法梦：立法过程合法性何存？修改议事规则的危机

【编者按】本文原刊于法梦Facebook专页，端传媒获授权转载。

香港立法会加会处理修改议事规则的议案，建制派一边说只是技术性修订，一边运用主席及人数的优势尽快扭转立法会秩序，而今天民主派在DQ之后损失了6票及关键否决票数，只好拼身抵抗。非常可悲的是今天我们见到建制派力排众议想要通过的议案，竟然是削减议员权力、方便他们为缺乏民意支持的议案护航。建制派建议的议事规则修订案有两大方向：

一：是“解决拉布”、方便他们迅速通过所属意的议案，例如限制发言时间、限制中止及休会议案、降低法定人数、赋予主席召开会议、复会的能力、缩短表决程序等。

二：削减议员议事权、增加主席权力，例如收紧呈请书及成立专责委员会制度、改革选主席机制、主席有权不批准议员提出修正案、如立会主席认为休会待续的议案是滥用程序，可决定不提出待议议题或无经辩论而把议题付诸表决、将大会主席拥有权力，扩展至所有委员会主席等。

本来立法会的代表性已经有缺陷，今天修改了议事规则无疑更方便政府及建制派保送议案，反对派连发生声音的权力都受限。法梦之前撰文写到香港立法会的“议事规则之战”，本篇继续有关于“议事规则”的讨论。本篇只解答一个问题：议事规则是否可以随意修改？

议事规则以上的议事原则（parliamentary principles）

议事规则是由港英时期继承而来。1845年3月7日，定例局制定并通过首份《香港立法机关会议规则及常规》，后来1929年又按英国《殖民立法机关议事规则范本》通过修定。香港于是按照英国的传统，从实践中建立规矩。换言之，香港所继承的一套是由过去英国社会处理不同争议而虑积而来的规则，这些经验又会以官方刊物（Official journals）的形式纪录，从前人的智慧中学习。而时至今天，议事规则及主席裁决时，众人不但要求有理有据，更经常考据厄斯金梅所编的英国国会《议会惯例》，有相当高的论说要求。

议事规则并非没有原则可言。香港终审庭《马维锟》案中指明香港旧日的议事原则及价值得以延续，普通法、议事原则等都依然有参考价值。什么为之议事原则？14年《梁国雄》案中的所指的有关国会权力、特权及特质的普通法原则又为何？

港人喜爱法治，法治在此当然担当重要角色。在议事堂中，议员拥有的是依法及按法律授权的方式的立法权力，这当然是要符合法治要素。两院议制、委员会讨论、三读通过等都是为“立法会议事”设立立法过程，故意令议事所需时间增加，令议员得以辩论及商讨法案。

这个立法过程也彰显民主价值：多数服从少数、政治平等、透明公开公正的讨论、强调参与的模式、程序公义、商讨。这些设计最终是为了令法案得以反映大多数立法议员的意向，以及他们所代表的的选民的意向。这也是为何我们需要议事规则，不只是为了秩序，而是为了民主价值。这些价值亦是议事价值的核心。

除了民主参与，立法会以同样的规则确保法案长远来说制定良好政策，达以善治。立法会议员讨论的不但是政策／法案对大众的影响，也理应促成利益团体与公众利益之间的平衡。由于议事规则、议事方法及长度也会影响政策方向，所以议事堂的秩序也是“兵家必争之地”。

议事规则是否仅为立法会内部事务？

议事规则并不是立法会中宪法；如上所述，它既受《基本法》，亦受内建议事原则主宰。美国最高法院首席大法官、美国宪法学者马歇尔（John Marshall）指出，宪法作为人民最原始及至上的宪政文件，必然同样管辖到宪法下的立法权力；而针对立法机关的司法复核便是检视立法及议事秩序的合法性的重要手段。

香港法院在《梁》案（第30-33段）指法院不便介入立法会的内部事务，但此例并非没有例外：最重要的就是在立法程序中有否不符常规的状况，以致影响立法的合法性。另一个，则是立法会决定违反《基本法》要求，以致立法不合法。这两点理应没有争议。

更关键的问题其实是，法院在尊重立法会自理事务的能力的前提下，以什么标准决定不公的情况足以影响立法的合法性？香港法院就说明，法院以互不干预的原则是会假设立法过程是符合规则及合法，所以有关不合法的举证责任便落在司法复核申请人身上。法院其后并没有解释或界定有关合法性的标准。

各国法院：为保真立法 实质审查可取

各国对于此类司法复核的挑战都严阵以待，大部份案件中都见到法庭都详细列出相关议事决定对立法有可能的伤害，并进入实质审查的阶段。法院都定下他们的法理标准，审查有关的立法事宜。例如美国新泽西州法院强调，他们只有“所作之事的不合宪性是明显”，而非“不相关的小事”才会介入推翻法案。

德国联邦宪法法院的标准，则是“只有法律上有证据的立法失误，导致该法案不合法”。而西班牙宪法法院的标准著眼于“立法过程中的瑕疵”，而该瑕疵会“实质侵害了国会的意志结晶（crystallization of House’s will）”。以色列的体制跟香港的最接近，而该国会亦以复杂政治争议以著名。

以色列的最高法院则是认为，如果立法过程中的瑕疵“直接威胁立法过程的核心”，即是对“议事能力（parliamentary life）”及“宪政架构”核心，法庭则应该介入。要留意，《梁国雄》案中，李柱铭资深大律师曾与终院争辩以色列准标的可取性，法院认为以色列虽为普通法法制，但与普通法宪法传统不符合而拒绝采纳。

这次修改议事规则，无疑让立法会议员、法庭及政府三方争相诠释立法会的角色，这次的修改如何令立法会更“有效”立法？立法过程又是否严谨并取得市民信任？修改议事规则会否令本来的代表性问题恶化？主席不断限制议员的权力、极度压缩的议政时间又会否令立法过程本身不合法？其社会影响及政策又会多深远？立法会会否最终失去缓冲社会矛盾的角色？这些都是由泛民及建制派议员及所有支持及反对者去解答。

在2014年的《梁国雄》（告曾钰成）案及随后《黄毓民》（告吴亮星）案，香港法院拒绝介入实质审查。若然修改法案之后，法案通过过程令法案合法性成疑，法院又是否将要重新考虑是否介入审查？无论如何，议事规则之争议对香港政制的冲撃与改写，似乎将是无可避免。