評論｜鄺英豪、黃以恆：香港與澳門，管治聯盟的變與不變

【編者按】：本文為「SHKS」（Society for Hong Kong Studies）為《端傳媒》供稿。SHKS成立於2017年，是由全球21個國家、250多位學者組成的多學科、多院校合作的獨立研究組織，協會關注香港本地、香港與中國及亞洲的關係，涉足領域包括政治、歷史、社會及文化研究等，主要目標是促成本地與國際、學者與學子之間的對話與合作，並鼓勵概念、理論及研究方法上的創新。SHKS每月在《端傳媒》上刊出新近的研究成果。

近月應對肺炎疫情來襲，再次掀起香港及澳門一國兩制的討論。港澳兩地有著相近的歷史背景、地理位置、文化特質，但政治上卻有南轅北轍的結果。新聞媒體經常以一國兩制的「榜樣」、「典範」來形容澳門，是中國的「成功示範」。相反地，香港的一國兩制經驗充滿「衝突」、「對立」，可以說是較為失敗的例子。但「成功」與「失敗」的分歧又在那裡呢？

香港和澳門的比較研究，切入點大抵有三個。第一，從殖民地歷史出發，比較香港和澳門如何發展成為中國的特別行政區，實行一國兩制。第二，從比較反對力量出發3：香港強而有力的公民社會，帶來舉世矚目的多場運動，如2003年反23條立法遊行、2014年雨傘運動、2019年反送中運動；相反，澳門公民社會較為薄弱，雖然偶有大型運動，如2014年反離保遊行，但大抵算是風平浪靜。第三，從管治聯盟出發，香港零散的管治精英，各自為政，未能給予足夠的支持力量；而澳門緊密的管治聯盟，卻反映另一個故事。

我們的研究認為，雖然兩個特區的「吸納」政策相近，但是基於港澳經濟發展次序，帶來的是截然不同的效果：香港方面，管治聯盟內的「傳統」及「新興」精英，回歸後憑藉新制度進入建制，如特首選委、立法會內功能組別等，而漸漸放棄地區聯繫，與社會脫節。最終於政府面臨管治危機，未能與殖民時期的商界精英一樣，運用社會聯繫，協調反對聲音。

澳門回歸後，「傳統」精英同樣通過新制度進入建制，與地區聯繫日漸疏離。但同時，2000年起澳門政府大力發展賭業，造就一批「新興」商界精英。這批精英卻大抵未能加入傳統建制，反而以財雄勢大、龐大資源，完勝地區工作，以另一種方式穩定澳門，此「分工合流」對澳門局勢有關鍵作用。

港澳的間接管治

早於殖民地後期，中國政府即開始「吸納」（Co-opted）商界精英，結成早期管治聯盟，透過授予精英政治權位，換取政治忠誠。

香港教育大學方志恒博士曾以「邊陲民族主義」（Peripheral nationalism）2，解釋香港經驗。意思是中國與兩個特區處於「中心 －邊陲關係」（Center-periphery relationship），中心政權往往傾向同化邊陲地區，望以建立統一政權，而香港則強調捍衛自主，守衛邊陲地區的獨特性。但澳門同為中國的邊陲地區，卻對同化政策（Assimilation）照單全收。

憲制上，港澳兩特區實行「港/澳人治港/澳」及「高度自治」，中國政府不會干預內部事務。既然不能直接公開干涉，中國政府便改以間接管治（Indirect rule）方式，加以控制。早於殖民地後期，中國政府即開始「吸納」（Co-opted）商界精英，結成早期管治聯盟，透過授予精英政治權位，換取政治忠誠。

是此研究，我們將兩地管治精英分為兩類，第一類是傳統精英：北京的長期忠誠支持者、親中團體、以及主權移交前，顯赫地位的傳統親中商人；第二類是新興精英：主要透過經濟轉型，而獲得社會地位的商人和專業人士。

一國兩制框架下，香港澳門早被視為兩個結果。我們嘗試跳出兩個研究框架——即香港強而有力的反對力量VS澳門相對較弱的民間力量，以及香港鬆散的管治聯盟VS澳門穩定的管治聯盟——來進行研究，而嘗試以「精英互動」作為切入點。

香港管治聯盟的困局

映管治聯盟協調社會的角色日漸式微，不論是於政治關鍵時刻動員民意，還是說服社會支持政府，都不停遇上挫敗。

早於1970年代，香港經濟開始起飛，地產、金融及相關專業等蓬勃發展，新興精英緊隨而立。於80年代的中英談判期間，以及天安門事件後，中國政府急需大量本地盟友支持。此時，新興精英成為了中國政府的不二之選。吸納新興精英對穩定本地經濟，支援中國經濟改革，及對抗民主派亦有一定的作用。殖民地時期建立的立法會功能組別，正好給納新興精英，所以中國政府延續此制度，嘗試為施政帶來支持。

但是，近年來的一系列社會運動，反映管治聯盟協調社會的角色日漸式微，不論是於政治關鍵時刻動員民意，還是說服社會支持政府，都不停遇上挫敗。這裏有幾個原因：由於新興精英壟斷政治制度，他們甚至威脅要反對政府提出有損自身利益方案，進一步削弱政府的認受性。除此之外，不論傳統及新興精英，透過特首選委及立法會功能組別，獲得政治地位，對參與地區直選意欲不大，亦與各個社區組織聯繫有限。這個論點亦曾由方志恒博士早前的研究分析過。

澳門管治聯盟的合縱連橫

與香港的多元經濟結構不同，澳門的經濟較為單一，長期依賴中國旅客，支持龍頭博彩業，強化了這些精英在社會上地位，甚至政治上的話事權。

澳門研究早已承認，中國政府以傳統精英，包括澳門中華總商會、澳門工會聯合總會及澳門街坊會聯合總會，協調殖民時期的社會，推動「愛國愛澳」教育，支持澳門主權移交。直到2002年開放博彩業，澳門進入經濟高速發展時期。隨著澳門博彩業龍頭發展，緊隨建築業及旅遊業的蓬勃，一批「新興」精英順勢而生。

因應當時的政治形勢，以博彩及建築為首的新興精英意識到，他們與政府討價還價的能力有限，因此嘗試尋找參與政治的機會。但是，傳統的參政渠道，如立法會間接選舉議席、特首選委會，已經被傳統精英所壟斷。憑著龐大的經濟資源，新興精英採用新的方式開拓參政渠道，包括投資及成立多個同鄉會，如澳門福建同鄉總會、澳門江門同鄉會等，大派蛇齋餅粽、現金分享、商舖折扣，建設基層社區聯繫，以及選舉動員，取得立法會直選議席，擴大政治影響力。並於政治敏感時間，舉行各樣活動，甚至動員上街，支持政府政策。

與香港的多元經濟結構不同，澳門的經濟較為單一，長期依賴中國旅客，支持龍頭博彩業，強化了這些精英在社會上地位，甚至政治上的話事權。相比傳統精英，新興精英在策略上努力塑造敢於質詢官員、對選民問責的形象，他們的服務對象鮮明，為社會帶來新鮮感。傳統精英主力吸納澳門本地商人及勞工；而新興精英則主要服務新移民及基層選民。因此，於動員社會各階層支持時，澳門人對中國、澳門及一國兩制支持度穩步上升。我們結論是，澳門賭業興起，帶來新興社會精英，建立社區連繫，適時進行動員，令澳門特區一直平穩。

港澳為何不同？

香港於80年代起，建立的傳統新興精英聯盟，通過壟斷既有制度，再無動力投入地區工作，未能再協調反對勢力。雖然新興商界近年成立政黨，加強地區聯繫，嘗試打破困局，但情況未有改善。

以建制派政黨經民聯為例，該黨於2012年成立，主張工商帶動經濟，改善民生。但其作為立法會內第二大政黨，八位黨員中，七位來自傳統功能組別，只有一位來自地區直選，而該黨未來派員參與直選意欲也不大。再加上在反修例運動氣氛下舉行的區議會選舉中，經民聯派出25人出戰，最後僅3人當選。說明建制政黨投放大量資源予地區工作，在過去雖然能逐漸於選舉中取得優勢，但這種社區網絡未能為政府建立強大的民意基礎。

相反地，澳門新興博彩地產精英，正正補充傳統精英的漏洞，憑著龐大的資源，開拓新的選票市場，擴大新移民及基層社區網絡，進一步給納社會各階層。香港的管治聯盟的不變，帶來社會脫節、內部分裂等問題。反之，澳門的管治聯盟能做到「和而不同」，在良性競爭下，最終形成了一個跨階層同盟，方便政府動員。

造成港澳不同的原因，可能包括了歷史偶然性，例如兩地經濟結構不同；亦可能涉及人為問題，例如建制派內部紀律、政商精英對北京的重要性，有待更多研究發掘。

（鄺英豪，香港城市大學公共政策學系客座研究員；黃以恆，香港教育大學社會科學系助理教授）

參考資料：

Wong, Mathew Y. H. & Kwong, Ying-ho (2020). One formula, different trajectories: China’s coalition-building and elite dynamics in Hong Kong and Macau. Critical Asian Studies, 52(1), 44-66.

Fong, Brian C. H. (2017). One country, two nationalisms: Center-periphery relations between Mainland China and Hong Kong, Modern China, 43(5), 523-556.

Lo, Sonny Shiu-Hing (2007). One Formula, Two Experiences: Political divergence of Hong Kong and Macao since retrocession. Journal of Contemporary China, 16(52), 359-387.

Fong, Brian C. H. (2013). State-society conflicts under Hong Kong’s hybrid regime: Governing coalition building and civil society challenges. Asian Survey, 53(5), 854-882.