马克龙的“开放政府”，如何摆脱“洗白”之名？

你相信政府吗？

一份针对全球 28 个国家、3.3万人发出的问卷，超过一半的国家中，逾半数受访民众表示不相信政府，与媒体、企业、非政府组织相比，政府得到的信赖程度，竟是最低。

其中，对政府信赖度最低的国家，是法国。

从法国到台湾，都陷入“开放式洗白”

从 2011 年起，法国政府就不断端出一道道组织调整、立法等“开放”大菜。例如成立直属总理办公室的 Etalab，专责处理开放资料、开发应用等事项；在各部会设立一名技术长（CTO），每个月集中开会一次、加快数位化与找出跨部门的数据应用；或是从民间征召 30 位专家学者，组成数位委员会（Digital Council），大规模地与民间对话，而后再花两年时间，以网络群募（Crowdsourcing）方式，将数位法草案逐条重新修订，最终由民众新增 5 章，新的数位法案创历史纪录、在国会零票反对下通过。

直到 2014 年，法国甚至加入“开放政府伙伴关系”（OGP），加速进行“开放政府”的国家级行动计划。

从组织改造、推新法案，到加入国际联盟，法国推动“开放政府”的步伐看似比世界大部分国家快且具体，却在去年的 OGP 大会上，引来民间“开放式洗白”（open washing）的批评：不使用开源软体、做做样子的民众参与、政府收编公民团体等，本来要作为造势的国际会议，变成 11 个公民科技民间团体发出声明稿、向国际告状的场合。

需要重建信任，几乎是金融危机后、全球化发展至今，各民主国家的共同挑战，“开放政府”于是成为新的流行，5 年内，“开放政府伙伴关系”成员从 5 个增至超过 70 个国家，中国也在申请之列。同时，“开放式洗白”也成为各国的挑战 。

甚至在英国开放知识基金会全球开放资料评比中，连续两年拿到世界第一名的台湾，也在今年由开放文化基金会（OCF）做的《开放政府观察报告》中，被指称“开放政府相关法规制度依然空洞、开放资料缺乏整体规画、公民参与已然疲乏、公民科技仍停滞在实验性的阶段。 ”报告指出，“公民社会完全无法感受到开放政府所强调的透明、参与、协作，让开放政府一词沦为口号般的‘开放式洗白’”。

如今，手握行政、立法大权的法国总统马克龙（Emmanuel Macron），挥著改革之旗，如何在“开放政府”这题，不再得到不及格的成绩，成为世界民主国家的焦点。

民间声音：没有“开源”，“开放政府”难走长远

“他可能是有史以来最会‘沟通’的一个总统，但很多事情，不能只是说。”法国最大公民科技社群 OpenDemocracyNow! 成员卡洛琳．卡贝拉（Caroline Corbal）说。但据民调机构“法国公共舆论研究所”（Ifop）调查，上任百日之后，马克龙的满意度只剩 36％，比上任百日时的前总统欧兰德，还少了 10 个百分点；民调结果告诉我们，强打新气象、国家改革的马克龙，“开放政府”的步伐必须更快。

对此，卡贝拉认为，不管是民间还是政府，过去都著重在数据处理、工具开发，但几年尝试下来，“开放政府”要真的落实，核心关键是“价值”与“策略”的讨论。

开源（Open Source），便是其中最重要的一例。

卡贝拉举例，“开放政府”其中一部分，是要把政府手中的数据开放应用，增加政府效能，让民众参与、监督更加容易，也因此民主政治的运行能更加多元、包涵更多声音。但过程中采用、开发出的数位工具，应该都属于开源性质，也就是不收费、开放原始码，并确保透明、非营利的性质，这样的要求，是要确保政府在使用大众数据、提供公众服务时，不专为某企业盈利，也会让开发出来的数位工具，能被各级政府采用、被社会团体延伸运用。

“但我们看见的结果却是，走向“开放政府”之后，整个新的产业就出现了，有企业专门开发程序、提供顾问服务，变成一整块新的商业领域，”卡贝拉摇摇头，“如果决策者不理解开源、不实践开源，那么“开放政府”能走多远？”她坚持道。2016 年成立、超过 35 个民间团体与专案组成的社群OpenDemocracyNow!，从每两个月的黑客松，到准备成立协会，希望成为一场长期的黑客松，聚合跨界的对话、合作，不断透过重要议题的讨论，探索“开放政府”的核心价值及目标。

官方尝试：拥抱批评者，借助知识与技能

从民间看，法国对“开放政府”的核心价值都无共识，接著策略的讨论等，更是困难。而从政府的角色看，困难其实更多重。

过去 6 年，接连在数位委员会、Etalab 任职，扮演政策沟通、开放资料辅导角色的玛蒂尔德．布拉斯（Mathilde Bras）观察，要实践“开放政府”、重建信任，是一条漫漫长路；在短期无法见效下，政府容易放弃、民间很快没耐心。

但在 6 年的观察之后，她认为政府至少有 3 件短期工作可做。首先是伙伴关系的建立（networking），“至少要把政府内部想要改变的力量，先串连起来，”布拉斯说。

接著是找到开发数位工具的需求、资料运用的可能性，媒合各方资源之后，最后是创造里程碑。“如果没有不断地创造里程碑，伙伴关系很快就会瓦解、脚步很快就停了，”布拉斯从政治运作的现实提供视角，若交不出成绩单、没有漂亮的曝光，不讨好的改革之路，政府就不会把“开放政府”这件事视为优先。

布拉斯认为，如果连企业文化都需要长期培养，一座运行百年的国家机器，重建文化会需要多久？以导入开源概念为例，庞大的官僚体系要接受开源概念，需要缓慢的试验、解释、推广、确认法令适用性等，因此短期工作是稳定改变方向的舵，当内部文化真的改变了，才能进行长期策略。

第二，是凸显政府与民间观点的冲突，并且引入民间的力量跟知识，来找到解方。

“开放式洗白”指控的出现，便是民间与官方对于“开放政府”的认知与目标不同，一旦决定走上“开放政府”之路，政府就必须接受“洗白的指控会一直都在，那就是（民间的）一个武器，要你坐下来一起谈，”布拉斯耸了耸肩、露出笑容，“这对我来说，也是督促其他（政府）部门的施压工具啊。”

同样曾在 Etalab 任职，刚离开政府部门、投入公民科技社群的朱安．里歇尔（Johan Richer），卸下官员身分后发现，一方眼中的进步成了另一方眼中的洗白，是因为开放资料之后“我们的目标是什么？要创造什么价值？”这些问题没有交集，于是当开放式洗白的辩论开始时，政府不但不能避开，还必须尽可能地创造机制，引入批评者的知识、能力，然后给予对方满意的回复。

凸显官民冲突的重要性，像是开路时，必须移除路上的石头、也就是冲突点，而引入民间力量、纳入批评者成为团队，则是填满坑洞；除石填路，就是合作的起点。

“今年开始，我们决定跟政府有更多的合作，”卡贝拉说，参与指控开放式洗白的 OpenDemocracyNow!，今年主动提出 6 大议题，邀请产官学一同讨论、寻找解方。例如，OpenDemocracyNow! 邀请跨界的产官学代表及公民团体，共同拟出“公民参与原则”，并邀来中央数位局（Digital Agency）、巴黎市政府签署备忘录，未来利用数位工具举行线上、线下的民众参与时，都必须遵行此原则，同时也鼓励更多政府单位签署备忘录。

卡贝拉强调，从抗议政府洗白，到现在虽然要与官方合作，主导权却必须在社群手上，包括决定议题、邀请参与代表等，“目标是用我们的方式开始，让大家看见我们在做了、可以加入我们，因为我们是透明的、包容的，”她笑说。与其嫌公部门文化变革不够快、不是真的开放，不如用民间示范性的实作，让公部门跟上。

地方培力：让公务员和人民有数位能力

文化重建、凸显官民冲突并创造协力后，布拉斯眼中，“开放政府”的第三关，是地方培力与数位平权。

中央数位局的“数位社会计划”，是今年 9 月法国政府端出的菜，要解决的，便是我们采访的 6 名法国产官学代表眼中，共同认定的挑战：作为推广“开放政府”的第一线，地方官员、基层公务员有没有相对应的资源与知识？进一步的，地方政府与基层官员能不能教育民众提高数位能力、用数位工具参与政治？过程中若不能让民众实际有感，包容、多元、参与与透明，都将沦为空谈。

“如果他们没有数位能力，那么就不会是这场革命的一部分，”数位社会计划专员皮埃尔–路易斯．罗尔（Pierre-Louis Rolle）说，“但这场‘开放政府’的变革，必须来自于人民。”

作为推行“开放政府”的一环，数位社会计划在推出政策工具前，先调查了法国民众的数位能力等现况，发现有 15％ 家里没有网络，20％ 对于使用网络没有安全感，至少 40％ 民众不知道如何在线上办理行政程序，而即使网络应用逐渐成熟，法国民众对于网络的信任度，2016 年却下滑了 3 个百分点。

“于是网络平权成为我们的第一步，”罗尔解释，让每个人都能使用网络、拥有相同的数位能力，而后才能透过数位工具为公民赋权，并且提高公共服务的品质、发挥开放资料的价值，最终的一步，才能真正到达智慧城市、智慧政府的目标。

“如果没有一步步来，民众怎么会知道‘开放政府’的价值？他们要怎么衡量‘开放’？（无法衡量成效）最终觉得政府只是在开放式洗白，也是必然，”拥有地方公务员背景、长期参与公民科技社群的罗尔说。

从台湾到法国，“开放政府”的推行大都来自中央，但中央与地方政府的差距，常常成为政策制定者的盲点，也注定政策推行的窒碍。于是数位社会计划将自己定位为“G2G2C”（政府对地方政府对民众）的桥梁，属于中央部会的他们，任务是培力地方政府，而后让地方政府有能力帮助一般民众得到数位赋权，而成为“开放政府”时代中的数位公民。

“让民众成为革命的一部分”，真正要做到的事

“让民众成为革命的一部分”，口号虽然热血、漂亮，拥有地方政府经验的罗尔知道，要做的是为地方创造生态系。

不比资源充沛的中央部会，地方政府要处理的事多而繁杂，但从人力、企业资源到软硬体设备都不足，加上马克龙上台后政府预算普遍下降，罗尔认为，让私部门与公民的力量进来，才能做到目标。例如，他们以合作社模式，鼓励公私协力（public-private-people partnership），或是发行消费券，作为数位培力生态系中流动的货币等，这些都是站在地方政府、基层公务员角度出发，“我们必须不断找到新的方式，让民众参与。”罗尔所说的，不只是数位工具的开发，他们增加实体活动、服务点、摆摊接触民众，为民众找到新的动机（消费券），和新的角色（合作社成员），同时把企业资源（工程师、顾问、讲师、数位工具）开放出来给公民社会使用，甚至还为贫穷户推出网络租用补贴。

回头再看一开始的国家信任度调查。从28国、3.3万人的回答中发现，同一国家中，高等教育程度及高收入民众对政府的信任度，比一般民众平均高出 15％，成为民主国家中新一道巨大鸿沟。

如果“让民众成为革命的一部分”，是“开放政府”之路能够实践、由里到外转变的最终指标，那么，指控与被指控开放式洗白的各方，该争论的就不只是政府与民间的冲突、中央与地方的差距、开放资料品质与策略等问题，民间、政府、企业，必须体认其伙伴关系，能否彼此截长补短、各出其力地建起生态系，将是“开放政府”改革能否永续的关键。

同时，更该从社会的边缘，看待“开放政府”中参与、透明、包容、多元的四大原则，边缘的他们是不是继续被留在鸿沟的另一端？继续扮演对体制不信任的主力，持续对“开放政府”的各种改变无感？成为“开放政府”百般尝试下的一处空白。

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