評論｜鍾劍華：反修例運動中的施政報告，有處理到「深層次矛盾」嗎？

10月16日早上，當立法會主席梁君彥在主席台上宣佈休會之後，特首林鄭月娥即時離開了立法會的會議室，立法會內的泛民主派議員也隨即見記者。泛民主派的召集人陳淑莊議員說林鄭月娥「有乜資格」（有什麼資格）在這個會議室宣讀施政報告；有議員說這次是「把林鄭月娥驅逐出立法會」。從憲政角度來說，這樣的說法顯然不算合理，因為無論林鄭月娥的表現如何難以令人滿意，在制度上她仍然是唯一被確認為特首的人。隨後建制派議員見記者的時候，就說出了這一點，認為特首在立法會的議事廳宣讀她的施政報告，是香港憲政秩序的一部份。

當然，這一種講法只是從制度結構上去評論，如果把政治行為視作整個社會在權力秩序上的互動的話，今天誰又可以否認林鄭月娥已經差不多完全失去了作為特首應有的公信力及政治認受性？而她的繼續被確認擁有在立法會宣讀施政報告的政治地位，可能正好反過來說明了香港制度的結構性問題。所以那些要倚靠吸取選票才能保得住立法會議席的泛民主派議員，也要繼續赤膊上陣，而且去得更盡：

在林鄭月娥宣讀她的演辭的時候，有議員用投影機把「五大訴求，缺一不可」這個口號投射到講壇及林鄭月娥身上，他們還叫口號，又把暴力對抗過程中示威者的呼救及呼喊聲廣播出來。他們用這種被建制派議員批評為「非常危險的暴力手段」，來突出這個制度的破產——施政報告第一次破天荒地未能在立法會的議事廳中宣讀。林鄭月娥隨後要用視像方式宣讀施政報告。

「深層次矛盾」到底是什麼矛盾？

這些矛盾主要是因為社會經濟結構及利益傾斜，再加上政治制度過度偏頗而形成的。如果只迴避去處理造成這種結構性矛盾的根源問題，即政治權利不公平這個問題，而意圖從政府有限的再分配機制去着手，那根本就不能產生令各界都滿意的結果。

過去幾個星期，特首及政府高官一再反覆強調，這一次施政報告要處理深層次的社會矛盾，是經過長時間的社會對抗之後，政府踏出的重要一步。林鄭月娥又說希望用上藍色封面，可以代表期望「雨過天青，重新起步」。

過去二十多年，北京當局一直都只是慣用口吻，說香港是一個經濟城市，又不斷反覆強調要處理好香港的問題；說推動香港的社會和諧，最關鍵還是經濟要有發展。但主權移交超過22年了，香港仍然是紛爭不斷，而且也不能說香港的經濟沒有發展。22年來，雖然經歷過經濟的波動及起落，但整體經濟仍然是繁榮的，人均產值仍然不斷上升，樓價及租金更是升了幾倍。

問題是香港年輕一代看不到希望。香港的經濟發展顯然已經去到一個樽頸位，很多人都感覺不到經濟增長的利益。年輕人升讀專上課程的機會是大幅增加了，普遍的學歷水平都提升了，但不少人仍未踏出校門，已是背著沉重的學債；畢業之後的發展也沒有過往明朗；而且，連最基本的生活安排，比如去安排一個安居之所的希望也是越來越渺茫。這些都不能否定是深層次社會矛盾的跡象。這些矛盾主要是因為社會經濟結構及利益傾斜，再加上政治制度過度偏頗而形成的。如果只迴避去處理造成這種結構性矛盾的根源問題，即政治權利不公平這個問題，而意圖從政府有限的再分配機制去着手，那根本就不能產生令各界都滿意的結果。既得利益者固然不願接受改變，但香港政府的規模，也令政府難以透過行政手段令政策性的再分配，來抵消制度所造成的明顯社會不公。

（建制派）自由黨在特首視像發表了施政報告之後，在面見傳媒的時候還特別提出要減低一些政府行政程序的障礙。他們提出的其中一個例子是，大型工程的環評報告要求會減慢經濟的效率。這個說法孤立來說可能沒有錯，但對於很多人而言，正是以經濟發展之名去不斷剝削環境令人憤慨。當綠色思維已經成為一種社會價值時，作為政府其中一個主要政治盟友的工商界政黨（自由黨），還是不斷用這些言論來破壞政府的公信力。林鄭月娥曾經下重注的「明日大嶼」願景，為什麼會在這一年多來不斷受到市民的抗拒？究竟這些政府的內圈政治盟友有沒有認真想過箇中原因？出現這個現象不正好反映香港社會的深層次矛盾到底何在嗎？

當這些深層次矛盾表現出來的結果，長期不斷累積惡化後，已經令社會整體警覺到制度的缺陷。即使政府繼續意圖以「推動經濟發展」或「改善民生」作命題來處理市民的不滿，顯然也只是越來越捉襟見肘，市民看來更是自欺欺人。因此雖然過去幾個星期特首及官員不斷為施政報告吹風，但根本就沒有多少人對今年的施政報告有什麼盼望，如果政府這種思維方式不變，更遑論要處理當前的政治風暴了。甚至自由黨主席鍾國斌在立法會主席宣布休會之後即時接受傳媒訪問時也說，單靠處理經濟問題，解決不了政治矛盾。但這些話總是像煙霞，吹來吹去吹不進政府的耳。

至於特首說希望市民透過這份報告看到政府對青年人的關懷，不少年輕人根本就是嗤之以鼻。當大量年輕人被警察拘捕、不少被嚴重打傷時，特首那種開口「暴徒」、閉口「暴力」的定調，已經令所謂「關懷青年人」一語顯得虛偽至極。施政報告一開始便是重複特首過去幾個星期對示威及暴力的定調，完全沒有回應反修例運動中的五大訴求。至於大部分市民都關注及看在眼裏的警隊暴力執法問題。林鄭月娥就繼續隻字不提。

施政報告，是目的還是工具？

施政報告應該是政府施政成果的周年滙報，也可以展示施政藍圖，但卻不是任務本身，更不應該是政府的工作目的。

施政報告原本之目的，是每一年由政府的最高領導人，即行政首長，向立法機關提交一份政府的工作報告及工作前瞻。這是殖民地時代施政報告的主要作用。因此，直到殖民地後期，施政報告的篇幅都不致太長篇大論，也不是一份政府工作流水賬式的滙報。隨着香港人的政治意識提高及對政府問責要求的上升，在殖民地管治後期，殖民地總督提交的施政報告便變得相對較為冗長。直到主權移交之後，第一任特首董建華變更把施政報告變成了特首每年其中一項最主要的工作。

主權移交之後，由第一任特首董建華開始，施政報告都有個特色，就是篇幅比較長，跟過往彭定康年代、衛奕信年代那些施政報告的差異很明顯。而且，主權移交後的施政報告，也習慣把很多細微細眼的政策方案及臨時措施作出說明及交代。這些在以前基本上是政策局及涉及官員的工作，但在回歸之後便完全變成了特首要向公眾透過施政報告展示的抱負及藍圖。沒有人可以清楚說得準為什麼會有這種轉變。但顯然是因為首任特首開了個頭。董建華要表現他的「強勢領導」作風，所以把所有政策局的工作都納入其報告的範圍之內。也可以說，回歸之後要大樹特樹特首的權威，但這種權威未能透過體制來確立，就只能透過政策結果及施政手段來彰顯，施政報告因而也變得無所不包。

而且，政府在施政報告發表前都要花費好幾個月來作準備，這正是體制不合理造成的其中一個後遺症。在九七年之前，完全未聽說過有總督會說，準備施政報告是「政府最重要的一項工作」。施政報告應該是政府施政成果的周年滙報，也可以展示施政藍圖，但卻不是任務本身，更不應該是政府的工作目的。但九七之後，除了其中一兩份是比較短之外，每一份施政報告都可以說是隆而重之。

今年的這份施政報告，可以說是近年篇幅最短的一份，只有12,000字左右。篇幅雖然是大幅度縮短了，但基本的風格似乎沒有改變。如果不是林鄭月娥自己講，又有幾多人會知道因為要預備這一份只有53段的報告，特首在之前原來出席了五十多場相關的諮詢會。

對於這種形式的施政報告，要評價其優劣有時很困難的，因為如果把所有政策措施都放進去來一個週年大檢閱，總有一些政策是合時的，有做得好的，也總有一些是相對比較次要的，或者是做得不好的。有時政府也可以避重就輕，報喜不報憂。站在市民的角度，施政報告除了是一個憲制上的秩序或禮儀之外，也可以讓大家對政府政策評價有一個依據。另一方面，當然也得看特首想如何利用這份施政報告。上一任特首梁振英便以施政報告作為一個工具，去交代是否能夠落實其參選特首時所提出的那份政綱。大家可能還記得，到他卸任前的最後一份施政報告，他為了要說明已經「完全落實」他的在競選時所提出的所有政策承諾，報告除了避重就輕之外，還把「標準工時」這一個其政綱中的重點項目，匆匆以「合約工時」來魚目混珠。

評估報告——報告想要達到的目標，能達成嗎？

如果政府的政策真的可以處理到一些長期存在，因為制度不健全而產生的問題，或者起碼能滿足市民的基本訴求或需要，有一些提到的政策本身自有其可取性，可能這也是政府希望達到的目標之一。

如果從政策的分析角度來看，這一份施政報告又如何？

要評價今年這一份施政報告，如果要逐個項目來看，也是同樣有些值得支持，有一些可能只能算是願景，有一些更只是轉移視線。但如果真的要做一個整體評價，可能就需要看政府如何定調這份施政報告的主要目標。

在經過了這麼長時間的政治抗爭，引致這麼多人被拘捕，暴力對抗到現在仍然未停止這些前提下，特首及政府高層官員一再說這是一份重要的、要針對香港當前的困境、要處理深層次矛盾的施政報告。如果要以這一點來評價這份施政報告，香港人應該有理由感到十分失望，甚至憤怒。

那些在施政報告中提出的政策方案及措施，真的可以達到化解深層矛盾的效果嗎？如果政府的政策真的可以處理到一些長期存在，因為制度不健全而產生的問題，或者起碼能滿足市民的基本訴求或需要，有一些提到的政策本身自有其可取性，可能這也是政府希望達到的目標之一。這份施政報告雖然說有二百多項新的措施，但大部份都只是在已經開展了的措施中作加強，例如各種津貼的門檻降低、水平提升、或變成恆常化。被吹風最甚的房屋和土地問題，房屋方面，在經濟下行前景的預期下，以協助市民置業作為房屋政策的主要策略是否仍然合適？何況新政策雖然降低門檻，但後續包袱並未減輕，甚至需要更高的壓力（入息）水平，且似乎將進一步推高房價？更何況那些建屋目標是否可以如施政報告說得那麼樂觀仍然是一大疑問。而土地方面，積極收回土地，特別是以《土地收回》條例去發展農地及棕地，早已是社會各界的共識，但政府以前以各種理由去拒絕，甚至據理力爭說「可能面對曠日持久的司法挑戰」。而今政府轉變態度說收回土地不會有太大問題，而且作出甚為樂觀的預計，對此香港市民大抵會樂見其成，但又不能不對其實效抱有懷疑。而且一年之間就如此轉軚，足見很多政策方案，其實不是能與不能的問題，只是因為政府是否能夠擺脫因循及向既得利益妥協的態度而已。

很多政策方案，其實不是能與不能的問題，只是因為政府是否能夠擺脫因循及向既得利益妥協的態度而已。

這一次香港紛爭，有大批青年人甚至少年人落水，但在施政報告中可以說是完全沒有任何切入點，就算是在施政報告的另一份附篇中的「與青年同行」所列舉的項目，也不見得能夠平息當前的紛爭，更遑論是處理深層次矛盾了。

引致香港現時政府對抗的深層次問題，顯然就是政治體制的問題，而令這個問題爆發，就是林鄭月娥由二月開始到六月中期間，在處理《逃犯條例》修訂時罔顧市民反對及展示出來的傲慢態度。這個過程也完全暴露了現體制不足以反映民意，不足以解決香港的政治紛爭，也不足以制約公權力。而自六月中事件惡化，演變至今，特首領導下的政府沒有及時回應市民的訴求，低估了市民的不滿，甚至不斷火上加油，到頭來要挾警自重。最後是令警權無限膨脹，引致警察在不守警察通例，持續在違紀違法的狀態下，意圖以暴力手段來壓服示威者，結果是令示威延續，暴力對抗也升級。

示威及暴力人士要面對法律制裁，這一點難以否定，但政府是不是也應該以一個較為謙卑及負責任的態度來檢討自己的責任與不足？

無論政府今天如何指控那些在前線衝擊的示威者，這個觸動整個事件的前因後果是清楚的，挑起矛盾及無法平息社會不滿的責任也確實在政府。示威及暴力人士要面對法律制裁，這一點難以否定，但政府是不是也應該以一個較為謙卑及負責任的態度來檢討自己的責任與不足？對於持續到今天仍然無法平息下來的暴力衝突問題，警察的濫用暴力已經是一個要處理的問題核心，這一點可以說是眾人皆見。政府又是不是應該主動去做一點事，令對抗情緒可以降溫？如果政府說這個施政報告要處理香港深層次的矛盾，就更加有需要正視上面提到的政治結構問題。

但林鄭月娥透過視像發表的那一份施政報告演辭，前言及結語兩部份加起來那11段，基本的調子是把今天社會面對的攬炒局面完全歸咎於示威人士；更要公開讚揚已經成為矛盾核心、又有高達51.5% 市民評為零分的警察。施政報告甚至向願意與警察合作打擊示威人士的機構，包括港鐵及機管局，也一併致謝。這種調子根本就不是要平息紛爭或處理深層次矛盾，而是要令紛爭繼續延續下去，迴避政府在這次事件上應該有的責任，也完全不願意承認政府本身是問題惡化的其中一個最主要原因。單從這一點，已經可以說這一份施政報告根本完全不可能達到政府宣示想達到的那種效果。

（鍾劍華，香港理工大學社會政策研究中心主任）