数据带你看：美国期中选举，亲台议员谁主浮沉？

美国国会11月6日将举行改选，川普上任后的美国国会在美台关系上与过去几届有极大的改变，最重要的，就是通过了《台湾旅行法》等重大法案。但美国国会这一届的表现是否还能延续到下一届？其中一个关键因素就是现任的亲台议员，尤其是外交委员会的亲台议员是否能顺利连任。

目前的情势来看，由于川普执政普遍拉低共和党籍议员选情，共和党重量级亲台议员多面临连任危机，甚至因此宣布退休、放弃连任。但由于民主党重量级亲台议员选情仍保持优势，如果期中选举民主党获得多数，外交委员会只是换亲台的民主党籍议员做庄，主席可能将由亲台的民主党籍议员担任。

本文所称“亲台议员”有数据分析上的定义：经过抓取所有国会议员的亲台提案、连署、新闻稿及国会记录后经过加总，众议员取前30名，参议员取前10名进行分析。详见以下表格：

从美国众议院台湾法案及发言汇整表可以看出，前30名亲台议员中，几乎都是外交委员会成员。共和党的重量级亲台众议员，的确有被川普拖累的现象，前两名罗伊斯（Edward Royce）及罗斯蕾缇南（Ileana Ros-Lehtinen）都已经宣布退休不寻求连任。罗伊斯是众议院外交委员会主席，长期支持台湾相关法案，包括《台湾政策法》、《台湾旅行法》，罗斯蕾缇南则是外交委员会荣誉主席，也是重量级的友台议员。

这两名议员之所以选择退休，除了年事已高，最主要的原因是选情不利，罗伊斯的加州第39选区，从2017年3月开始，共和党的“优势”开始下滑，到了2018年1月8日宣布退休时，已经与民主党形成拉锯战。罗斯蕾缇南的情况更糟，她在佛州第27选区，2017年3月仍有“优势”，到了2017年4月就已经崩盘输给民主党。

在评估国会选情时，一般常为媒体及观察家采用的指标有二个，包括：Sabato's Crystal Ball及The Cook Political Report，两者皆为知名选战分析机构公布。本文也综合采用这两项指标。

在寻求连任的名单里，共和党重量级亲台众议员、《台湾旅行法》、《对台六大保证》提案人夏波（Steve Chabot），选情下滑的趋势也相当明显。前述指标显示，夏波的俄亥俄州第1选区处于辛辛那提都会区的市郊，加上又接壤中西部共和党农业选区，已经被共和党视为能否维持众议院多数的指标选区，民主党籍挑战者斐宜（Aftab Pureval）来势汹汹，2018年第一季已经筹得比夏波多50万美元的选举经费，夏波的选情，已经从2017年3月的“绝对优势”，曾经下滑到“两党拉踞”，现在稍微提升为“些微优势”。

值得注意的是排名第15的爱荷华第4选区共和党籍众议员金恩（Steve King），金恩并非外交委员会委员，但由于出身爱荷华州农业区，因农产品贸易而与台湾关系良好，今年九月底美台双方签署的15.6亿美元大豆采购意向书，金恩就扮演重要角色。原本金恩的选情始终保持绝对优势，但10月25日被爆出金恩于奥地利参访期间，与极右团体成员会面，引爆争议，不仅选情下滑成“些微优势”，他的对手民主党进步派史科尔顿（J.D. Scholten）更在这两天涌入大笔政治献金，要是金恩的选情有闪失，共和党不仅又一名亲台议员落马，整个爱荷华州都将完全变天，四个选区都由民主党籍候选人获得胜选。

另一个值得关注的是共和党众议员罗拉巴克（Dana Rohrabacher），虽然他不在本文定义的30名“亲台议员”范围内，近年来与台湾有关的提案、连署、发言数都不多，但因为他长期反中，并且今年6月提出美台恢复邦交议案而备受瞩目。罗拉巴克所处的加州第48选区，选情也不妙，从2017年3月的“优势”，到了2017年9月已经掉到“两党拉踞”。

这些共和党指标性议员之所以选情告急，除了都是在都会区边缘的郊区，是民主党力求翻盘的对象之外，主要也因为受到各种进步派运动基层动员的挑战，例如鼓励女性参政的民间组织“艾蜜莉名单（Emily's list）”，针对2018年的期中选举，做了反推荐名单，罗伊斯、夏波、罗拉巴克都因为反欧巴马健保、反两性薪资平等、反堕胎等原因而在名单中。

其它两名共和党重量级亲台众议员史密斯（Christopher Smith）及约霍（Ted Yoho）的选情都维持在“绝对优势”。史密斯在众议院共和党外交委员会中排行第二，在罗伊斯退休后，在下一届有可能是众议院外交委员会共和党领袖的接班人，约霍则是众议院外交委员会亚太小组主席。

另一方面，众议院民主党重量级亲台议员则选情稳定，另一方面，众议院民主党重量级亲台议员则选情稳定，安格尔（Eliot Engel）、席瑞斯（Albio Sires）、康纳利（Gerald Connolly）、薛曼（Brad Sherman）都保持“绝对优势”。其中安格尔最为重要，如果民主党期中选举取得多数席位，他可能会成为众议院外交委员会主席。

众议院其它的亲台议员则没有很大的变化，例如台湾出生、民主党籍资浅议员的刘云平（Ted Lieu），也是处于“绝对优势”。在汇整表之外的议员中，除了少数议员之外，也没有大的变动。

参议院方面，由于选制的关系，亲台议员中仅有4名改选，目前选情都还有优势，但值得注意的是德州共和党籍参议员克鲁兹（Ted Cruz），有些选情分析机构已经将他的选情从“优势”调整为“两党拉锯”，主要是他的挑战者欧洛克（Beto O'Rourke）选情不断看涨，前一阵子川普拆散无证移民家庭的争议，也对克鲁兹的选情有一些冲击。

此外，在表列的参议院前10名亲台议员名单外，外交委员会主席寇尔克（Bob Corker）也是一名亲台议员，但已经宣布退休，他的田纳西州选区已经从2017年5月的“绝对优势”，下滑到现在的“两党拉锯”。不过如果下一届参议院由民主党取得多数，外交委员会主席应该会将由外交委员会民主党领袖、台湾连线共同主席梅南德斯（Robert Menendez）担任。

所以从目前期中选举的整体趋势来看，如果共和党输掉期中选举，因为外交委员会仍会由民主党籍的亲台议员主导，仅是换人做庄。而共和党重量级亲台议员罗伊斯及罗斯蕾缇南的退选及其它亲台议员的选情不稳则对未来共和党外交委员会的运作带来冲击，主要的原因是罗伊斯及罗斯蕾缇南推动法案的能力都非常强。从美国权威国会观察网站之一govtrack的“领导力指数”来看，满分为1分，越接近1分，代表这个议员让议员连署支持的人数越多，罗伊斯及罗斯蕾缇南两位一个是满分1分，另一个是0.96。他们的退休对于个别亲台法案的推动会有实质的影响。此外，共和党亲台重量级议员退休的退休、危急的危急，共和党内的亲台议员也面临了世代交替的问题。

除了“亲台议员”的选情外，美国国会总体对台湾的倾向也值得关注。特别在今年2月28日通过《台湾旅行法》，这是继1979年《台湾关系法》以来，首部通过与台湾直接相关的美国国内法。虽然舆论对《台湾旅行法》评价不一，认为没有约束力或者是美中角力战下的陷阱，但在1979年美中建交、联合对抗苏联的地缘政治背景下通过的《台湾关系法》后将近40年，有一个问题必须厘清，美国再度通过《台湾旅行法》背后，到底有没有牵涉到美国国会对中美台关系的战略质变？

从数据全面分析美国国会第113届（2013-2014）、第114届（2015-2016）及115届的法案提案、议员公开新闻稿、国会记录三组重要数据来看，试图比较川普任内的第115届国会与过去过去第113（2013-2014）、第114（2015-2016）两届欧巴马任内的国会，在对台相关议题的立场和实际行动，是否呈现消长趋势，得到如下的结论：

成长中的台湾相关提案数

从法案提案及连署人来看，第115届参众议院对于台湾议题的法制化方式，与过去两届相比有极大的不同。从2017年1月3日115届开议至今年10月10日为止，第115届与台湾相关的提案数目已经为28件，超过过去两届，会期还剩三个多月，到了2019年1月3日届期结束为止，第115届的提案可能会成长至32件，对比过去两届皆为26件，提案数有明显成长。

减少中的台湾提案连署者

但从提案连署人数来看，与台湾直接相关的提案中连署议员人数在114届以后大幅下降。所谓与台湾直接相关提案的定义为，去除《国防授权法》（National Defense Authorization Act）、《国务院、海外业务及相关项目拨款法案》（Department of State, Foreign Operations, and Related Programs Appropriations Act）等年度法案，这些法案虽然有提及台湾，但是把台湾议案塞入包含各种议程的大型法案中，以致于无法确认连署人是否是因为法案当中专为里面的台湾条款而参与连署。但就算将这些法案纳入计算，下降幅度也同样明显。

美国国会里的台湾相关法案

但如果深入分析与台湾直接相关提案的内容，连署议员的下降呈现的是第115届参众议院议员主要推动的是具有行政约束力的法案。美国参众两院的议案有四种：法案（Bills）、联合决议案（Joint Resolution）、共同决议案（Concurrent Resolution）以及简单决议案（Simple Resolution）。法案和联合决议案对于行政部门有约束力，共同决议案（参众两院都要通过）及简单决议案（参院或众院其一通过）仅代表国会的意见。

从第113届到第115届，无拘束力的简单决议案下降幅度最高，第113、114、115届的连署人数分别为114人、0人、11人。从第113届的114名连署，到第114为零及115届为11。第113届的简单决议案是众议院的《再确认台湾关系法》提案，有114人连署，当年这个提案主要是在美国弃台论甚嚣尘上的背景下，美国国会稳定台美关系的宣示性提案。换言之，也就是说到了第114及第115届，大环境的变化下，美国国会已经不处理类似议案。

最具有约束力的法案类连署提案部分，从第113届到第115届分别为140、168、124人连署。进一步分析里面的提案，最主要的是支持台湾参与国际组织相关法案。

美国国会议员是否支持台湾参与国际？

从历届连署数据人数可以看出，美国国会对于支持台湾参与组织的连署人数在第115届明显下降，例如去年的《指示国务院推动台湾以观察员参与世界卫生组织》，仅有29人连署、今年的《台湾国际参与法》仅有1人连署。不过在今年5月，美国参众两院则以连署信的方式，分别联名13名参议员、172名众议员致函“世界卫生组织”，同意台湾以观察员身份参加“世界卫生大会”。马英九政府时代以九二共识使中国允许以特别身份进入国际组织并取得美国国会正式提案支持的历史条件已经不存在，改为连署信的原因及背后的意义尚不明确。

所以去除支持台湾参与国际组织相关法案后，其它法案的连署人数上升，例如《台湾旅行法》。从《台湾旅行法》自从第113届开始的立法历程来看，台湾方面一直推动的《台湾政策法》虽然在第113届在众议院的外交委员会获得无异议通过后，但内容过于广泛，没有在美国国会正式通过，因此，自所以从113届起开始，将《台湾政策法》的主要内容被分拆为《台湾旅行法》及《对台六大保证》。从第113届的《台湾政策法》、《台湾旅行法》、第114届的《台湾旅行法》、《对台六大保证》、最后到第115届《台湾旅行法》正式通过，连署人数显著增加。

从《台湾政策法》到《台湾旅行法》

另外，从在美台湾人成立、在美国国会游说推动台湾议程的台湾人公共事务会（Formosan Association for Public Affairs）长期经营的台湾连线议员（Taiwan Caucus）名单来看，一般而言，台湾连线议员较关注台湾议题。并在统计亦显示，台湾连线成员上明显支持连署台湾相关议案，所以相对而言，非台湾连线议员对于台湾相关议案的连署较不热衷。而从《台湾旅行法》的连署情况来看，非台湾连线议员的连署明显增加，换句话说，也就是说对《台湾旅行法》的支持程度，已台湾议题扩散到非长期关注台湾议题的议员。

美国国会议员官网新闻稿

美国国会议员的公开新闻稿呈现，美国议员对于台湾议题的关注也明显增加，尤其是共和党议员。

美国国会记录

美国国会记录中，去除例行性的恭贺双十国庆及庆祝《台湾关系法》周年相关发言，主要也是共和党议员在第115届有明显增加的亲台发言记录，而2015年第三季的高峰，主要是两党议员针对马习会的发言。

从上述的分析可以看出，第115届美国国会议员，对于台湾议题不仅关注程度提高，在实际的立法行为上，也与过去两届有很大的不同，集中在有行政约束力的法案。但过去多人连署的支持台湾进入国际组织等法案，在第115届已经在美中台政治局势的变化下，大幅减少连署人数，而《台湾旅行法》不仅连署人数上升，也顺利在国会通过成为法案。而在对台议题上已经有明显不同言行的第115届议员，尤其是共和党籍议员，已经因为川普的民调低迷而受到影响，即将在今年11月6日举办的第116届国会议员期中选举将会决定剩下多少亲台派议员，也攸关行政部门在美中台关系上如何和新国会互动。