評論｜鄧聿文：習近平時隔八年考察新疆，北京的民族政策或發生局部調整

七月中旬，習近平時隔八年再次前往新疆考察。從他這次精心挑選的地點和講話來看，西方輿論把它解讀爲要展示在鐵腕治疆下的所謂民族團結的成效。

新疆是個敏感地區，這裏被多家新聞機構與國際人權組織指出存在再教育營與強迫勞動問題，美國政府還出台法律禁止所有新疆商品輸美。中國和西方因爲新疆人權問題，已經在各方及聯合國平台進行了多輪較量。習訪疆也是在一個敏感時刻，六月聯合國人權事務高級專員結束訪疆，引發各種爭議，中共二十大更是在三個月內就要召開。因此，習此行應該不只通過展示治疆成效反擊西方的批評和指責，或許也有爲二十大局部調整北京的治疆政策、乃至更廣泛意義上的民族政策進行調研的用意。

中共對新疆的懷柔與強硬

中國歷代統治者對邊疆民族的治理，不外採用懷柔和強硬兩手策略，在雙方關係緊張時期，一般以強硬爲主，在雙方關係緩和時期，改以懷柔爲主，有時兩種手段交替使用。中共亦是如此，但中共對新疆的統治，前者佔主導，強硬治疆時間遠多於柔性治疆。前有上世紀50年代王震做「新疆王」時對維族民衆的血腥鎮壓，後有王樂泉、陳全國主政新疆對維族民衆的高壓、大規模監禁和強迫勞動。

中共柔性治疆的時間很短，主要在改革開放初胡耀邦做總書記的幾年。胡在當選總書記之初討論少數民族問題便指出：「自治與自主權是密切結合的……沒有充分的民族自治權，就沒有各民族的大團結」，提出應將自治權賦予給自治區，這是針對中共民族區域自治制度而來的。該制度是中共根本的民族理論和政策。

然而，中共的民族區域自治，空有形式和口號，自治權是決不可能給民族地區的，沒有真正的自治，當然就談不上自主。胡在1984年西藏工作座談會上針對民族區域的自治權問題進一步表示：「你們無非第一擔心是不是在搞社會主義，或者說害怕不能用和內地一樣的模式來搞社會主義。第二，擔心黨的領導會不會削弱。第三，擔心宗教的影響會不會愈來愈大。第四，擔心有朝一日會不會重新出現大叛亂。」胡還批評漢族幹部如果不尊重少數民族，甚至想用漢族文化代替人家的文化，肯定要踫大釘子的。胡指出的四個擔心正是中共日後領導人，包括江澤民胡錦濤以及習近平最害怕的。

胡的民族政策用他的話說是「免徵、放開、走人」。「免徵」就是至少免除自治區兩年的農牧稅，「放開」就是對自治區在所有經濟領域都要放寬政策，「走人」就是除必要的幹部外，所有漢族幹部都調回內地安排工作。他還提出「兩少一寬」，即對少數民族的犯罪分子要堅持「少捕少殺」，在處理上要儘量從寬。可以說在胡耀邦任內，民族自治區獲得了很多自治權力，大量漢人幹部內撤，南疆停止了漢語教學。

但這也就引發中共內部保守派以及在新疆、西藏等地工作的漢族幹部的非常不滿，他們指責胡過於寬容少數民族，尤其是他的「兩少一寬」受到的詬病最多。也許胡確實缺少對民族地區複雜情形的了解，但他的民族政策的方向無疑是正確的。後來很多人批評胡的做法，把新疆暴力活動的興起歸咎於胡寬容的民族政策，是不公平的。

七五事件後，北京派張春賢主政新疆，張在新疆五年，有人認爲他可能有意繼承胡的柔性治疆思路，但是在維漢民族矛盾和對立的意識已經形成並激化，新疆存在暴力活動的情況下，再回到胡的柔性治疆談何容易。首先是北京當局的最高決策者沒有這種意圖，其次從管治的實際狀況來看，也不能不把維持新疆社會的穩定和秩序放在首位。

事實上，張對所謂暴力恐怖活動始終保持嚴打高壓態勢。可是張也確想走出一條「剛」「柔」輪迴新路，把新疆帶入一個社會發展經濟進步的「現代化社會」。可惜在習2014年考察新疆後即又發生烏魯木齊火車南站的暴力事件，此時張也受到周永康案的影響，於2016年被北京免去新疆書記。不僅他本人的仕途被終結，新疆亦喪失了一個可能的政策轉型窗口。

北京隨後派陳全國主政新疆，陳完全秉承鐵腕治疆思路，對維族民衆大肆濫捕和監禁，實行文化同化，維漢的民族矛盾和衝突達到頂點，硬生生把新疆變成一個中國和西方衝突與對抗的前沿敏感地帶，導致新疆被西方制裁。很大程度上，新疆已成北京當局的一個沉重包袱。

這種情況長期下去對中國會是一個牽制，習如果要把資源集中在台海對抗美國，就需在新疆問題上做某種局部突破，讓它去敏化，那麼二十大調整新疆或者全國的民族政策是有可能的。外界看到，臭名昭著的陳全國像他的前任張春賢一樣被北京召回，陳的去職便被解讀爲習可能謀求調整新疆政策的微弱信號。

未來的可能性

接替陳的是廣東省長馬興瑞。馬出身航天系統，是一位資深宇航專家。2013年才正式步入政壇，做過工信部副部長、深圳市長和市委書記等職；2016年成爲廣東省長，在省長任內，將大灣區概念變成了一個國家工程，中國經濟增長的未來希望所在。習調馬主政新疆，可能看中的是他的政策執行力，不那麼意識形態化。他不像陳這種投機政客，是個技術官員，過往的政績表明，他能專注於某個事項，並把它做成。

習此次訪疆，強調新疆已從相對封閉的內陸變成對外開放的前沿，要推進絲綢之路經濟帶核心區建設，把新疆的區域性開放戰略納入國家向西開放的總體布局中。換言之，北京要把新疆打造爲「一帶一路」的中國西北部的樞紐地位，提升新疆的經濟戰略地位。馬的主要使命就是要完成這個任務。

在新疆的亂源中，經濟長期欠發達，包括維族在內的少數民族未能從經濟發展中受益是一個重要因素。將經濟搞上去，減少貧富分化，可能確實有助於緩解民族矛盾。不過，從更廣泛的角度看，新疆問題只是中國民族問題的一個縮影。對新疆問題的調整思路也會推及其他的邊疆地區，比如西藏。

所以，如果北京要改變民族政策，不單單在新疆，而會是整個邊疆的民族政策的局部修正。說它局部修正，是因爲習不可能拋棄中共所謂的民族區域自治制度。他在新疆考察還強調中共的「民族理論和政策是好的、管用的」，稱之爲一條「堅持走中國特色解決民族問題的正確道路」，他要的只是「不斷豐富和發展新時代黨的民族理論」，而非從根本上改變這條民族道路。可見，他如果要改變，可能只是技術意義和層次上的局部調整。

觀察北京調整民族政策的第二個信號，是把素有中共理論家之稱的原社會主義學院黨組書記、國僑辦主任潘岳轉任國家民委主任。潘乃紅二代，是中共少有的對理論有強烈興趣，並且具有理論思考能力的高官，但也是爭議性很大的官員。潘曾在他任職的不同崗位，如國資管理、環保部門掀起過風暴，可在習時代，像他這種官員也只能收斂其與衆不同的個性。

比起他的政績來，潘的理論文章受到的關注度更高，在他接手民委後，他兩年前的一篇舊文《中國五胡入華與歐洲蠻族入侵》在網上流傳。該文不用通常說的「五胡亂華」而改用「入華」一詞，表明潘的歷史觀是要用事件結果來評判歷史過程——「五胡入華」雖然過程殘酷，但結果是「混一天下」。這一用語也暗含着他承認「五胡」是中華文明和中國歷史的來源。潘之所以把五胡入華與歐洲蠻族入侵作比較，就是認爲，用民族主義作爲分析範式來審視中國多民族國家發展的歷史，會墜入西方的話語陷阱。中國懷擁56個民族踐行的「和合理念」，背後支撐潘的依然是中國傳統的大一統思想。

另外，潘在主持社會主義學院期間，也響應習的「鑄牢中華民族共同體意識」說法，推動編著《中華民族共同體史綱》、《中華民族交融史》，並在學院以「鑄牢中華民族共同體意識」爲題上黨課，指出必須完善民族區域自治制度，逐步將「民族優惠政策」轉向「區域優惠政策」，將「民族身分政策」轉向「公民身分政策」，將針對特定少數民族的優惠轉向本地區所有公民的優惠，及時修訂法律法規中不利於民族交融的相關條款。潘的這些想法和舉動，或許是習看中他，要他出任民委主任的原因。

習在去年8月召開的中央民族工作會議上，提出「以鑄牢中華民族共同體意識爲主線，引導各族人民牢固樹立休慼與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念，構建起維護國家統一和民族團結的堅固思想長城，以有效抵禦各種極端、分裂思想的滲透顛覆」，後面這點才是習提出該說法的真正目的。在這次訪疆中，習也強調要鑄牢多元一體的中華民族共同體意識，以增強認同爲目標，開展文化潤疆，促進各民族交往交流交融，提升宗教事務治理能力，實現宗教健康發展。而在更早前，潘也曾發表《馬克思主義宗教觀必須與時俱進》一文，提出要修正馬克思的「宗教是麻醉人民的鴉片」的傳統認識，當時亦引發很大反響。

有鑑於此，潘前述關於民族和宗教的看法，是否爲北京調整民族政策的突破口所在，值得觀察。也許，中共二十大會在淡化民族差異、推動民族融合方面做出部署，然而真正的問題在於它在這方面究竟能走多遠。