马克龙的“开放政府”,如何摆脱“洗白”之名?

面对七成民众不再信任政府,法国总统马克龙所接下的担子。于是,强调透明、参与的“开放政府”成为新的流行,但这些要如何才能真正落实?
马克龙于2017年法国总统选举中胜出,以39岁之龄成为法国史上最年轻的总统。
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你相信政府吗?

一份针对全球 28 个国家、3.3万人发出的问卷,超过一半的国家中,逾半数受访民众表示不相信政府,与媒体、企业、非政府组织相比,政府得到的信赖程度,竟是最低。

其中,对政府信赖度最低的国家,是法国。

高达一半的国家,人民不相信政府。
高达一半的国家,人民不相信政府。

从法国到台湾,都陷入“开放式洗白”

从 2011 年起,法国政府就不断端出一道道组织调整、立法等“开放”大菜。例如成立直属总理办公室的 Etalab,专责处理开放资料、开发应用等事项;在各部会设立一名技术长(CTO),每个月集中开会一次、加快数位化与找出跨部门的数据应用;或是从民间征召 30 位专家学者,组成数位委员会(Digital Council),大规模地与民间对话,而后再花两年时间,以网络群募(Crowdsourcing)方式,将数位法草案逐条重新修订,最终由民众新增 5 章,新的数位法案创历史纪录、在国会零票反对下通过。

直到 2014 年,法国甚至加入“开放政府伙伴关系”(OGP),加速进行“开放政府”的国家级行动计划。

从组织改造、推新法案,到加入国际联盟,法国推动“开放政府”的步伐看似比世界大部分国家快且具体,却在去年的 OGP 大会上,引来民间“开放式洗白”(open washing)的批评:不使用开源软体、做做样子的民众参与、政府收编公民团体等,本来要作为造势的国际会议,变成 11 个公民科技民间团体发出声明稿、向国际告状的场合。

需要重建信任,几乎是金融危机后、全球化发展至今,各民主国家的共同挑战,“开放政府”于是成为新的流行,5 年内,“开放政府伙伴关系”成员从 5 个增至超过 70 个国家,中国也在申请之列。同时,“开放式洗白”也成为各国的挑战 。

甚至在英国开放知识基金会全球开放资料评比中,连续两年拿到世界第一名的台湾,也在今年由开放文化基金会(OCF)做的《开放政府观察报告》中,被指称“开放政府相关法规制度依然空洞、开放资料缺乏整体规画、公民参与已然疲乏、公民科技仍停滞在实验性的阶段。 ”报告指出,“公民社会完全无法感受到开放政府所强调的透明、参与、协作,让开放政府一词沦为口号般的‘开放式洗白’”

如今,手握行政、立法大权的法国总统马克龙(Emmanuel Macron),挥著改革之旗,如何在“开放政府”这题,不再得到不及格的成绩,成为世界民主国家的焦点。

2017年10月上旬一场 25 万人上街头抗议马克龙劳动法改革的游行,举牌中,漫画版的马克龙说“懒惰的公务员,穷就穷吧,闭嘴!”抨击马卡宏曾暗指反对劳动法改革者“懒惰”。基层员工便在底下反击:“法国有你,不会是向前行(马克宏竞选时标语),而是不跟你走就要饿死。所以你看,我们就来捣乱!”民众与政府之间的信任裂痕,清楚可见。
2017年10月上旬一场 25 万人上街头抗议马克龙劳动法改革的游行,举牌中,漫画版的马克龙说“懒惰的公务员,穷就穷吧,闭嘴!”抨击马卡宏曾暗指反对劳动法改革者“懒惰”。基层员工便在底下反击:“法国有你,不会是向前行(马克龙竞选时标语),而是不跟你走就要饿死。所以你看,我们就来捣乱!”民众与政府之间的信任裂痕,清楚可见。

民间声音:没有“开源”,“开放政府”难走长远

“他可能是有史以来最会‘沟通’的一个总统,但很多事情,不能只是说。”法国最大公民科技社群 OpenDemocracyNow! 成员卡洛琳.卡贝拉(Caroline Corbal)说。但据民调机构“法国公共舆论研究所”(Ifop)调查,上任百日之后,马克龙的满意度只剩 36%,比上任百日时的前总统欧兰德,还少了 10 个百分点;民调结果告诉我们,强打新气象、国家改革的马克龙,“开放政府”的步伐必须更快。

对此,卡贝拉认为,不管是民间还是政府,过去都著重在数据处理、工具开发,但几年尝试下来,“开放政府”要真的落实,核心关键是“价值”与“策略”的讨论。

开源(Open Source),便是其中最重要的一例。

开源的定义、特色、运作和延伸。
开源的定义、特色、运作和延伸。

卡贝拉举例,“开放政府”其中一部分,是要把政府手中的数据开放应用,增加政府效能,让民众参与、监督更加容易,也因此民主政治的运行能更加多元、包涵更多声音。但过程中采用、开发出的数位工具,应该都属于开源性质,也就是不收费、开放原始码,并确保透明、非营利的性质,这样的要求,是要确保政府在使用大众数据、提供公众服务时,不专为某企业盈利,也会让开发出来的数位工具,能被各级政府采用、被社会团体延伸运用。

“但我们看见的结果却是,走向“开放政府”之后,整个新的产业就出现了,有企业专门开发程序、提供顾问服务,变成一整块新的商业领域,”卡贝拉摇摇头,“如果决策者不理解开源、不实践开源,那么“开放政府”能走多远?”她坚持道。2016 年成立、超过 35 个民间团体与专案组成的社群OpenDemocracyNow!,从每两个月的黑客松,到准备成立协会,希望成为一场长期的黑客松,聚合跨界的对话、合作,不断透过重要议题的讨论,探索“开放政府”的核心价值及目标。

OpenDemocracyNow! 成员卡贝拉认为“开源”的价值,是开放政府的核心。
OpenDemocracyNow! 成员卡贝拉认为“开源”的价值,是“开放政府”的核心。

官方尝试:拥抱批评者,借助知识与技能

从民间看,法国对“开放政府”的核心价值都无共识,接著策略的讨论等,更是困难。而从政府的角色看,困难其实更多重。

过去 6 年,接连在数位委员会、Etalab 任职,扮演政策沟通、开放资料辅导角色的玛蒂尔德.布拉斯(Mathilde Bras)观察,要实践“开放政府”、重建信任,是一条漫漫长路;在短期无法见效下,政府容易放弃、民间很快没耐心。

但在 6 年的观察之后,她认为政府至少有 3 件短期工作可做。首先是伙伴关系的建立(networking),“至少要把政府内部想要改变的力量,先串连起来,”布拉斯说。

接著是找到开发数位工具的需求、资料运用的可能性,媒合各方资源之后,最后是创造里程碑。“如果没有不断地创造里程碑,伙伴关系很快就会瓦解、脚步很快就停了,”布拉斯从政治运作的现实提供视角,若交不出成绩单、没有漂亮的曝光,不讨好的改革之路,政府就不会把“开放政府”这件事视为优先。

布拉斯认为,如果连企业文化都需要长期培养,一座运行百年的国家机器,重建文化会需要多久?以导入开源概念为例,庞大的官僚体系要接受开源概念,需要缓慢的试验、解释、推广、确认法令适用性等,因此短期工作是稳定改变方向的舵,当内部文化真的改变了,才能进行长期策略。

第二,是凸显政府与民间观点的冲突,并且引入民间的力量跟知识,来找到解方。

“开放式洗白”指控的出现,便是民间与官方对于“开放政府”的认知与目标不同,一旦决定走上“开放政府”之路,政府就必须接受“洗白的指控会一直都在,那就是(民间的)一个武器,要你坐下来一起谈,”布拉斯耸了耸肩、露出笑容,“这对我来说,也是督促其他(政府)部门的施压工具啊。”

布拉斯今年 9 月来台参加在 TICTeC@Taipei 论坛,分享由法国政府主导公民科技的心法与挑战。
布拉斯今年 9 月来台参加在 TICTeC@Taipei 论坛,分享由法国政府主导公民科技的心法与挑战。

同样曾在 Etalab 任职,刚离开政府部门、投入公民科技社群的朱安.里歇尔(Johan Richer),卸下官员身分后发现,一方眼中的进步成了另一方眼中的洗白,是因为开放资料之后“我们的目标是什么?要创造什么价值?”这些问题没有交集,于是当开放式洗白的辩论开始时,政府不但不能避开,还必须尽可能地创造机制,引入批评者的知识、能力,然后给予对方满意的回复。

凸显官民冲突的重要性,像是开路时,必须移除路上的石头、也就是冲突点,而引入民间力量、纳入批评者成为团队,则是填满坑洞;除石填路,就是合作的起点。

“今年开始,我们决定跟政府有更多的合作,”卡贝拉说,参与指控开放式洗白的 OpenDemocracyNow!,今年主动提出 6 大议题,邀请产官学一同讨论、寻找解方。例如,OpenDemocracyNow! 邀请跨界的产官学代表及公民团体,共同拟出“公民参与原则”,并邀来中央数位局(Digital Agency)、巴黎市政府签署备忘录,未来利用数位工具举行线上、线下的民众参与时,都必须遵行此原则,同时也鼓励更多政府单位签署备忘录。

卡贝拉强调,从抗议政府洗白,到现在虽然要与官方合作,主导权却必须在社群手上,包括决定议题、邀请参与代表等,“目标是用我们的方式开始,让大家看见我们在做了、可以加入我们,因为我们是透明的、包容的,”她笑说。与其嫌公部门文化变革不够快、不是真的开放,不如用民间示范性的实作,让公部门跟上。

地方培力:让公务员和人民有数位能力

文化重建、凸显官民冲突并创造协力后,布拉斯眼中,“开放政府”的第三关,是地方培力与数位平权。

中央数位局的“数位社会计划”,是今年 9 月法国政府端出的菜,要解决的,便是我们采访的 6 名法国产官学代表眼中,共同认定的挑战:作为推广“开放政府”的第一线,地方官员、基层公务员有没有相对应的资源与知识?进一步的,地方政府与基层官员能不能教育民众提高数位能力、用数位工具参与政治?过程中若不能让民众实际有感,包容、多元、参与与透明,都将沦为空谈。

“如果他们没有数位能力,那么就不会是这场革命的一部分,”数位社会计划专员皮埃尔–路易斯.罗尔(Pierre-Louis Rolle)说,“但这场‘开放政府’的变革,必须来自于人民。”

作为推行“开放政府”的一环,数位社会计划在推出政策工具前,先调查了法国民众的数位能力等现况,发现有 15% 家里没有网络,20% 对于使用网络没有安全感,至少 40% 民众不知道如何在线上办理行政程序,而即使网络应用逐渐成熟,法国民众对于网络的信任度,2016 年却下滑了 3 个百分点。

“于是网络平权成为我们的第一步,”罗尔解释,让每个人都能使用网络、拥有相同的数位能力,而后才能透过数位工具为公民赋权,并且提高公共服务的品质、发挥开放资料的价值,最终的一步,才能真正到达智慧城市、智慧政府的目标。

“如果没有一步步来,民众怎么会知道‘开放政府’的价值?他们要怎么衡量‘开放’?(无法衡量成效)最终觉得政府只是在开放式洗白,也是必然,”拥有地方公务员背景、长期参与公民科技社群的罗尔说。

从台湾到法国,“开放政府”的推行大都来自中央,但中央与地方政府的差距,常常成为政策制定者的盲点,也注定政策推行的窒碍。于是数位社会计划将自己定位为“G2G2C”(政府对地方政府对民众)的桥梁,属于中央部会的他们,任务是培力地方政府,而后让地方政府有能力帮助一般民众得到数位赋权,而成为“开放政府”时代中的数位公民。

法国数位计划如何赋权人民。
法国数位计划如何赋权人民。

“让民众成为革命的一部分”,真正要做到的事

“让民众成为革命的一部分”,口号虽然热血、漂亮,拥有地方政府经验的罗尔知道,要做的是为地方创造生态系。

不比资源充沛的中央部会,地方政府要处理的事多而繁杂,但从人力、企业资源到软硬体设备都不足,加上马克龙上台后政府预算普遍下降,罗尔认为,让私部门与公民的力量进来,才能做到目标。例如,他们以合作社模式,鼓励公私协力(public-private-people partnership),或是发行消费券,作为数位培力生态系中流动的货币等,这些都是站在地方政府、基层公务员角度出发,“我们必须不断找到新的方式,让民众参与。”罗尔所说的,不只是数位工具的开发,他们增加实体活动、服务点、摆摊接触民众,为民众找到新的动机(消费券),和新的角色(合作社成员),同时把企业资源(工程师、顾问、讲师、数位工具)开放出来给公民社会使用,甚至还为贫穷户推出网络租用补贴。

回头再看一开始的国家信任度调查。从28国、3.3万人的回答中发现,同一国家中,高等教育程度及高收入民众对政府的信任度,比一般民众平均高出 15%,成为民主国家中新一道巨大鸿沟。

如果“让民众成为革命的一部分”,是“开放政府”之路能够实践、由里到外转变的最终指标,那么,指控与被指控开放式洗白的各方,该争论的就不只是政府与民间的冲突、中央与地方的差距、开放资料品质与策略等问题,民间、政府、企业,必须体认其伙伴关系,能否彼此截长补短、各出其力地建起生态系,将是“开放政府”改革能否永续的关键。

同时,更该从社会的边缘,看待“开放政府”中参与、透明、包容、多元的四大原则,边缘的他们是不是继续被留在鸿沟的另一端?继续扮演对体制不信任的主力,持续对“开放政府”的各种改变无感?成为“开放政府”百般尝试下的一处空白。

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读者评论 5

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  1. @ethan1987 的確該圖有這樣的問題,但本文主題並不是比較各國間差異吧?

  2. 結果從地圖看來,越開放的政府越不被信任,怎麼會有如此矛盾的結論?因為那張地圖根本統計學不及格,母體不同根本就不能相互比較,然後依照錯誤的結果寫出相反的論述,就成了這篇自我打臉莫名其妙的圖文。

  3. 也就是有人覺得開發式政府徒具形式,並無法讓民意真的有影響力,只是摸頭安撫而已

  4. 明明通篇的汉字我都认识 但我看不懂作者在说什么…