評論｜周雪光談改開40年（上）：調動「諸侯」競爭，改革開放衝破封閉穩定的蟬繭

【編按】：端傳媒已與香港中文大學·中國文化研究所《二十一世紀》學術雙月刊建立長期稿件資源合作關係。中國改革開放四十年的歷程，如何評估、如何總結、如何繼續進行，這些問題在2019年也是被持續關注的。本文原載於《二十一世紀》2018年12月號，由著名社會學家周雪光教授撰寫。端傳媒經《二十一世紀》授權發表，現標題為端傳媒重擬，原文標題為《從大歷史角度看中國改革四十年》。因長度原因，文章將分上下兩篇發表，本文為上篇。

可以想像，中國改革開放四十年的歷程（1978-2018）將成為中國歷史上最受關注的時期之一。一方面，這段時期的經濟大發展史無前例，改變了中國的發展進程，改變了世界格局；另一方面，雖然這個時期一波三折，當下仍然在延續過程中，但大致可以說，改革開放的過程走過了一個鬆緊起伏的完整小周期，從解放思想到統一思想，從勇於開創到重守規矩，展示着歷史螺旋式上升的軌迹。作為同時代的我們，距離這段歷史尚近，反省起來種種情景歷歷在目，不免有樹木滿目森林模糊的感歎，不能得益於年代之遙帶來的後見之明和冷靜從容。不過，今天的我們評估這段經歷，帶有時代的烙印和親身經歷的體溫，則是後人難以設身處地體驗感受的。

關於改革開放的巨大成就，已經有許多讚譽之詞，也有眾多的解釋論說：政府的主導作用、制度紅利、全球化環境，等等。最近這段時間，對於改革開放四十年的各種反思和評判大量湧現，眾說紛紜。在這篇小文中，我將從學術研究的心得體會這個角度談談個人感想。我的想法是：第一，避免面面俱到，即別人多說的，我少說幾句；別人說得不多的，我多說幾句。第二，把審視的視野盡量拉長，不僅向後看，而且向前看，把這段改革經歷放在中國大歷史的過程中來考察（註1）。

《二十一世紀》雙月刊

版權：香港中文大學中國文化研究所

性質：學術雙月刊

當期雜誌：2018年12月號

「開放」是關鍵所在

我要說的一個基本觀點是：歷史上形成的中國國家治理模式以穩定為重，趨於封閉自守。四十年改革開放衝破了這個模式，釋放了中國社會的巨大活力，促就了今天的巨大進步。在這個過程中，開放交流給中國社會的不同領域和層次帶來了不同的價值觀念、運作模式和行為方式，與傳統制度時有不兼容甚至緊張衝突之處，引起了改革開放前景向何處去的新一輪思考和爭辯。

四十年來，中國社會方方面面發生了巨大變化。「改革開放」——體制內部的改革和對外的開放——這個表達方式的確抓住了這個時代的基本特點。我以為，促成這些巨大變化的關鍵在於「開放」，即中國與其他國家特別是市場經濟體的全方位交流，從經濟、管理、文化到人員的往來互動。直截了當地說，開放所引起的全球化交流給中國社會造成了震動，帶來了壓力，激發了活力，也給中國社會內部的改革提供了持續的推動力。沒有「開放」這個前提，就無法想像和理解中國社會變化的深度和廣度。在這個意義上，對外開放是中國社會內部持續改革的動力源。

為甚麼這樣說呢？這是由中國社會基本特點所決定的。與其他國家相比，中國社會規模龐大，各區域的人文傳統和經濟發展差異明顯。在維繫這樣一個文明體的歷史過程中，發展起了成熟的觀念傳統和隨歷朝歷代修補增訂而來的各種制度設施。其中，「穩定壓倒一切」是歷史上長久實行的基本國策，而封閉自守則是隨之衍生的相應表現。中國有着豐富的傳統文化資源，各種形式的堅守傳統和向後看的呼聲很高，這一文化力量極易與既得利益集團聯手結盟。在一個以自上而下統領為主導的體制中，各種傳統力量日積月累，盤根錯節。因此，源於內部的改革常常動力有限，困難重重，淺嘗輒止，有始無終。正如許多歷史學者所注意到的，在中國歷史上，當面臨穩定與效率的選擇時，決策者總是傾向於前者；而且，封閉自守限制了人們的想像力和動力，從古老基礎上生長出新的制度尤為困難。我們對比一下近代史上日本明治維新和中國戊戌變法的經歷，就不難看到中國改革之難。

這不是說中國社會內部沒有變化，沒有內在的變革動力。中國內部的改革在歷史上時有發生，甚至頗具規模，但通常有幾個特點：第一，這些改革嘗試多囿於已有制度構架之中，更多的是被動反應，補苴罅漏，修復舊框架，難有實質性變化。如果沒有與外部世界的交流和衝突，直至晚清，走向共和這種新型國家模式也不會出現在歷史抉擇中，甚至難以有想像的空間。第二，中國歷史上經常出現的一個現象是，在面臨和應對危難的關頭，當權者才會被迫做出讓步；開明君主會審時度勢，啟動改革，以圖重振朝綱。但這些改革和變化多是策略性的，而不是制度性的變化。一旦渡過危機，得以休養喘息，上層則會收回讓步，重回窠臼。因此，歷史上改革起伏變動雖然時有出現，但制度性變革卻難以尋覓。第三，中國社會內部不斷地、持續地發生着變化；各地各層級有着豐富多樣的文化傳統，有着堅韌持久的活力和解決問題的能力，這是中國文明延續長久的根基所在。但這些變化和能力大多不是體現在正式制度的演變中，而是以地方性的、隱蔽的、非正式的形式表現出來，只能充任正式制度的補充和調劑，其能量和傳播範圍有限，而且不斷受到正式制度的排擠和打壓。不僅如此，這些地方性的、非正式的制度因地制宜，有效緩和當地矛盾，釋放了正式制度和決策失誤造成的張力，反而弱化了制度性變革的壓力，這種情形在歷史上時常出現。

1949年中共建國初期，大力學習蘇聯制度，從全能體制到計劃經濟，對中國歷史上皇權不下縣、雙軌政治的治理模式來說是一個重大轉折。但這一特定的開放取向，更多的是因為蘇聯模式與中國傳統中央集權制度有許多相似之處，特別迎合了近代以來的現代國家建設需要和領導人的遠大抱負，因而在政治文化上一拍即合。在這一點上，這一國家組織形式又與傳統文化有許多契合之處。在不同的社會或發展階段，解決問題的渠道和可能的答案為一個特定的政體及其制度安排所制約。如社會學家本迪克斯（Reinhard Bendix）指出的那樣，在歷史上的俄國政體中，沙皇的至高權力誘使社會各方試圖向上尋找解決辦法。例如，俄國工業發展時期形成的勞資關係不是通過雙方互動（包括鬥爭）演化而來，而是通過沙皇自上而下的權力來規範調整；蘇維埃政權延續了同一脈絡的實踐（註2）。我們不難看到，這一取向與中國自上而下權力的制度安排尤其吻合，也反映在當代中國諸多社會制度安排上，如單位制度、勞資關係、社區管理，等等。

在這個大背景下，我們不難看到，四十年的改革開放大趨勢導致了這一基本定勢的重大改變，體現在以上所說的全方位開放的深入程度和長時段的連續性。全方位即不僅涉及經濟、文化、社會和政治領域的方方面面，而且發生在不同層次上，既有中央的，也有地方的；既有官方的，也有民間的，特別是個人層次上的人員交流和信息流動。長時段是指在四十年的改革開放過程中，雖然漸進發展、時有曲折，但總的方向是不斷開放的。這一持續演變過程形成了正向反饋，引起了各個領域中和不同層次上的變化和活力，不僅體現在經濟發展、物質生活和市政建設等物化指標上，而且體現在不同價值觀念和行為方式的生長、競爭和演變上。多年前，我在訪談南方一家印染廠老總時，他講過這樣一個故事。該工廠的印染產品主要出口歐洲市場，其生產過程嚴格控制，產品質量很高，達到免檢水平。前幾年，因國際經濟波動，出口業務曾經中止一段時間，工廠產品轉向國內市場內銷。由於國際市場和國內市場對產品質量要求不同，工藝流程的質量把關隨之鬆懈，工人技能退化。當歐洲市場訂單再度回流，工廠重新轉向對外生產時，儘管管理方意識到產品質量問題，重新培訓工人，加強工藝管理，但還是難以扭轉這一產品質量下降的情況。第一批產品運往歐洲商家後，因質量問題被全部退回。後來經過很長時間的整頓訓練，才恢復到以前的產品質量水平。這個小故事說明一個道理：只有參與更大範圍的競爭過程才能保持持續積極進取的動力。這正是對外開放為內部改革提供強大推動力的緣故。

以上談到了「對外開放」的歷史意義，在這裏不妨順便討論一下西方中國研究關於「刺激—反應」的範式。費正清（John K. Fairbank）提出「刺激—反應」範式來解釋近代中國變化的動力，特別強調了外來刺激對中國社會內在變動的影響。自1970年代以來，西方史學界研究範式的轉型，也推動了中國研究領域的反思和演變（註3）。當史學家將目光投向微觀層次，比較研究的尺度急劇縮小，在一個具體領域中的確可以發現引人注目的變化。所以，新近的中國研究注意到而且特意強調，中國社會一直不斷發生重要變化，有着內在的演變動力。這些觀察和研究發現持之有據，言之有理。但如果我們在大歷史背景下來觀察這些微觀事件，會發現它們的變化是有限的、局部的、緩慢的。如果從長時段來看中國社會，在幾個大的方面——如韋伯意義上的支配形式、土地制度、賦稅制度、觀念制度，等等，一直至晚清都沒有出現質的變化。相比之下，中國近代史上的重大變化都與外來刺激有着直接或間接、正面或負面的關係。

我要說的一個基本觀點是：歷史上形成的中國國家治理模式以穩定為重，趨於封閉自守。四十年改革開放衝破了這個模式，釋放了中國社會的巨大活力，促就了今天的巨大進步。在這個過程中，開放交流給中國社會的不同領域和層次帶來了不同的價值觀念、運作模式和行為方式，與傳統制度時有不兼容甚至緊張衝突之處，引起了改革開放前景向何處去的新一輪思考和爭辯。

「諸侯競爭」

地方政府積極參與經濟發展或主導經濟發展的角色行為，改寫了中國政治經濟學的傳統模式：（地方性）國家不僅僅是經濟活動的重要制度環境，而且成為經濟活動的主體，這一點是改革開放時期的一大特色。

就內部改革來說，改革開放時代的一個重要方面是地方政府間的競爭，特別是「縣域競爭」。過去四十年可說是以放權和「諸侯競爭」為基調，雖然一波三折，張弛起伏，但這個大趨勢沒有變化。在這個問題上，學術界有許多解讀。例如，張五常提出了「縣域競爭」這個概念，特別強調地方政府積極參與當地經濟發展的重要作用；周黎安分析了政府官員的激勵機制與中國經濟增長的內在關聯（註4）。

地方政府積極參與經濟發展或主導經濟發展的角色行為，改寫了中國政治經濟學的傳統模式：（地方性）國家不僅僅是經濟活動的重要制度環境，而且成為經濟活動的主體，這一點是改革開放時期的一大特色。在毛澤東時代，地方政府也積極參與當地經濟活動，但在計劃經濟體制捆綁下，各地經濟活力有限。尤其是在經濟條件匱乏之下，資源捉襟見肘，只得勉強度日，當年各種票證限制即為明例。改革開放下大範圍的經濟流動給各地經濟帶來了難以想像的活力，形成了「諸侯競爭」的局面，包括不同方向的嘗試和不同渠道的資源（包括外資）動員。大量勞動力從全國各地聚集到經濟活躍的沿海地區，廣東一個鎮的外來人口可以幾倍到十倍於當地人口。地區間的競爭、模仿和擴散極大地推動了經濟活動的大規模展開，與中央集權下的計劃經濟格局形成了鮮明的對比。

這一特點也與對外開放有密切關係。正是開放的大環境推動了「諸侯競爭」的局面。各級政府都參與了開放大潮，各種思想觀念、發展模式廣泛流動和互動。從引進外資、開發動員資源要素到城市建設，這些具體實在的經濟發展和機會分布與開放的格局態勢密切關聯。在中國社會內部也有類似的開放趨勢。早期改革的主線是「鬆綁」，即給地方政府和經濟實體更多的自主權。當時流行的一種說法是，各地政府不是向中央政府要資源，而是要政策，即要求允許自主發展的政策。事實也正是這樣：哪些地方放鬆了捆綁政策，那裏的經濟發展就有起色，有可觀的改變。過去四十年鬆綁政策的大趨勢是在開放的大背景下發生的。正是後毛澤東時代新一代領導人從經濟發展中找到執政合法性，找到解決問題的線索，形成了良性反饋，促成了長期容忍甚至鼓勵性的寬鬆政策和經濟發展環境。

換言之，各地政府間的競爭，也可以看做是區域層次上的開放之舉。在改革開放早期，地方政府慣性推行地方性保護政策，試圖將自己的行政區域變成相互分割的地方性經濟區域。但隨着宏觀政策的調整推動，特別是1990年代中期分稅制改革後，地方政府與屬地內企業間關係鬆散，地方政府間的競爭更多地體現在開放的程度和力度，如設立經濟開發區、推行各種優惠政策以吸引外資，等等。中國的外資直接投資在如此長時間裏保持優勢，背後的巨大推動力在很大程度上是各級政府間競爭的結果，而開放的宏觀政策提供了穩定的制度環境。
各地政府間競爭的另外一個特點是，地方差異性成為改革開放的優勢。中國國土遼闊，發展不平衡，開放和經濟發展的資源配置各有特點，為經濟活動的持續發展、依次遞進提供了有利條件。結果是，以空間換取時間，沿海地區與內地互為依託；階梯式延伸，提供了實驗漸行、從長計議的過程。

從大歷史來看，春秋戰國時期的諸侯競爭推動了各種思想流派湧現互動，致使中國文化大發展的奇迹出現。是不是可以說，過去四十年的改革開放歷程見證了經濟領域中「諸侯競爭」所引發的經濟奇迹？

張五常所描述的那種情況到今天已有了很大變化。在改革開放早期，地方政府的角色更多地體現在為市場和企業提供「援助之手」。如魏昂德（Andrew G. Walder）所說，地方政府是當地各種企業（國有、集體、民營）的「總部」，發揮保護和推動這些企業發展的作用（註5）。但近些年來，這一趨勢有了意味深長的改變。在改革早期的財政包幹制下，地方性企業的經營和發展狀況與當地政府的利益有密切關係。1990年代中期以來分稅制改革導致了企業利潤稅收的重要部分流入中央財政，而不是地方財政，形成地方政府與當地企業間的鬆散關係。地方政府轉而開發土地，經營城市，以此追求財政收入最大化；所謂的「土地財政」成為政府經濟利益衝動的新驅動力。在國家政策限制政府直接經營生產性活動的情形下，地方政府轉而通過建立各種平台，用隱形手段控制自己的經濟實體，誘發出新的經濟發展模式。

這個演變過程的一個重要結果是，各地政府成為其行政區域中的主要經濟主體和直接經營者，而不是傳統意義上提供均等化公共產品的組織。地方政府轉變為經濟主體，為各地經濟發展帶來了一系列新的特點：其一，政府在資源配置、政策管制和行政干涉諸方面具有壟斷權力，配以強大的動員能力和實施力度，可以按照主要領導人的意志來推動項目，為地方性經濟增長帶來強有力的推動力，但長官意志和政治邏輯下的決策也帶來了相應的風險。其二，伴隨而來的一個趨勢是，地方政府成為其行政區域中的利益主體，與其他經濟實體，特別是民營企業，形成了競爭關係。地方政府從早期作為各種企業「總部」的角色演變到今天的管制甚至壟斷競爭角色，反映了政商關係的深刻轉變。

伴隨內部多樣性和互動而來的活力，是中國社會發展的一個巨大優勢。改革開放時期的「諸候競爭」在很大程度上釋放了這種活力，推動了四十年來風起雲湧的長時段發展。但是，隨着地方政府成為經濟主體，地方官員行為帶有特定的目標追求、短期利益和政治約束，為未來的改革走向帶來了新的不確定性。

（未完待續）

（周雪光，斯坦福大學社會學系教授、李國鼎經濟發展講座教授、Freeman Spogli國際問題研究所高級研究員）

註1：在文章寫作過程中，從媒介上注意到經濟學家華生在討論這一主題時用了同一個題目。不過，我們在討論的內容上沒有重疊。

註2：Reinhard Bendix, Work and Authority in Industry: Ideologies of Management in the Course of Industrialization (New York: Wiley, 1956).

註3：Paul A. Cohen, Discovering History in China: American Historical Writing on the Recent Chinese Past (New York: Columbia University Press, 1984).

註4：張五常：《中國的經濟制度》（北京：中信出版社，2008）；周黎安：〈中國地方官員的晋升錦標賽模式研究〉，《經濟研究》，2007年第7期，頁36-50。

註5：Andrew G. Walder, “Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy”, American Journal of Sociology 101, no. 2 (1995): 263-301.