专访环境律师张兢兢：环境法和国际条约怎样约束中国海外投资？

编按：中国将怎样参与到现有国际规则之中？答案隐藏在不同领域，气候政治中的煤电发展，便是一例。逐步退出煤炭和煤电产业是走向清洁能源的基础，也是各国减排承诺的关键。中国是煤电大国，不仅在国内，也正透过资本和建设力量进入其他国家。在2019年的气候大会期间，端传媒以中国在海外的煤电投资足迹为切口，试著做出一份层层深入追问。点击查看“中国海外煤炭足迹”专题综述《图解：全球煤电建设版图的中国角色》，以及个案《十字路口上的波黑煤电：中国的推力和欧盟的阻力》。

本篇为该专题最后一篇，我们把视线放宽：当中国在海外的投资带来负面的环境和社会影响时，怎样的治理手段——包括中国国内法律、当地国法律和国际条约——可以对其做出规范？如果中国只是这些项目的贷款方和承建方，比如本系列的波黑煤电厂案例，是否就无需对项目的影响负责任呢？端传媒专访中国环境律师张兢兢，梳理了中国资本“走出去”以来遇到的环境诉讼案例、比对不同国家在规范本国企业对外投资时的做法，或有启发。

最近几年，张兢兢的足迹一直在中国以外。

作为一名环境维权律师，张兢兢自1998年就开始活跃在中国各地，替因环境污染而受到不同损害的社群争取法律上的权益——2005年，她代表福建省的1700多位村民，起诉往河里排放有毒物质的化工厂，成功地进行了一次中国有史以来规模最大的与污染直接相关的集体诉讼。她在中国的实践，让她进入了全球环境律师的圈子，很早便听到来自中国的投资项目在其他国家带来的影响，这也扩大了她的关注范围。

在2010年后，张兢兢开始紧追中国对外投资的脚步，跟踪调查中国公司与投资在世界各地引起的环境与人权问题，并帮助当地社群使用法律手段来维护他们的权利。跟踪各种出现环境问题的案子，张兢兢活跃在拉丁美洲、非洲和东南亚各国——波黑、蒙古、厄瓜多尔、秘鲁、莫桑比克、塞内加尔、塞拉利昂等等，试图理解中国在世界角落不断增强的影响力，也去熟悉代表著“中国”的各种中国公司、资本和项目在不同国家的工作方式。

作为律师，张兢兢观察和调查的依据，除了当地国家的法律、中国的法律外，还有中国已经签署和批准了的国际条约——无论是环境类还是人权类的国际条约。“中国签署了这些人权公约，就有了相应的国际责任，也就是作为缔约方应该承担的责任。”张兢兢想要坚守的原则很简单。在现实中，不管从哪个层面，中国在国内或是国外的持份者，有很多并未遵循这些责任的做法。

让公部门督促商业行为更为维护人权和环境，这在其他国家也并非自上而下的集中式口号。像张兢兢的很多环境律师同行们，便一直在世界各地，用各种司法实践来推动立法并用法庭监督公司作为；在全球化深化的今天，这些司法实践，常常涉及一国公司在另一国的活动。这也在司法程序上，生出许多复杂性。随著中国影响力的加深，针对中国商业活动的司法挑战和倡导，也会越来越多——这会怎样影响到中国立法者和执政者的态度呢？中国企业在国内的做法，在国外能够继续下去吗？会遇到哪些挑战？

以下为端传媒与张兢兢的采访实录：

中国公司的海外环境影响

端传媒（以下简称端）：能否先介绍一下，你是怎样开始接触到中国公司在海外造成环境影响的案子的？

张兢兢（以下简称张）：这要先回到我在中国国内做的一系列环境诉讼。 2000年后，中国的经济改革和高速发展十多年后，环境损害对人的影响开始逐渐出现。环境诉讼也随著出现：很多人受到了污染的损害，比如受到工业废气、废水的影响生病了，或是大面积出现的还有农作物、庄稼、树木受到的损害。一开始的环境诉讼都是私益诉讼，也就是个体的权益受到损害以后提出诉讼。

私益诉讼是一个一种事后的救急法律救济方式，就是你已经受到损害了，去要求赔偿，关键词是私益，但是，这种诉讼对解决整体的环境问题作用是很小的。那时我们一批环保主义者或是行动者，包括环境律师、学者，就觉得私益诉讼不足以达到用法律手段来保护环境的作用，所以就开始思考怎样把国外的一些公益诉讼的做法引进到中国。

那是2003-2008年，从《行政许可法》和《环境影响评价法》生效实施后，城市居民小区、公民个人、环保组织、律师、学者都在推动政府环境信息公开、争取在政府管理环境事务的行政决策和审批过程有一定的参与权。有了一定的信息公开——就像2008年5月1日中国国务院《政府信息公开办法》出台，是政府行政行为的透明化非常大的一个进步——这个进步就直接推动了公众参与环境事务和中国环境公益诉讼的发展，过去20多年中国环境运动中对环境信息公开的主张、公众参与的权利和环境公益诉讼的探索和成果体现在了在 2015年1月1日生效的新《环境保护法》第五章《信息公开和公众参与》。

现在，在中国国内有一批符合《环境保护法》资格要求的环保组织，比如自然之友，可以作为原告、以本机构的名义提起公益诉讼，可以追溯到当年的探索。当时，也有很多国外的非政府组织和环保法学者到中国去介绍美国的公民诉讼（citizen suit）这类公益诉讼的做法。在2012年在《民事诉讼法》修改时，全国人大接受了公益诉讼这个概念，在修改后的《民诉法》284条里规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关和组织可以提起公益诉讼。但是直到新《环保法》2015年1月生效，环境公益诉讼才正式在立法中被确定下来。

其时，在司法实务中已经有好多不同类型的公益诉讼的试探。自然之友就在2011年已经以自己的名义对云南曲靖铬渣污染事件提起了一个公益诉讼；还有就隶属于当时的环保部的全国环保联合会，他们也以自己名义提起了公益诉讼。所以在中国国内法律手段、以诉讼的手段维护人的环境权利，这已经有将近二十年的行动历史了。

有了这样一个参与的经历，才是到了2009、2010年以后，因为活跃在好几个国际的环境律师的网络里面，我碰到了来自非洲、东南亚的一些律师。 2009年，我第一次参加湄公河的一个环境律师的区域性组织的年会，听到很多湄公河下游国家的律师们有对中国在湄公河上游建筑大坝的投资行为的批评和抱怨。

我们也一起讨论过，怎么样用中国的法律，来对这种跨国界的、大型的水利项目进行一些法律行动？但是当时并没有很强的氛围，也没有相应的法律可用——因为这是跨界的，在法律里面，每个国家都有自己的司法管辖范围，如果中国的电站对柬埔寨，越南的一些渔民农民的环境和生计产生了影响，我们怎样用中国的法律为他们提供法律救济呢？当时没有找到很好的办法。

我2007年加入一个全球性的环境律师组织（ELAW），有400多名来自全世界各地的非政府组织里的环境律师会员，我是它第一个来自中国的环境律师成员。大约2008、9年之后，我每年去开年会，都会听到非洲的同行对于中国公司在执行当地法律和破坏当地环境的抱怨。所以，对中国海外投资的环境社会影响的批评是早在在“一带一路”的说法之前就有了。。

这其实可以说是因2000年的“走出去”政策第一波走出去的中国公司就对其他国家、其他区域的环境和社会产生了影响。到了2013年之后，因为有“一带一路”政策出台，这应该说是中国现任政府最雄心勃勃的旨在全球的发展、投资和贸易计划。这样一个中国政府全力推动的计划出台后，因为有中国各银行和发展基金的参与，有各种从中央到地方政府的政策形成的政治经济动因，中国公司走出去的频率和幅度就比当年“走出去”政策上了一个更高的台阶，规模完全就不一样，对世界各国的影响也就更大了。

与此同时，出现了更多的对中国公司的批评。只是，这些批评，我们在中国国内的新闻报导里面，能够听到、看到的特别少。我自己则是因为从2009年开始直接听到了其他国家的环境律师和环境保护机构同行对他们国家里的中国项目的批评，所以从2015年开始，我对这个问题就产生了强烈的关注。

我认为，中国的环保组织应该有全球的视角。中国在全球化进程中，可以说是最大的一个受益者。你是受益者、你享受了权利和利益，你就应该承担相应的责任。

这是基本的一个常识性的判断——你有权、你获得了利益、你就应该承担责任。中国应该承担起作为全球第二大经济体，对这个世界、对地球相应的责任。这就是我认为我们的中国的环保组织和环境行动者，都应有的一个基本的思维：环境问题没有国界，就像气候变化不是一个国家的问题，是全球性的问题。

端：能介绍一下，你第一个实际参与的海外环境案件的情况吗？

张：那是在墨西哥，在2015年，一个墨西哥环境律师同行邀请我过去。在那里，北京的一家公司从西班牙的一家银行打包买过来了一笔债务，这是债权债务资产处理的一揽子协议。原来的业主是一个墨西哥公司，他们破产了。银行把他们整体的债券债务打包后，卖给了一家中国公司。

中国公司拿到这个合同后，就可以在墨西哥的一条海岸线上开发一个叫“黄金海岸”的项目。这个项目，因为计划要动工建设的一批地产开发项目非常靠近当地海岸环境保护区，其实在前一个业主，就是那个墨西哥公司的手上时，就已经在被环保组织批评并用法律行动抵制了，但一直都没有制止成功。

后来，那家墨西哥公司破产了。当北京的这家公司取代了原来的公司成为业主以后，它也直接受到了当地的环保组织和社区的批评。

我的墨西哥同行就是这个案子的律师，他的环保组织支持当地的社区，对当地政府提起了诉讼——对政府通过这个项目的环境影响评价的这个行为，提起一个行动诉讼。这个诉讼最后成功了，阻止了这个项目的继续开发。

我当时是一个辅助性的角色，去当地的非政府组织和社区联盟做了一个对中国环境法、中国环境制度和中国海外投资的政策法律的讲解。

我传达的信息就是中国立法者和中国政府都是很重视环境问题的。中国国内有一个相对健全的环境法制度和规定，但当然，执法是另外一个问题。政府是有愿望来保护我们自己国内的环境，要求中国的公司、中国的个人都要履行相应的对环境的责任。传递了这样的信息，其实也是激励了墨西哥的环保组织和社区——因为如果中国政府是关注国内环境问题，它没有理由不关注中国投资引发的域外环境问题，污染和气候影响都不会因为国界而停止蔓延，环境问题其实是一个世界议题。事实上中国政府表现了这个方向的努力、也出台了不少政策，比如参与国际气候变化的谈判、签署关于气候变化的《巴黎协议》、出台《关于推动绿色一带一路建设的指导意见》等等。

端：不过这个诉讼针对的并不是中国公司？

张：对，不是直接起诉的中国公司。这是一个行政诉讼，起诉的是政府，政府的行为是批准中国公司提交环境影响报告。不直接针对，但也是中国的投资行为被当地人民和非政府组织用法律手段去挑战。其实，这个挑战不是中国公司进去才有的，之前就有了。

这就反映了一个问题：当中国公司做出这个投资决策的时候，他们是不是做了尽职调查？如果这个项目已经数年地被当地社区和环保组织起诉，公司是不是应该对自己的投资行为做出一个风险分析？明显地我觉得他们没有去调查，如果有的话，他们就会关注到，这个项目与一个海洋保护区相邻，而且被环保组织抗议起诉多年。

他们可能没有这个问题意识，他们看重的就是地。这家公司在他们的网站上和
国家旅游局的网站上——这还是当年还存在国家旅游局的时候，在旅游局网站上大力推介了这个项目。公司把这个项目打包到了中国国内，想吸引更小的一些投资者，因为展示的就是那么一片黄金海岸那片土地。

但这片土地当时到很多挑战：一是它靠近海洋保护区，第二，这个项目要消耗大量的淡水资源，而那边是一个非常缺水的地区。当地的环境科学家做了分析，当地的水资源不足以支撑北京公司宣称将要建设的地产项目。这几点是在诉讼里面被挑战和批评了的。最后，项目成功地被当地的环境律师的行动阻止下来了。

这就看出了一个问题，就是中国公司他们自己对当地的环境法、有关制度有了解？我们从外围无从知晓。这个公司我后来也去做了一次暗访，我进到了他们的办公楼内，也收集到他们工商登记的一些信息，发现它是一个中小型的民营企业，它的资本、它的能力，根本不足以支撑它宣称的那么大的一个开发项目。

所以中间可能有很多资本的操作或宣传，我们无从了解。但是，从这个案子可以明显看出来，中国公司对项目可能产生的环境影响、对项目以前因为环境影响引发的法律纠纷是没有足够的重视。但这就给了它一个教训。项目的环评没有通过，它就没有办法往下进行了。

端：2015年到现在，是不是也有些变化？有没有从中国方面提出的指引或法律，去约束这些中国企业在海外投资产生的影响？

张：直到现在，我们看到中国出台了很多文件——中央政府部门在““一带一路””以后，出了非常多的政策型的文件，比如2017年四部委出台的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》，2019年20多家中国和国际金融机构签署的《“一带一路”绿色投资原则》，都还是看起来是非常正面的，关注海外投资的环境问题的。但是，我要强调这些有的是政府的政策性文件、有的是产业行业协会或行业制定的指引性文件，有指引的意图和作用，但失之宽泛，没有操作的细节，没有强制执行力。文件中没有鼓励中国企业或银行自愿遵守这些政策的措施，也没有不遵守后的责任机制。

比如在《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》中提出一带一路投资的一个基本原则是“依法依规，防范风险。推动企业遵守国际经贸规则和所在国生态环保法律法规、政策和标准，高度重视当地民众生态环保诉求，加强企业信用制度建设，防范生态环境风险，保障生态环境安全”。但是，具体由谁来推动中国企业遵守国际规则和东道国法律？如果它们没有遵守，作为资本输出地的中国有什么样的追责机制让中国企业对域外投资的环境影响承担相应的后果？ 这些政策性文件没法解答具体操作的问题。 能将这些政策真正落实具有法律强制执行力的、规制中国对外输出资本的法律目前还没有，只有部委制定的部门规章，比如发改委2017年12月出台的《企业对外投资管理办法》，2014年商务部的《境外投资管理办法》，但这些部门规章无法将对外投资项目的环境影响的审核进行规定，因为这不是这两个部委的行政职权范围内的事项。

2017年12月发改委颁布的《企业对外投资管理办法》对中国对外投资做了敏感性和非敏感性的类别区分、并相应设置了不同的管理程序。其中将”跨境水资源开发利用“作为敏感行业的一个判断标准。但是，为什么有这么一个条文？我假定此条后面的原因是跨境水资源开发有着比较重大的社会和环境影响、或面临较高政治社会风险。但这里的“跨境”是跨中国和中国相邻国家的境呢、还是跨一个投资国和另外一个国的境？为什么用中国对外资本建设“跨境”的铁路公路、河流拓宽、油气管道建设没有列入敏感行业？ 这些项目也着重大的环境和社会影响或高风险，比如中缅油气管道建设项目、使用中国资本由中国公司承建和运营的东非蒙内铁路及其第二和第三期工程、中国公司将承建的亚马逊河道拓宽项目，都是跨境而且具有重大环境和社会影响的项目。

这是极少数我们看到提到了环境，而且环境作为一个限制性因素的部门规章条款。另外一处是2017年发改委、商务部、人行和外交部联合颁布的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》中将“不符合投资目的国环保、能耗、安全标准的境外投资”作为限制类的投资。但哪个行政部门？怎么去判断是否一个对外投资项目是否符合投资目的国的环保、能耗和安全标准？这个意见里没有说明。

对于一个投资项目是否符合投资目标国的环保能耗标准，涉及到对该外国的环境能源法律和标准的查明和使用，以现在中国对外投资的体量和投资目的国的数量，出台这个意见的四部委是否有能力和资源去完成这么一个工作，我是很存疑惑的。

另外，为什么我要特别说明目前规范对外投资的还只是部门规章呢？因为中国的法律是有效力级别的。全国人大和全国人大常委会制定的叫做法律，国务院出台的叫行政条例，国务院各部委出台的叫部门规章，地方人大制定地方性法规。中央政府的政府部门制定的部门规章只能在它的行政职权范围内的事项进行规定，而不能对其它部委职权范围内的事项进行越权规定。发改委或者商务部的部门规章里，没有看到中国环境管理部门的角色，就是因为这个原因。因为这就是行使效力级别比较低的两个部门规章，所以发改委或商务部不可能规定或要求环保行政管理部门——生态环境部——在对外投资行政管理过程行使环境管理的权力。

从2000年出台“走出去”战略到2013年“一带一路”的推出，中国已经成为世界第二大对外资本直接输出国，但现在我们都还没有一个比部门规章更高位阶的、规制对外投资的法律、行政条例。

按照中国“一带一路”推进的趋势来说，我们应该有一个至少由国务院制定的关于中国对外投资行为的行政条例，这样的一个行政条例规定设生态环境部参与中国企业对外投资管理。如果没有，还是部门规章的话，那就是发改委和商务部是两个经济主管的部门，他们的行政职责范围，没有环境工作的职责在里面。

国际做法

端：其他国家在规范他们企业出海投资的时候会不会有一些相关的法律？他们的制度会非常不一样吗？

**张：各国的做法非常不一样。我们会习惯性地和美、英等国进行比较，当这里有一个巨大的区别在于，中国的经济主体是国有企业。“一带一路”是明显的由政府主导和驱动的经济政策，更从影响来看，是有明显的地缘政治影响的意愿在里面的。政府是国有企业的股东，也是国有企业和其它公司企业经济活动的规则的制订者，它既是裁判员又是运动员。

在西方国家，是比较少有这样政府驱动本国公司到其他的国家去投资，基本是政府不参与的，是由公司自己决定的——有利益就去。大的石油公司，在全世界各地只要有油田、有石油储备的地方，基本上都有他们的分公司、子公司在，但基本上都不是石油公司母国的政府直接驱动的 结果。

美国的立法者对它的海外投资有一定的规制，比如美国的《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act），那是一个非常强的法条，禁止了美国公司的任何行贿企图，以要求美国公司与外国政府往来的透明。还有《Dodd-Frank Act》要求在美国上市交易的公司必须披露和刚果（金）的冲突性矿产有关的信息。法国2017年颁布了《Duty of Vigilance law》，要求法国的大型公司对其经营行为可能引发的人权和环境影响进行尽职调查和防范，并制定公开的预警方案。这样的强制性责任也及于其供应商、子、分公司包括海外投资的公司。

端：记得美国这个法条让很多美国公司抱怨，他们在海外若是进行贿赂会在自己国内受到制裁，但他们就觉得无法在海外与像来自中国的公司竞争，因为中国公司不会受到类似的制约。

张：对，确实不少美国公司抱怨会说这些严格法律规定降低了他们的竞争力，他们没有办法跟中国公司在像非洲那样的地区竞争，因为中国公司不需要面对这样的约束。在实务中，也有很多美国的非政府组织，有很多人权和环境律师，寻找各种美国国内的法律机制里面，寻找各种可能性，去起诉这些美国的公司。

最有名的是一个“外国人侵权责任”诉讼。这种类型的诉讼，最早的推动者是美国的一个非政府组织叫做“国际地球权利”（Earthrights International）。他们第一个案子是在缅甸做的，起诉了一个当时还存在的石油公司Unacol，后来被兼并了，这家公司当时跟缅甸军政府合作，建石油管道。这个项目当时用了军队，有强迫劳工，有强奸杀戮，有大量的、极端的侵犯人权的问题。

其实当时“国际地球权利”还不存在，就是几个年轻的刚毕业的美国律师，去到缅甸那边工作，发现这个案子以后，他们工作了十几年，最后用“外国人侵权责任”这样其实是源自18世纪的、非常老的一个法律，把它成功地活用到了现在——当美国公司在海外发生的对其他国家的人造成了人权损害时，美国国内的法院应该审理。

那个案子相当于开创了一个诉讼的通道。之后有不少的案子都成功在美国国内被起诉了，是过去20年被美国非政府组织大量使用的一种诉讼手段。美国公司在海外的人权损害，也包括对环境的损害。人权和环境的联系在于，很多这种资源开发类型的项目，损害都是竞合的——你对环境产生损害了，同时也对生存在环境里面的人产生损害了。

但是，这个诉讼通道在2013年，被一个打到了美国最高法院的案子（Kiobel v. Royal Dutch Shell Petroleu）的判决结果给堵住了。那个案子被美国最高法院判定不应该在美国境内审理、不属于美国的司法管辖。那是在尼日利亚的一个案件，美国大法官认为至少是要有一个与美国的关联点在这才行，比如公司是在美国注册的、损害行为是在这发生的、损害的效果是在美国境内的……必须有这样一个关联点才行。

所有的国家都有类似的管辖权规定，就是如果一国法院要受理案件，案件要有关联点在自己国家才行。回到中国，中国的法院能不能受理中国公司在海外造成的损害呢？目前还没有这样的例子。

端：中国在对外投资的体量上增加的速度很快，在这个背景下，中国有没有在一些国际场合会做立法、或是做出承诺的迹象？

张：其实这就是中国怎么承担起对全球环境治理的责任？我们是不是愿意承担这样的责任。中国是签署了大量的国际条约的，我可以分成两个大的类别介绍：一个是国际环境公约，一个是国际人权公约。这些公约里都是有竞合的，有交叉的区域。

环境公约就包括比如《巴黎协定》。《巴黎协定》是联合国气候变化国际公约下面最新的一个法律文件，中国签署和批准了，所以中国对气候变化有了承诺和法律责任。国际公约还有关于生物多样性公约，还有像南极b，还有对于氟利昂的排放——氟利昂也是一种对大气有非常大损害的一个排放物，就是原来空调排放的废气。所以已经有大量的环境公约，中国已经签署和批准了。

另外一个体系就是人权公约。这些人权公约基本上是在联合国人权理事会 （UNHRC）这个体系下制定的。中国基本上是签署了所有的联合国的核心人权公约，除了一个叫做“公民政治权利公约”的。虽然公民政治权利公约中国在90年代末签署了，但是没有批准，相当于没有在国内全国人大通过。公民的政治权利在国内一直是一个敏感的问题。国际上每年都有在这个问题上对中国的批评。

但是，其他公约中国是签署了的——我们签署了残疾人保护公约，我们签署了联合国的儿童权利公约，还签署了《联合国经济社会文化公约》，简称经社文公约。这个是我现在最经常用到的一个公约。

端：《联合国经济社会文化公约》合用之处在于？

张：我们说到的经济、社会和文化权利，就会有很多跟环境相关的问题。比如说土著人，他对自己的领土有权利，就是认为对自己的土地有传统、文化上的权利，而这个文化上的权利，其实很大一部分是对周围环境的权利。我们会遇到大量的和环境有关的人权问题。在这个体系下，中国签署了这些人权公约，就有了相应的国际责任，也就是作为缔约方应该承担的责任。

而且，在各种国际人权公约下，我们这些环保组织、商业和人权组织、人权学者还想要推动的一个目标或说原则，叫做“人权保护的域外义务”（extraterritorial obligations，简称ETOs）。就是说，缔约国应该承担的公约责任，不应该局限于在它自己领土的范围。

这是大概8-9年前，一批国际人权学者和非政府组织开始推动。也就是说一个国家保护人权的责任不应该止于你自己的国境，潜在的含义就是你的这个经济实体、你的公司，在其他地方造成的损耗，你应该也要承担这个责任。这个责任并不一定是说直接承担赔偿，而是说你有制订法律去规制这些公司的责任，还有你规制自己作为一个国家、一个公约的签署方，也有规制自己的责任，制定相应立法的责任。

现在，“经社文公约”的秘书处，这是联合国的一个官方机构，也一直在推动这个规则。大家现在有一个共识：无论是联合国国际公约的机制，还是我们在非政府组织的这些行动这里面，我们都在倡导的、我们都想呼吁的就是：国家对保护人权的责任，包括环境权利，把环境权利作为人权的一个类别；而且，保护的责任不能只在境内，保护人权的责任还要延伸到一国和此国的商业主体影响到了的其它地域。这个责任的很重要的一个体现就是一国法院对发生在域外的、因本国的商业实体的行为而产生的经济社会文化权利侵权案件的受理。

中国公司的法律意识

端：你在各个国家都有走访一些中国项目，如果跟中国公司有讨论的话，你觉得他们的法律意识怎么样？如果我们只看央企或国企等大型企业，他们在国外的做法跟在国内的做法区别大吗？就环境这一层的话？

张：我其实没有直接接触到这些央企和国企，他们都非常难以接触到，非常难以获得他们的反馈。这不仅是我作为一个中国环境律师的感受，也是东道国的非政府组织和社区的反映——他们几乎没有办法跟中国公司进行交流。

但是，我还是跑了沿“一带一路”的20个国家的，多多少少直接或者间接接触到了一些中国公司的管理者或者员工的。当然我必须要提醒的是因为我去探访和调研的，必定是已经产生了问题的，就是已经有环境损害的、已经有对当地社区的影响，我才可能到那走访。我无法反映那些做的好的中国公司，我只能说做的不好的一部分。

在我看到的情况里，明显地可以看出来，中国公司明显地带著他们在中国国内做法和思维方式，去到了其他国家。这是非常明显的一个状态。你可以看到他们的行为模式，就是建立良好政府关系，很多投资都是当地国家政府引入的。

比如在塞拉利昂，我调研了一个山东的省企，我没有接触到它的员工，但看到了关于它的很多报导，也与2017年五月到当地受影响的社区去跟当地村民座谈。这些社区的反映就是，他们从来没有见到过中国人到他们的村子里面去。出现问题他们去投诉，也基本上见不到中国管理者，都是中国公司聘用的当地员工或是中间人，在替他们解答一些问题。

包括当地的一个行政长官（chief），他说这么大一个投资到我这个区域来，没有中方的管理人员来到我这跟我谈过，只是请了两个本地的中间人来跟我见面。村民的反映就是，因为土地、污染等问题找公司，他们基本上得到的答复就是：“我们这个项目是你们副总统从中国引进的，你们有任何的问题去找政府谈。”

后来，在不同项目上，我无数次地听到过当地村民、非政府组织的抱怨就说他们每次投诉这样的问题，得到的几乎就是这样的标准答案：“找你们的政府去，我们是你们招商引资来的，我们不负责解答这些问题”。

端：或者会说，只要能赚到钱就好了，不要想太多，为什么要拿环保这样的口号来挑战我们对你们这边的投资呢？很多层面，与环境机构会相互有些不理解？

张：是的，我在几内亚直接进入到了他们公司的营地矿区。我先还是要给他们一些正面评价。中国公司在一些条件非常艰苦的地方投资，公司管理人员在那确实是承担了相当大的压力，

他们的压力来自于对当地环境的不了解、语言的不了解、还有当地整个基础设施发展程度都非常差。跟他们在国内的生活、工作环境是没有办法相比的，是非常非常差的环境。他们也在那，确实是带去了资金、带去了发展的机会，但是这些发展机会也都有负面的影响。
我在几内亚与中国公司的管理人员在一个比较放松的谈话中听他们说：当然发展就是要有负面影响的，不可能一点影响都没有的，这是必须要自己去承受的。这是他们基本的观点：有发展，就有污染。你必须吸收这个污染，你才有发展，你要能够承受起这种污染。

端：因为国内就是这样的。

张：对，他们就是带著我们的长期的发展的高能耗高污染的发展模式走出去的。“先发展经济后治理环境”这种发展模式已经在我们这些公司的经营者身上打下了极深的烙印，他们基本的思路已经跳不出来了，没有可持续发展的观念。这些观念可能就是只是停留在了政府层面——我们去联合国的时候可以谈可持续发展目标，但落实到我们中国公司在当地的实践的时候，却是断层的的，实践的人没有这种概念。

像在几内亚那边，几内亚是特别落后的一个国家，能够到那去工作的外国研究者和非政府组织是很少的。像我能走到那，中国公司的人都特别惊奇，说怎么就无端出来一个中国人，中国人怎么会走到这来。在那么艰苦的一个地区，他们根本就没想到还有一个人到那去做调研。

端：像这样的一些发展中的国家或是非常落后的国家，他们本身的环境法，他们法律的条件应该也不是很完善吧？如果说他们想要当地的法律来约束这些企业，可能实现起来也比较难？

张：对，我观察到的分为几种类型：中国海外投资分为在发达国家的投资，比如加拿大、澳大利亚、美国，也有大量来自中国投资。在这些国家，中国公司是有能力适应到比较高的环境标准的。因为当地有严格的法律规制，你必须得做。然后也有非常活跃的环保组织和律师群体关注著，还有很强的社群，就是公民自己的意识比较强。在各个层面都约束了中国公司想要回避较高环境标准的使用的企图，所以它必须要执行相对比较高的标准。

然后我们可以去看一些次发达的国家，在法律上相对弱一些，在发展中国家还是比较强，但是跟发达国家还是无法相比，比如东欧。他们不是最发达的国家，但是也都进入到了发展中国家的高级阶段，比如波黑、塞尔维亚。这些国家从东欧集权社会国家转移到现在的民主化的国家的过程中，它的公民社会还是非常活跃的。

但是，它也保留了很多以前的传统，在社会主义制度下形成的一些政府管理的腐败，就是法治的程度跟发达国家相比还是比较低。但他们还是有相对健全的法律，有相对活跃的非政府组织。它们中有些国家还有能够加入欧盟后，受到欧盟规则的约束后，对来自海外的投资，特别像煤电这种环境敏感型的项目，就会有很高的标准。

然后在像非洲、拉美的部分国家，政治治理能力相对较强，法治相对较好，比如南非、纳米比亚，智利、秘鲁、厄瓜多尔、哥伦比亚等等。其实这些国家的法律政法都都已经很强了，但肯定都有执法的问题。这些已经算是发展中国家里，法治评分比较高的。只要当地法治程度比较强，司法的独立性比较强，执行力比较强，公民社会组织活跃，中国公司履行环境责任的可能性就比较强。

端：而且不一定是用环境保护法来约束，比如波黑是欧盟能源共同体的成员，它就需要履行在国家补贴方面是否合法。就是当地政府去担保来自中国的贷款的时候，是不是作为一种国家补贴、这种补贴是否合法。相当于是说这不是在讨论环境，但是它有其他的方法来约束你的做法。

张：对，其实有很多，我们一定要说到矿产，一个自然资源管理的法律。在非洲，矿业法其实起到的作用，比当地环境管理法律要强。我们在跟非洲的很多环境律师打交道的时候，他们更多地是在使用矿业法规定。因为矿业法（当然非洲的各个国家矿业法规定不完全一样），但是有一些基本的制度，他们的矿业法里有保护社群咨商权利，这是一个基本上的规则。

中国也有，反映在我们中国法律里面的话，我们叫“公众参与”。对于政府在环境事务上的行政管理和决策，我们中国公民也是有权利表达异议和意见的。但是非洲矿业法对于咨商权的保护比中国环保法的“工作参与”的规定更明确，它就是一个公民、社区依法获得的权利，得到事先咨商的权利——对村民来说是权利，对政府来说是义务。而中国公司，他们对这一点、这个问题的意识、了解，都是非常弱的。他们没有把这个当成一个很重要的、必须要去履行的责任。

端：是不是他们在国内也并不怎么需要履行？

张：对，因为在国内，我们的环评里面的公众参与的环节成了一个走过场，很多时候是一个过场。因为很多时候公共意见是以抽样调查的方式作出的，不可能每个公众、受影响的公民，都能够给出表达。

在非洲就不一样。非洲大陆是特别表现出“资源诅咒”现象的一个大陆，资源富饶但国弱民穷。已经有很多来自西方国家的跨国公司在那里造成了很大的人权和环境的损害。所以当地的社群和非政府组织已经通过多少年和西方跨国公司的斗争，已经形成了一套针对跨国公司的工作方法，现在他们也在用这一套方法应对中国公司的投资。而中国公司他们并不了解这些做法，比如这个事先咨询的规则，有几个中国公司能够了解？咨商权这个法律规定，他们能够说出多少？包括可能去替中国公司做商业的这些律师们，他们也没有了解，因为不在他们的关注范围内。在非洲，有几个非常活跃的的推动自然资源管理透明化、旨在促使跨国资本和公司承担环境人权责任的运动和公民社会组织，，比如EITI（Extractive Industry Trasparency Index), Publish What You Pay, Natrual Justice 等等。

比如我现在自己成立的机构叫做“中国问责观察”——我说的是法律责任而不是社会责任。再比如采掘业透明度倡议（Extractive Industries Transparency Initiative，简称EITI），这是个运动，它是在全球的几百家公益社会组织政府参与的。它的做法就是参与倡议的国家，就要承诺你要履行到这个责任，基本上就是一个透明化：要把这个采矿资源、文件，跟矿业相关的所有法律文件公布。

中国银行的资本也要承担责任吗？

端：中国在海外的很多建设项目，是由中国银行出贷款，再中国公司去建，但它那些项目是当地政府要求的，比方说煤电厂，不是说是中国要去建煤电厂，而是当地政府要求建这个厂的。很多人会说，在这样一个逻辑中，其实也不能怪中国公司或是中国银行，因为是当地政府要求的。所以银行是不是就没有责任呢？

张：我们现在正是要把公司责任延伸到银行责任信贷方的责任。如果是直接产生了环境损害的，而且很明显是公司造成了损害，那么公司要承担这个责任；但是，给了这家公司贷款的银行、提供了各种金融服务的银行，是不是有责任呢？从法律上，现在目前银行还没有要直接承担民事侵权的责任，但是这并不是说它没有任何的法律责任。

现在全球都有很大的一个趋势，就是要推动银行和信贷方，要承担起相应的环境责任。

首先，银行在给予贷款的过程中，它应该履行一个较高的、相应的环境审核的义务。这已经在西方的银行里成为趋势了，比如2019年包括大部分中国银行在内的30家金融机构签署了《“一带一路”绿色投资原则》；很多的银行，包括中国的一些银行也加入了“赤道原则”（Equator Principles）。“赤道原则”就是一个行业准则，加入的银行就要去承诺，就要去审核你将要贷款支持的项目可能产生的环境和社会影响。

实务中，也有很多的非政府组织尝试开始直接起诉银行，要求银行和公司承担共同连带的环境和人权责任。我还是要提到“国际地球权利” ，他们在2018年在美国最高法院赢了一个针对金融机构的诉讼的第一步。官司是关于一个世界银行旗下国际金融公司（IFC）在印度发放贷款建的煤电站的。在那里，煤电站对当地渔民产生了影响了，渔民在 NGO 和律师帮助下起诉 IFC。这个官司在美国法院一直打到了最高院，打得还是打程序问题，就美国法院是不是可以在 IFC 海外的贷款行为进行了审理。

IFC总部在华盛顿，但它是一个国际机构。美国法律是规定像是世界银行和联合国这一系列的国际机构是有司法的豁免权的。2018年打到了最高院后，最高法院的判决是美国法院应该受理这个诉讼，IFC不享有豁免权。

这个就可以看出是一个趋势——银行不能说我只负责贷款，贷款项目造成损害不是我的责任；还是有责任的，因为银行可以决定贷款给谁、怎么给，它可以影响到接受贷款的公司和项目。

端：当然中国很多对外的投资是国家资本，最后面风险是国家在承担。作为国家行为，很多东西都是远超于商业利益了。

张：对，所以中国这个情况，无论是银行还是国企，我们的政府是规则制定者，也是股权股东，你怎么让它能够公平去执行它自己制定的、看来还比较关注中国资本域外环境和社会影响的法规政策？包括“一带一路”之后出来了几个关于环境的绿色“一带一路”指引啊，绿色金融的一系列文件。

这些文件当然都是传导一个正面的信息，就是说中国还是非常关注气候环境问题，但你可以看到银行要承担责任吗？在我们现有的非常零散的、混乱的关于中国海外投资的行政管理的规章和文件中，我们能看到邀请中国公司承担和这个环境责任的依据吗？没有看到这样规定也肯定没有对“绿色一带一路投资”理念具体的落实。

端：中国一直在说要成为怎么样的一个大国，不单只在经济层面，它还需要在文化上，在政治上有更好的发言权。那相当于它一定要在其他的这些领域里面也要有一些作为才行？

张：对，这就是我们在全球治理中要承担起的责任。不能仅仅说一带一路是提供给全球的公共产品，用来发展的产品。如果你提供这个产品，你就有责任要维护维持这个产品，保证它没有负面影响，并且控制它的副作用。

端：而且也不是说是特别无法解决的大难题，其实可以有一些比较细的措施，比如说立法、比方说在教育企业的层面上给一些指引、帮助。不是说是完全不可为的？

张：的确是可以做到的。我们的公司在发达国家能做到的，在发展中国家为什么做不到？同一家公司，比如说中石化在加拿大、澳大利亚的投资，它能做到的、能执行到的环境上的水准和社会利益上的水准，它在尼日利亚也能做到，就是它愿不愿意做的问题，还有母国和东道国政府约不约束的问题。

比如中国海外投资的行政许可的过程中，应不应该加入环境影响评价的环节？对中国公司的域外环境侵权，中国法院要不要受理。我觉得这是判断是否承担起了一个作为全球治理的领导者的责任的一些标准。

我觉得不能以“不干涉其他国家内政”来回避正视中国在其它国家的经济存在带来的政治、环境、社会影响。不干涉内政这当然是中国长期奉行的外交标准，但现实中是，我们在其它国家这么活跃的经济活动、中国资本在其他国家的存在，不可避免地对当地的政治、经济、文化、环境都带来影响，“不干涉”只是一个理想化的境界。

现实你知道造成了影响，那你就要承担起造成影响的责任。我们明显看到经济存在就会带来政治影响，就会带来社会文化的影响。不干涉其他国家内政，并不代表中国就可以不承担相应的经济政治社会影响带来的义务责任；这种责任承担，首先体现在作为经济活动主体的中国公司对自己在投资东道国的经营行为的环境社会影响承担起该承担的法律和社会责任。

编注：以下内容由张兢兢于2019年12月27日补充：

2019年12月27日，中国最高人民法院公布了《关于人民法院进一步为“一带一路”建设提供司法服务和保障的意见》，这是继2015年最高院出台第一份为一带一路提供司法服务的意见后的第二个更细化的意见，其中提到：要”及时制止和救济涉外侵权”、“依法保护绿色发展，贯彻《“一带一路”绿色投资原则》，完善公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼，制止环境侵权，贯彻损害担责，推动生态环境修复，参与共建“一带一路”生态保护大数据平台，促进绿色基础设施建设、绿色投资、绿色金融，大力推进绿色“一带一路”建设，保护好我们赖以生存的共同家园。 ” 还提出中国法院“坚持绿色原则，节约资源，保护生态环境，主动将中国环境资源审判融入全球环境治理进程，维护环境利益和环境安全。”

“共同家园”应该是指我们“人类命运共同体”赖以生存的地球；有这么一份旨在服务“一带一路”的中国最高司法审判机关的文件，表达了要制止环境侵权、将中国环境审批资源融入全球环境治理，保护共同家园。如果我对这些表述的理解和这文件的真实意图无大出入的话，虽然中国各级法院具体执行这文件的程序规则尚不清楚，但我有非常充分的理由相信中国的法院有意愿和将要受理一带一路沿线发生的、和中国投资贸易活动有关的域外环境侵权案件，这正是我一直在寻求突破的法律救济的渠道。