人，往往並不具備足夠的判斷力。這就造成了一種『權力倒掛』：掌握政策工具的人，反而被外來的投機者牽着鼻子走，甚至捲進騙局當中。」

在黔南州委派駐獨山縣的掛職幹部劉晶（化名）看來，缺乏本地人才給地區發展造成的負面影響，在黔南表現得尤為顯著：「整個黔南州只有一所本科院校民族師範學院，都勻、獨山的許多基層公務員和中小學老師都是那裏畢業的。他們了解當地情況，也能吃苦，但只能勝任一些事務性的工作。你要問一種技術是不是真的高科技，一個項目的盈利前景怎麼樣，他們哪裏說得清？他們中有的人最遠只到過廣西。招商引資壓力最大的那幾年，廣東、湖南來的『神仙』說什麼你都只能信。否則到了年底，指標沒完成，誰來擔這個責任？」

在縣北麻萬鎮的「獨山科技園」周邊，行道樹下的落葉漸漸積累到了兩三指厚。除去穿越210國道的過路車輛外，幾乎不再有考察車隊和工程機械出沒其間。按照2016年獨山縣政府公布的階段性成果彙報材料，這裏本來應當雲集着從全國蜂擁而來的醫療器械製造廠商、智能家居設備生產商以及食品加工企業，並通過配套的物流園區發貨到四方八方。但在麻萬經濟開發區掛牌整整8年之後，許多立項已久的「簽約企業」依然只是空落落的廠房，大樓外牆張掛起的企業名稱銅牌也是一換再換。

楊仕龍通過一名在鎮政府任職的親戚了解到：「潘志立為麻萬開發區規劃的招商模式是園區出廠房、企業『拎包入駐』，但實際效果並不好。園區的通路、通電以及廠區大樓建設是縣上、鎮上自己融資解決的，免費租給企業使用，以為這樣一定有人肯來。問題是整個麻萬鎮算上男女老幼也只有3萬多人，年輕人更願意去貴陽、成都打工，企業來了根本招不到工。你肯免租金、減税是不假啊，可貴州每個縣都在給類似的政策，人家為什麼不去都勻、凱里，非要到你獨山呢？」

黔南州財政局的一位負責人則認為，獨山「園區經濟」的挫敗，與招商引資中的業績考核缺位有關：「對簽約項目的數量和預計投資規模看得太重，剛剛達成初步意向、協議都還沒簽，已經把將來的事當作今年的業績報上去了。企業一台機器還沒運來、一個工還沒招到，園區就能算出這個項目替本地創造了多少工作崗位，增加了多少產值。等到幾年後開始追問下文，項目主體都換了幾茬了。」一家主要在東南亞從事房地產開發的香港企業，高調宣稱要在獨山投資「智能終端製造」業務，並在麻萬鎮重點打造的「香港科學城」佔據了醒目的位置。作為配套優惠政策，這家公司同時也在百泉鎮得到一塊價格優惠的商業用地的開發權，建起了一家氣派的酒店。然而在該公司2016年度的財報中，獨山項目被簡單地概括為「商業地產開發」，對「智能終端」則隻字未提。與爭議商人賈躍亭聯繫在一起的「法拉第科技有限公司」，同樣被列入了麻萬開發區的簽約項目清單。

本地幹部由於知識儲備和經驗欠奉而缺乏判斷力，外來「和尚」潘志立則極度自負，過於迷信江蘇時期的經驗：被寄予厚望的獨山「園區經濟」，最終收穫了一言難盡的結局。

類似的命運，很快也降臨到潘志立着力打造的另一個重點產業項目大學城身上。坐落於百泉鎮最南端的「獨山大學城」，佔地面積超過1.5萬畝，號稱「中國第一個縣級大學城」，於2013年秋天開始接受高校入駐。為了體現對這一樣板工程的重視，潘志立不僅要求縣教育局遷移到大學城內部辦公，還以考核招商引資的模式下達了吸引高校入駐的數量指標。但它很快被證明純屬閉門造車：黔南州唯一一所本科院校黔南民族師範學院在距離獨山縣不到70公里的都勻市已經擁有空間充裕的校舍，因此僅同意將部分附屬機構和預科院系配置到獨山。前期承諾入駐的幾所專科學校，也因為大學城配套設施建設嚴重滯後、交通不便等原因，最終選擇離開。

截止到2020年10月，以容納8~10萬名師生日常學習、生活為目標的獨山大學城，實際只進駐了本縣的一所中等職業學校以及若干所省內高校的附屬機構。而在該項目的宣傳材料中，卻出現了來自北塞浦路斯的「國外高校」——似乎從來沒有人告訴過該縣教育局領導，北塞浦路斯是一個不被聯合國以及絕大多數主權國家承認的分裂政權；由該地區大學院校頒發的學位證書，無法通過中國教育部的高等教育學歷認證。

四、造「城」記

主政獨山八年半，潘志立經歷過「一起兩落」。2014年9月，由於在完成城鄉居民住房改造以及產業園區建設方面表現良好，他被提拔為黔南州人民政府副州長（副廳級），同時繼續兼任獨山縣委書記和獨山經濟開發區黨工委書記。不過僅僅一年後，因為違規批准在獨山縣上司鎮紫林山保護林區內建設高爾夫球場、別墅區、度假村等休閒設施，造成2萬餘畝山林被破壞，潘志立的副州長兼職被免去，僅保留其在獨山縣的職務和副廳級行政級別。2017年5月，他還因為獨山縣扶貧工作業績不佳，在全省幹部大會上做了公開檢討。

紫林山風波發酵之後，李俊和潘志立通過兩回電話，他的印象是對方的「情緒還可以」——「潘覺得省國土廳要在黔南州抓一個負面典型，獨山撞到了槍口上，沒什麼好辯解的。但他認為自己搞度假村、搞旅遊業這個思路沒有錯」。事情的微妙之處在於，在2010年以「園區建設專家」「城鎮化經驗引入者」的身份履新獨山的潘志立，在產業經濟這味「猛藥」未能奏效之後，似乎越來越傾向於把大搞旅遊業當成挽救執政業績的最後稻草。

在2020年7月的視頻風波中，麻萬鎮上院牆高聳、外形酷似古代要塞的「盤古莊」吸引了不少網民的關注。參與過該項目審批的一位縣直機關幹部告訴筆者：「這個項目最早是作為麻萬鎮脱貧工程的一部分啟動的，當時想建設成黔南最大的特色農產品集散中心。但潘志立找了劉東旺來投資，整件事情就由劉說了算了。」

公開資料顯示，1970年出生於湖南邵東縣的劉東旺，自1996年起即在貴州從事商業地產開發，曾在貴陽、丹寨等地打造過多處小商品批發市場和商業街，擁有「貴州省湖南商會會長」的頭銜。2011年進軍獨山後，劉東旺宣稱他要「投資30億元，建設擁有1.28萬個商業鋪面、100萬平方米市場、融仿古建築與商業元素為一體的現代商都『五洲城』」。2011年底，這座「湘企獨山國際商貿城」正式開工，計劃在一年內投入使用。

然而，堂皇的承諾自始至終未能兑現。2020年3月25日，獨山縣人民法院一審公開宣判：被告人劉東旺犯組織、領導黑社會性質組織罪，犯妨害公務罪、敲詐勒索罪、故意傷害罪、行賄罪、聚眾衝擊國家機關罪、騙取貸款罪、故意毀壞財物罪、尋釁滋事罪、非法持有槍支罪、賭博罪，數罪併罰，判處有期徒刑24年，剝奪政治權利5年，並處沒收個人全部財產。判決書顯示，在湘企獨山國際商貿城的建設過程中，劉東旺不僅曾經糾集黑社會性質組織成員衝擊麻萬鎮政府機關，還存在騙取貸款、拖欠工人薪資、行賄、敲詐勒索、聚眾鬥毆、故意傷害等行為，造成國家經濟損失達4.08億元。

實際上，商貿城開發陷入停頓一事，從2013年起便已經現出端倪。劉東旺承諾投入的巨資從未真正到位，也不曾有任何企業入駐這座外觀極為怪誕、功能定位含混不清的商貿中心。不過這並沒有妨礙潘志立一次又一次地為商貿城項目站台——2015年，獨山縣委、縣政府專門召開「加快推進湘企商都市場集群建設發展」會議，宣稱要為已經更名為「湘企商都」的國際商貿城項目創造更有利的市場條件。到了2016年，在潘志立本人的注意力轉向旅遊業之後，「湘企商都」改掛起了「盤古莊」的牌子，對外表態稱要「打造符合市場需求的商旅及精品展銷」，轉型為商貿—物流—旅遊一體基地。2018年1月，在莊園內巨大的祭壇形會場上曾經舉辦過一場「盤古莊論壇暨經貿合作洽談會」；潘志立和劉東旺並排端坐於主席台上，志得意滿。

如果說「湘企商都」變身為「盤古莊」，反映的是劉東旺這個江湖人物對「潘書記」喜好的揣摩能力，那麼水司府堂的操盤手李宏進就屬於另一種類型——他似乎總能為貧困縣找到「旅遊業資源」，也總能為自己覓得商機。

公開資料顯示，1968年出生於湖南省湘西土家族苗族自治州的李宏進，從1998年起就開始參與大型少數民族特色仿古建築群的設計和施工，在張家界、恩施、銅仁等地主導過多個4A級旅遊景區的開發。儘管李宏進曾對媒體表示自己並未受過建築學科班教育，是「在施工隊邊做邊學，自學成才」的，但他似乎並不抗拒被人奉承為「民族文化建築設計大師」「湘西鬼才」。所有經他打造的仿古景區，幾乎都具有「大」和「怪」兩項特點——在張家界，李宏進設計、監造了號稱「世界最高土家吊腳樓」的「九重天閣」；在湖南龍山縣，他主持了「世界最大土家族四合院」的設計施工；在重慶彭水，則有一座冠以「世界最大苗族傳統建築群」頭銜的「蚩尤九黎城」被列入他的作品名單。這些體型異常龐大、風格往往天馬行空的仿古建築，在主流建築學界幾乎未曾引發任何反響，但在李宏進口中卻是所謂「民族古建築藝術形式」的呈現。

在劉晶眼中，潘志立和李宏進聯手催生的淨心谷項目，折射出的是整個黔南在文旅產業開發思路方面的貧瘠：「但凡少數民族人口多的地方，都要搞個民俗景點。你叫苗寨、他叫水寨，修條路、蓋個酒店，再找電視台打打廣告，吸引點旅遊團過來。暗地裏還要較勁，隔壁縣造出了『千戶寨』，我們就要搞『萬戶寨』，一個比一個大、一個比一個離譜。這些景點有什麼區別？還不都是你抄我、我抄你嘛，去完一個就不想去第二個。」

而遊走於西南多個省份、留下過一系列爭議代表作的李宏進，恰恰最擅長包辦這類「無中生有」的景區建設項目。從1998年試水張家界到2015年進軍獨山，李宏進在17年時間裏主持打造的7個大型仿古景區（其中6處為4A級景區），無一不是落地在經濟基礎相對欠佳、地方政府對發展旅遊業又寄予了極高期待的湘渝黔市縣。急欲搞出幾個旅遊業「大項目」的潘志立，與這位有意進軍貴州的湖南建築商可謂一拍即合。2015年7月，李宏進在獨山縣城以北18公里外的影山鎮設立了註冊資本5000萬元的貴州淨心谷旅遊開發有限公司，正式啟動了總面積達208平方公里的淨心谷景區的開發。

淨心谷旅遊開發有限公司（由李宏進控股51%）發放的一份宣傳材料顯示，整個淨心谷項目計劃分三階段實施工程建設和招商，目標是成為黔南第二個5A級旅遊景區和「貴州省內首個國家公園項目」，預計投資金額超過50億元。2015年動工的第一期工程以造價2億元的水司樓為中心，將建成兼有酒店、會議中心、茶文化園以及民宿群的大型景觀園林。不過從2016年下半年開始，水司樓工程即不時曝出拖欠工程款的消息。影山鎮實驗區黨工委的一位工作人員告訴筆者：「淨心谷項目的前期工作，包括徵地、拆遷以及居民安置，都是通過影山鎮和獨山縣設立的融資平台公司獲得啟動資金的。李宏進的公司主要負責景區主體建築的施工和後期商業開發，相應的工程款到2017年為止一直是按時支付給他的。至於他拿到這部分錢做了別的用途，我們無法控制。」不過這位工作人員也承認，整個淨心谷項目的預算流程極為混亂，存在諸多監管漏洞：「當初為了推動景區儘快開工，縣財政局是和李宏進簽了兜底協議的。所以2017年李宏進那邊的資金鍊斷裂之後，項目盤子就由縣財政局設立的一家融資平台公司接了過去，善後問題也是財政局牽頭各方面在協調。」

2017年8月底，獨山縣在淨心谷景區高調舉辦了黔南州第十一屆旅遊產業發展大會。開幕式當天晚上，水司樓前的廣場上演了一場大型歌舞表演；當聚集在移動觀景台上的人群目睹彩色射燈把「獨山盛典」四個大字打在作為背景板的水司樓樓體上時，掌聲、喝彩聲以及煙花爆炸聲一時俱起。人們用手機拍下當天晚上的畫面，並在隨後幾年裏一遍又一遍地展示給來到這座縣城的外鄉客，告訴他們這裏的前景何其可期。多數人並不清楚，那座倉促裝潢完外立面的水司樓其實只是一個空殼子，頂部的樓層連門窗都還沒有安裝。而「民族建築藝術大師」李宏進的資金鍊，此時已經徹底斷裂。大會閉幕之後，債主開始在整個獨山尋找他的身影。

但可以肯定的是，潘志立並沒有意識到，他把最後賭注押在「盤古莊」和水司樓上的決定未必能收穫預期的成效。上海一家民營旅行社的負責人王先生告訴筆者：「貴州旅遊是最近五六年才熱起來的新線路，主打少數民族風情和山景。但對江浙滬地區的遊客來說，除了像黃果樹瀑布、荔波小七孔這樣線路比較成熟的景點還算有吸引力，大部分地區的差異度是不高的。作為旅行社，當然更願意開發交通比較便利、當地旅遊產業也相對成規模的線路，這個時候貴陽、都勻的優勢就體現出來了，而獨山不會成為專門的一站。」距離黔南旅遊業重鎮都勻距離過近、卻又不在高鐵線路周邊的獨山，尷尬地淪為了一個附屬物。

然而潘志立並沒有被越來越多的警示信號所改變。2016年6月，佔地4.4平方公里的「古國毋斂城」項目正式動工，預計建設週期長達3到5年。在該項目最初的規劃圖中，包含有南北城門、四大主題片區、古風博物館等組成部分，佔據了百泉鎮的中心位置。其中既有所謂「秦風漢影」建築群，也有外形明顯模仿北京故宮的「三大廟」，甚至連和抗戰歷史有關的「黔南上海」也被囊括在內，顯得野心勃勃而又雜亂無章。景區附設的博物館在2019年開館後，旋即被發現其中展出的「文物」多數屬於贋品，無疑印證了項目本身的倉促和粗糙。

在聶輝華看來，地方主政官員對古城、大樓、巨型雕像等基建項目的異常青睞，反映的是一種類似風險投資的賭博思維：「確實有少數地方賭對了，賭贏了。這就鼓勵了更多的落後地區盲目模仿加大政府投資，反正是用公家的錢賭一把。」在這種思路驅動下，僅僅在貴州就出現了獨山毋斂古城、水司樓，三都「雲山書院」，劍河仰阿莎女神像等備受詬病的爛尾景區項目，密度之高令人驚訝。聶輝華認為，這和中西部地區面臨的經濟資源稟賦困境以及偏狹的發展思路有關：「對東部地區而言，借債投資不僅僅是蓋大樓。地理位置、要素稟賦以及歷史遺產等因素造成的優勢，意味着地方政府可以有更多選擇。中西部就不一樣了，資源匱乏，政績又需要有亮點，那就只有旅遊產業和文化名人一張牌可打。」當這種單一的線性發展思維和一名作風強勢、急於做出業績的主政官員聯繫在一起時，超出償還能力的舉債行為以及各種爛尾工程的出現幾乎成為必然。

實際上，在潘志立的「旅遊明星城」之夢進入衝刺階段的同時，財政塌方的跡象在獨山已經出現了。據承接毋斂古城項目一期工程的南通市一家園林建築工程向筆者透露，截止到2020年1月，該公司應收的4億元工程款實際僅到帳50%左右。從李宏進手中轉接了水司樓裝修項目的一家深圳企業則有超過1億元的應收賬款尚未結清。而為開發紫林山飛鳳湖度假村項目、在2017年由獨山縣國資營運集團提供擔保發行的一項定向融資產品，在24個月期限結束前已經進入事實違約狀態。該項產品的最高年化收益率可以達到10.3%，而10%也是獨山大部分地方債的一般融資成本，這個數字相當於2020年中國前30大房企平均融資成本的1.7倍。

如此生活整十年。直到大廈崩塌。

離開獨山的前一天下午，鄭光藝陪我們步行穿過「毋斂古城」的核心部分。那些外觀怪誕的爛尾巨型建築，縱橫交錯地散布在大道兩側的狹窄平地上，其間偶爾矗立着腳手架與塔吊。停工多時的挖掘機慵懶地靜止在雨後的荒地中，過於寬綽的穿城大道每隔幾分鐘才會有一輛汽車駛過。在與「紫禁城」隔河相望的一片草坪上，一個年輕人面朝着一片尚未完工的大樓，孤獨地彈着吉他唱起歌。在遠離大海、丘陵起伏的獨山，年輕人只能在這片無人問津的鋼鐵叢林中歌唱。假如沒有人上前搭話，他可以獨自唱完一整個下午。

（張宇琦對本文亦有貢獻。文中出現的統計數據，除特別註明外，均來自貴州省、黔南州、獨山縣各級政府公開發布或已經出版的資料。）