評論｜澳洲「原住民之聲」修憲公投，為何開始就注定失敗？

悉尼時間10月14日晚上9時，澳洲總理阿爾巴尼斯（Anthony Albanese，台譯艾班尼斯）與原住民事務部長伯尼（Linda Burney）走進新聞發佈會，現場安靜得只聽到相機按下快門的聲音。阿爾巴尼斯緩緩開口，宣布承認在當日舉行的「原住民之聲」修憲公投失敗，而他身後的伯尼眼裡則含著淚花。

對工黨黨魁阿爾巴尼斯來說，「原住民之聲」修憲公投的結果無疑是重重一擊。2022年5月澳洲聯邦大選，工黨勝出，結束自由黨長達9年的執政。在獲勝當晚，當選為新一任總理的阿爾巴尼斯就宣布，他就任後的第一項舉措，就是推動公投，修改憲法，在當中加入條款，承認原住民地位、建立為原住民相關的政策提供諮詢的機構「原住民之聲」。

然而，10月14日這晚的公投結果，不僅對工黨聯邦政府造成打擊，其結果的分化程度，也像是無情的一巴掌，打醒了許多普通澳洲人對自己國家「種族和諧」的幻想。

在澳洲，修憲公投需要實現「雙重多數」才能勝出，即投票總數上投贊成票的要過半，澳洲的六個州中要有至少四個州贊成票過半。澳洲的兩個領地（北領地與首都坎培拉所在的澳洲首都領地）的票數只會選入全國票數。

公投的結果是：不僅有60.06%選民投票反對，而且六州兩領地中，僅有首都領地以61.29%比例成為唯一贊成票居多數的政區。根據澳洲選舉委員會的最新數據，其餘州和領地也是將近六成選民反對修憲，其中昆士蘭反對率最高，達68.21%。

阿爾巴尼斯提到的「原住民之聲」源於歷史上的殖民和不公。1901年，原屬英國殖民地的澳洲獨立建國，儘管原住民在澳洲有長達三萬多年的居住歷史，但在1901年的憲法中，原住民並沒有被當成正常澳洲人口對待，不僅不會被統計入人口普查，而且憲法還規定聯邦政府可以為任何種族的澳洲人制定法律，原住民除外。這兩條條款一直到1967年的澳洲修憲公投才得以修改。

1967年的憲法公投之後，澳洲聯邦政府也成立了原住民事務委員會，此後數十年，政府與原住民社區為在憲法上解決原住民主權爭端展開對話協商。2015年，自由黨政府建立「憲法委員會」，負責處理將原住民主權納入憲法的協商和事務。2017年，超過250名代表澳洲各原住民部落的長老和代表齊聚有原住民「聖地」之稱的烏盧魯巨岩，發表《烏魯魯宣言》。其中提出要建立由原住民組成的「原住民之聲」議會，就與原住民相關的政策事務向政府提出建議。宣言還指出要在將這一機制納入憲法，從而保障其運作和諫言不受到執政政府換屆交替的影響。

若要修改澳洲憲法，要舉行全民公投。然而，當時執政的自由黨在《烏魯魯宣言》發表後，並未對公投表態。而2022年工黨上台時，阿爾巴尼斯承諾將會把「原住民之聲」修憲公投當成其政府的第一要務。

但公投結果可以說是徹底失敗，大比例的反對票也反映澳洲民眾拒絕在原住民事務上採取更加進步的態度和措施。結果公布後，不少投了贊成票的澳洲網民在社交媒體上表示，「澳洲的確是個種族主義國家（we are a racist country）」，以此表達對公投結果的失望；但「反對」陣營也宣稱，這一結果恰恰證明了澳洲不是一個種族主義國家，因為所有種族「在憲法面前一律平等」。真的如此嗎？

公投為何從一開始就注定失敗？

現代澳洲立國短短122年歷史中，曾就修憲舉行過45次公投，在「雙重多數制」的限制下，僅有8次成功，其中包括了1967年與原住民相關的公投。值得一提的是，1967年的公投包含了兩個議題，一是兩院議會制改革，詢問選民是否願意在不增加參議員人數的情況下，增加眾議員人數，二是更改修改憲法中不承認原住民公民地位的條款。第一個問題同樣獲得超過六成反對，而第二個問題則有超過九成選民贊成。

有分析認為，1967年的原住民權益公投之所以成功，是因為當年並沒有政黨陣營站出來，拉「反對」票；換言之，當時社會上針對第二個問題的拉票活動全是「贊成」一方。與此相反的是則是第一個問題，在當時，各方黨派就此問題爭執不一，在明顯的「贊成」與「反對」的拉票活動影響下，議題一的公投以失敗告終。

因此可以看出，澳洲修憲公投的勝與敗，其實取決於公投議題「贊成」與「反對」影響力，以及民眾本身對該議題的熟悉度。然而儘管此次公投之前，原住民社區和活動人士已經有了長達數年的宣傳，但公投結果反映出：「贊成」方不僅沒有在民眾中站穩腳，民眾本身對議題的生疏，也為「反對」陣營增加勝算。

在年初工黨宣布舉行公投並支持修憲後，作為主要反對黨的國家黨和自由黨先後宣布會支持「反對」一方。值得一提的是，自由黨的「反對」立場，並非是政黨本身不關心原住民議題，否則自由黨也不會在2015年建立「憲法委員會」討論修憲事宜。此番反對，更多是自由黨擔心工黨會就公投勝利增大連任勝選的可能。黨派在公投議題上的分裂，意味著這場公投也被迫政治化，選民投的也不僅只是原住民議題本身，更潛在延展為評價工黨執政一年以來的成績。

根據最新民調，「原住民之聲」公投失敗後，工黨的支持率下跌至52%，自由黨則上升了2%，兩黨黨魁的支持率也從原來的51:31縮小至46:36。由此可見，儘管民眾對自由黨在過去9年的執政仍頗有微詞，但在公投上，工黨和贊成方顯然忽視了自由黨本身票倉基礎，以及「反對」陣營的複雜性。此次反對陣營，不僅有「為了反對工黨而反對」的自由黨選民，還有本身屬進步派、堅持在「原住民之聲」納入憲法之前，澳洲政府要先與原住民簽訂主權條約的原住民活動家。在「反對」陣營舉行的遊行活動中，甚至還有日益擴大勢力的新納粹右翼，基本上從左到右的政治光譜均有「反對」的聲音。

在「四面皆敵」的情況下，贊成方若能吸引到搖擺選民加入「贊成」，那還是有一定勝算，然而贊成方卻採取了錯誤的策略。鑑於2017年《烏魯魯宣言》的影響力，贊成方本身就擁有大量來自城市、高學歷的中產階級選民支持，但這些選民之所以支持，與他們的生活和背景息息相關：他們生活在多元文化的大城市中，認可多元文化的重要性，了解和熟悉澳洲的殖民歷史與原住民不公，對原住民議題有強烈興趣。贊成方拉票，去的是書展、藝術節、講座、大學，或者出書、拍紀錄片、請文化藝術界人士和學者演講、傳統社區機構發表聲明表態等，這些拉票活動更像是在舒適圈內找共鳴，而不是尋找搖擺選民。

此外，在對原住民議題不熟悉的搖擺選民眼中，此次公投方案有一個嚴重缺陷：公投議題是在憲法中加入「原住民之聲」的條款，但這個「原住民之聲」具體的操作方式如何，怎樣選出成員代表，成員代表的任期又有多久，工黨政府並沒有給出一個具體的方案，只是說會在公投通過後，通過立法的方式確定。

據多位澳洲知名憲法專家解釋，憲法本身容許一定的廣泛性，從而留給執政政府空間，使他們能通過立法的方式具體而實時地執行權力和保障人民權利。然而，近年澳洲各級政府醜聞不斷，被批評官僚主義氾濫，修改憲法如果是引入新機構，又不確定新機構的運作方式，自然令很多人感到擔心，因此投下反對票。

相比之下，「反對」陣營的拉票活動更加「接地氣」，他們以社交媒體為陣地，推出「你若不清楚細節，你就投「反對」（If you don’t know, vote no）等抓住選民不確定心理的口號。「贊成」陣營曾多次批評「反對」方在社交媒體上發布虛假和不實信息，比如指《烏魯魯宣言》長達46頁，或稱「原住民之聲」有實質議會性質，可以自行頒布政策，甚至指若憲法修改，那麼非原住民的澳洲人都要向原住民繳交使用他們的土地的「租金」，甚至可能喪失土地所有權等，以此來「嚇退」偏遠地區的以土地為生的農民。

雙方的競選策略也在公投結果上有所顯示：在墨爾本、悉尼（另譯：雪梨）等大城市和近郊，當地過半數選民投出「贊成票」，然而在遠離城市中心郊區和偏遠地區，當地過半數選民投出了「反對」票。此外，據澳廣新聞分析表示，越是高學歷、越是年輕、平均收入水平更高的地區，當地選民越有可能投「贊成」，這也與雙方競選活動的針對人群臉譜吻合。

公投失敗，多元文化社區和移民也有責任？

公投前夕，有學者發表報告稱，華人社區常用的社交媒體微信上廣泛流傳著偏向「反對」的不實和虛假信息。澳廣新聞在報導指，年輕一代澳洲華人常用的APP「小紅書」上有著大量與「反對」有關的貼文，而「贊成」的貼文甚少，引發華人及其他多元文化社區可能會導致公投失敗的擔憂。

然而，從結果來看，華人與其他多元文化社區並非是「反對」陣營的主要票源。獨立公投分析員 Ben Raue 在其博客表示，儘管有更多多元文化背景選民的選區大多投了「反對」，但從反對與贊成的幅度來看，這一差距遠低於以白人為主的偏遠地區；換言之，多元文化背景選民實際上是更傾向於贊成修憲。

根據澳洲2021年的人口普查，全國將近過半人口的父母之一出生於海外。投票前夕，「贊成」與「反對」兩大陣營均表示會主打多元文化社區的票源。「贊成」方拉攏了超過一百多家多元文化機構連署贊成，企圖通過社區領袖來拉票；「反對」方則堅守社交媒體陣營，因而微信、小紅書上出現大量虛假信息，其實這與反對陣營利用臉書、推特等平台宣傳的策略是一致的。

多元文化社區被視為是這次公投的「突破點」，原因也與去年聯邦選舉，工黨通過取下多元文化選區獲勝有關。公投前一週，總理還親自到多元文化社區集中的西悉尼宣傳「贊成」。然而，不少來自多元文化社區的評論指，無論是政府還是「贊成」方，他們的宣傳仍然不夠「貼地」，就連公投問題的中文翻譯，也曾被社區指出會產生誤解。

有多元文化社區人士認為，儘管公投結果失敗，但對整個社區而言，大家對原住民議題的認識有所增加。不過有數據顯示，對整個澳洲社會而言，公投並沒有改善或提高民眾對原住民議題的熟悉度。《衛報》舉行的公投後民調顯示，只有24%的受訪者指公投推動了他們對原住民歷史的了解，而76%的受訪者覺得自己對原住民議題的知識沒有變化。

對於許多主流社會的澳洲民眾來說，他們對原住民的了解都是從媒體或者是學校知識中學到的。然而，澳洲中小學對原住民議題的教學向來受到詬病，被指缺乏深度、只是從殖民者角度講述歷史，對於殖民者對原住民的迫害或剝削、以及後期澳洲政府在「白澳政策」（White Australia Policy）中採取的將原住民兒童從家庭中帶走的「隔離政策」，則是輕微帶過。2021年，澳洲的課程標準機構提出修改中學原住民教學內容，建議增加學生對殖民主義的理解，讓學生對殖民主義和原住民議題有深入理解，唯時任自由黨教育部長表示反對，指儘管他贊成加強學生對原住民議題的理解，但這「不能犧牲為我們帶來今天的自由與民主的西方定居者」。

然而，從原住民的角度來看，澳洲長久以來不願意正視對原住民歧視和迫害的歷史，導致多年來在促進原住民福祉的政策上失敗，這才讓他們需要「原住民之聲」，一個由他們自己主導的諫言機構，來保障原住民利益。

多年來的殖民主義和歧視，導致原住民社區經濟落後，生活水平低，醫療健康設施不齊全，就學率低。2021年人口普查數據顯示，年齡在18到34歲的原住民男性中，只有4.9%在大學就讀，而同期有6.3%的同年齡段原住民男性在監獄服刑。1991年，99名原住民在拘留期間死亡，政府宣布由獨立於政府的皇家委員會就原住民在拘留期間死亡進行質詢，調查組提出41條建議。然而，23年過去了，原住民維權人士批評政府並沒有落實到41條建議，而原住民在拘留期間死亡的人數數字，也從1991年的99人上升到2023年的572人。

此次公投失敗，或者根因在此：儘管大部分的澳洲民眾的祖先得益於殖民體系，但在今天，身為殖民者後代的他們仍認為，原住民事務是一個與他們無關的議題。

公投失敗了，然後呢？

公投失敗了，贊成方的主要原住民領袖發出號召，宣布接下來的一週是「沈默的一週」。知名原住民活動家和學者 Marcia Langton 認為，澳洲要再過兩個世代，才能真正直面自己的殖民主義根基，承認原住民，並與原住民對話。

公投失敗後，工黨和自由黨均表示接下來的任務是保障原住民政策的實行，自由黨也收回早前的「若工黨的公投失敗，則會自由黨當選後再舉行公投」的表態。支持通過簽訂條約（treaty）承認原住民主權、在此次公投支持「反對」的獨立原住民議員 Lidia Thorpe 認為，接下來澳洲政府應該要著手與原住民簽訂條約。目前，澳洲是唯一一個仍未與原住民簽訂條約的英聯邦國家。

然而，正如不少原住民活動人士所擔憂，公投的失敗正逐步影響著澳洲各層政府對原住民事務的態度。

由於澳洲實行聯邦制，在20世紀時，州政府負責處理原住民事務，而近年許多州政府均在和當地原住民部落商談條約，承認原住民的主權。然而，在公投失敗後，昆士蘭州的自由黨宣布反對該州工黨政府進行條約談判，而新南威爾士州的工黨政府則宣布延遲談判。

在憲法專家看來，此次公投失敗，也意味著澳洲未來難以再舉行公投，因為人們始終不願做出改變。然而，儘管澳洲憲法已剔除對原住民種族歧視的條款，但憲法第51條仍表明，政府可以針對某一特定種族制定相關法律。如何保持憲法能經得起時代的考驗，也成了法律專家的一大難題。

對於原住民來說，數百年的殖民主義所帶來的傷痛，仍在繼續。