評論｜葉靜倫：花蓮大震之後，鉅額捐款如何成為捐款人想要的樣子？

【編者按】4月3日上午7時58分，台灣花蓮縣外海發生芮氏規模（港譯：黎克特制）7.2強震，全台震感強烈。此次地震為1999年九二一大地震以來台灣遭遇的最強地震，在全台造成17人罹難、1155人受傷及2人失聯，另有多棟房屋倒塌或半倒，以花蓮縣受災最為嚴重。

每逢大震，台灣社會總有一股龐大的善意化為物資與捐款，希望援助災區重建，然而善款的收支、是否專款專用、以及如何落實災區復原，經常成為另一股災難。善款如何使用，善款與國家正式預算如何互補，便為與災共存的台灣社會必須思考的下一步。本文原載於獨立媒體 Right Plus，端傳媒獲授權轉載。

（文：葉靜倫，Right Plus 創辦人&總編輯。Right Plus 是台灣唯一深耕公益報導的獨立媒體。）

台灣在4月3日發生921地震後25年來最強震，根據內政部統計，截至4月11日已造成1155人受傷，16人死亡。死者全數集中在花蓮，特別是砂卡礑步道和得卡倫步道；傷者則以新北市（292 人）、花蓮縣（251 人）和台北市（215 人）最多。

財團法人賑災基金會在行政院指示下，隔日便開啟賑災專戶，接受全台捐款。原本預計開放一個月（至5月3日止）、需求估計為10億元。但截至4月16日早上７點，已募得9.6億元，共計15.8萬筆捐款，包含單筆1500萬至3000萬元的企業捐款。

921震後至今，台灣罹難超過10人以上的強震，還有2016年的美濃地震造成117 死，和2018年的花蓮地震造成17死；然而，兩次地震的善款動支比例都不到 65%。

2016年美濃地震後，台南市府直到2022年5月底，累計43億的賑災收入還結餘近 15 億元，六年來利息收入高達976萬元；2018年震後，花蓮縣府總計27.4億的賑災收入，直到2021年底善款監督委員會解散時，還剩下10億元，累計利息達851萬元。

兩地的賑災餘款都在2022年轉入該地的「重大災害賑災捐款專戶」中，由社會局處管理，理論上似乎成為各縣市的平日災害動支基金。只是，花蓮縣在轉編過程中，10億餘款蒸發超過7億（註1），未見詳細說明；兩地善款的使用方式也都曾遭抨擊，還成為政治人物隔空交火的爭論點。

早期台灣災害中較常出現的民間公益團體如紅十字會，在2016年專法遭廢止後逐漸淡出；如今地方政府的可信度也下降，使得中央再次出面承擔捐款期待，勢在必行。賑災基金會此次被行政院責令啟動募捐，更確立了「由中央號召、公設財團法人執行管理」的災害勸募形式，可說是此次地震的其中一個重要意義。

然而，錢花不完、很難花，甚至亂花，真的只是捐款專戶可信度的問題嗎？由中央擔保啟動的龐大捐款，下一步又何去何從？

你的捐款會變成你希望的樣子？

重大災害中，在媒體和網路畫面強力播放下，糧食飲水、醫療復健、緊急庇護居所或臨時屋，乃至後期的租屋補助、倒塌建物修繕興建，甚至心理諮商等，往往成為眾人想像中「災民會需要的東西」，更是捐款人常「希望捐款變成的樣子」。

然而，台灣社會的善意並不只大量捐款，還包括海嘯般的物資，極大程度供應了災害救援中的緊急生存所需，甚至在多次災害中，已經反過來爆量成為在地無人能處理的困擾。當巨額捐款入帳時，真正需要購買的民生用品已經不多（海量物資對在地經濟和小商家的衝擊，是另一議題）；至於公共設施和服務，例如建築物修繕和重建、醫療復健和脆弱家庭就學就業支持等，究竟該用納稅人還是捐款人的錢？是政府本該編列的社會照顧預算，還是仰賴各界善心填補？至今沒有共識。再加上募捐時聲明的「專款專用」原則，「錢很難花」便成為自然的結果。

2016年台南維冠大樓倒塌後，台南市府便曾在訪問中指出，即使當時還有將近20億的餘款，但土地和建物的產權問題與受災戶的利益分配衝突，根本不是缺乏相應法規的巨額善款能對應解決的（後來改以都更方式重建）。此次0403震災，賑災基金會的善款使用原則中也聲明，既有的中低收入補助、租金補貼等支出，「應由公務預算自行支付」。善款頂多只能提供各地方政府代墊周轉、以利快速發放，之後雙方必須研議還款方式。

換言之，大多數人捐的錢，其實很難對應到他捐款時心裡想的那個新聞畫面。那麼，「我捐的錢還能花到哪裡？災民究竟需要什麼？誰會知道這個答案？」

當然只有災民本人。

近二十多年來，國際人道救援領域持續發展「以人權為本」的災害應變指導方針（註2），其中不斷強調，「利害關係人的參與」是評估災後需求至關重要的一環，卻經常遭到忽略。

例如，2004年的南亞海嘯，因為大多決策過程都沒有受災家庭的參與，包括臨時屋的設計、規格、材質等，導致政府、民間團體和私人營造商提供的許多臨時屋，最後都因為無法入住而必須拆除。

利害關係人的參與是國際間看待「責信」（Accountability）的基本要素。因為這意味著災民能影響援助計畫的設計、表達自己期待的結果、由此設定計畫追蹤的成效指標。同時，最重要的是提供良好的回饋管道和申訴機制。

台灣在歷經多次重大災害後，從募款到善款的使用，已經越加重視面向「捐款人」的資訊揭露。然而針對「受災的主體」（災民或災戶），別說參與決策，就連調查需求、確實傳遞福利資訊等，這些攸關捐款是否能用在刀口上的關鍵，似乎都只寄託在各機關粉專或網路懶人包裡，傳遞方式甚至不如過往多元。

921時，中台灣多處通訊中斷，公部門的援助資訊靠的是電視媒體跑馬燈、廣播收音機、社區廣播車、服務中心公告、緊急應變中心的電視牆等，社會局臨時開通的20支專線電話接到手軟。25年後的今天，網路和社群的發達卻讓我們幾乎忘了，許多人「平常就不善於用網路」，遑論災難來臨時。

平等的援助和福利資訊傳遞，也意味著我們必須盡可能考量多元的群體，確認沒有人會因為性別、年紀、族群、文化、宗教或生理狀態而被排除在外。例如尋找翻譯和不同語言的群體對話、提供兒童或心智障礙者易讀的說明手冊、主動上門協助行動不便的長輩或身障者申請補助，或先取得部落長者／首領同意後再進行訪談等。

尤其，從台灣過往的自然災害研究和風險評估中可見，原住民、低收入戶、身心障礙者、兒少、老人等，在資訊取得、可用資源和危機意識上相對不足也不便，因此成為各種災害中加倍脆弱的群體，並且極有可能加劇原本的不平等。

在國際經驗中，則有印度震災後的婦女，無法開口和男性調查團說明需求，後來改派全女性的調查團進入災區、和婦女們談話，才因此發放了2.3萬個衛生包；同樣的情形在南亞海嘯中也曾發生——斯里蘭卡的緊急救援行動因為漠視性別差異，而使婦女們難以獲得衛生棉、內衣、懷孕及哺乳用衣物，或紗麗（編按：Sari或Saree，為當地婦女的傳統服飾）等文化物資。

在地的需求、多元的群體、和不同災民打交道的時機、介入社區的理想方式，理論上只有深耕在地的人最了解。若能有良好的申訴與處理機制，更能大幅節省實務現場和官僚想像的落差、彌補單一團體對在地認知的局限。

然而，這一切的責任，在如今的捐款模式下，難道要全部寄託在賑災基金會身上嗎？或者說，一個全國性的基金會，要如何將捐款送到地方災民手上？

善款監督，究竟該監督「誰」？

賑災基金會受《財團法人法》嚴格管理，此次募捐也有明確的期程、多元的捐款管道、清楚的需求金額公告，以及不間斷的資訊更新，甚至在常見問答之外，提供諮詢電話與時段。種種示範都顯示，在可信度方面，一般民眾似乎已經不需要擔心。

而依據基金會過往的執行方式，以及此次公佈的善款使用原則，捐款分配是由各地方政府將災民需求造冊後申請；並且開放民間團體申請專案計畫經費；災損重建則配合內政部的重建規畫。

簡單來說，需求的調查和福利資源的佈達、補助的協商責任等，已經回歸地方，包括地方政府和地方團體，責信的承擔不再寄託於單一政府或募捐單位、朝分散式治理邁進。你可以說現在人人有責，各地方議會、社會局處、民間組織甚至社區發展委員會，都有權利爭取資源、確保災民受到保障。

只是，對於進一步要求責信的捐款人，下一步的善款監督，又該去監督「誰」？

過往各地方和相關單位，對於善款追蹤的資訊揭露，大多停在計畫名稱和捐款收支上，然而國際間對「責信」的要求遠不只如此。責信的意義在於「負責任的使用權力」，包括說明計畫審核的標準、公開計畫聯絡人，說明執行過程中的重大變動、公開重要活動的參加資訊，或是當原訂目標做不到時，如何向公眾交待等。

如今，即使我們想要求這些資訊，也將散落在各處，一般捐款人將更難以追蹤。而一個沒有實際進行救援與服務的中介組織，又是否願意、有餘力做到進一步的審核與把關、提供相應的追蹤指標等，或許是未來可討論的方向。

更進一步想，作為一個必須和自然災害共存的小島（註3），我們是否能拓寬對於善款的使用方式，讓「專款專用」的用途，從最開始就納入防災與地方韌性強化？讓永續城鄉成為可能、讓城市與土地都能一次次歷經災害而不覆滅？

小至每個社區都能申請防災教育、補助日常防災演習車馬費、共同維護水塔設施、為老弱長輩修繕危老居所；大至社區據點的經營、開放式公共空間的建立、各種強化在地互助連結與社區復原力的提案。

這些難以編進國家制式預算裡的用途，正是民間公民力量（捐款）可以補上的缺角，也是每個台灣人都可以思考的下一步。因為我們，都可能成為下一場災害中的利害關係人。

註1：根據花蓮縣政府「0206地震災害捐款管理及監督委員會」第 19 次會議紀錄顯示，2018年的震災，截至2021年底的餘款為 10 億。2022年初，善款監督委員會解散，10億歸入花蓮縣府的「重大災害賑災專戶」，由社會處管理。然而，隔（2023）年1月17日，重大災害賑災專戶管委員會第1次會議紀錄卻顯示， 該縣社會處實際收到的餘款不到3億。單位重組17天內蒸發7億多，找不到原因。而結餘的3億，縣府則聲稱之後挹注同年的918震後計畫約2.5億，現只剩2000多萬。

註2：1997年，由許多人道救援與國際發展組織發起的「環球計畫」（Sphere），集結了眾多非政府組織（NGO）的智慧和經驗，訂定了「以人權為本」的災害應變指導方針，並持續出版《環球手冊》至今。

2007年，包括英國樂施會（Oxfam）在內的六個國際組織，進一步出版緊急救援中的《夠好指南》（中文版2016年由台灣海外援助發展聯盟翻譯出版）。

其中，包括如何在有限的時間內快速行動，進行個別訪談、焦點訪談或資料調查、建立人口樣態資料等，甚至如何透過同一地區不同災民或家戶的訪談，比對求證資訊正確性等，皆有清楚的指引。

註3：根據德國看守協會2021年分析氣候災害造成的財物損失影響評估，台灣在國際排名中，颱風、水患、震災等複合性災難帶來的風險明顯高於鄰近的中國、日本、韓國；另一份氣候風險報告則顯示，台北在20個亞太國家首都中，名列受威脅程度最高的城市。