評論｜杜貞儀：高雄港重創，掀開什麼問題？

莫蘭蒂颱風14日襲台，高雄港瞬間陣風達17級。當天早上，強風陸續造成貨輪脫纜──其中包括由台灣國際造船公司（簡稱台船）承造，今年5月才下水的巨型貨輪風明輪（YM Wind）；其撞上高雄港區最先進的第六貨櫃中心 110 碼頭，造成四座橋式起重機的毀損，估計需時一年才能修復。這是高雄港自1977年賽洛瑪颱風以來，最嚴重的災情。

風明輪與第六貨櫃中心

這次斷纜的風明輪，台船編號1039，裝載量達14000標準貨櫃（TEU） 級，是台灣造船史上最大的貨輪之一。陽明海運於2013年時，向加拿大賽斯潘（Seaspan）公司承租15艘 14000TEU 級貨櫃輪，其中五艘由陽明海運指定由台船承造。首艘「開明輪」（YM Window）與次艘「闊明輪」（YM Width）已於今年5月交船並投入營運。風明輪是這系列第三艘船，預計將於今年12月交船，5月下水時還有許多後期工程尚未完成，主機也尚未架設。

這次颱風來臨前，台船已做防颱準備，以38根纜繩固定船隻，但依舊因風力太大而陸續斷纜，從台船高雄廠的二號碼頭飄走，撞向對岸第六貨櫃中心的110碼頭。

第六貨櫃中心（簡稱六櫃）是高雄港「洲際貨櫃中心」第一期，由陽明海運轉投資的高明貨櫃碼頭公司與高雄港務局簽訂 BOT 計畫，負責50年之興建與營運。六櫃是高雄港少數可靠泊萬TEU級以上貨櫃輪的碼頭。今年4月，法國達飛公司旗下18000TEU 級的貨櫃輪「班傑明富蘭克林」（CGM CMA Benjamin Franklin）首次在高雄港靠泊，就是在高明碼頭（六櫃第108-110號碼頭）；當時才新增新型橋式起重機，全區採無人化櫃場作業，是目前全高雄港最先進的碼頭。

本次損毀的四座橋式起重機，兩根由中段折斷全毀、兩根部分受損，需要一年以上的時間才能修復。這次光是設備毀損便造成十億元台幣以上損失，也將侷限高雄港供超大型貨櫃輪靠泊的能力；對未來一年營運的衝擊，尚難估計。

柏瑪奮進號與樸馬麥斯輪

這並非台船第一次在承造大型船舶時碰到颱風威脅。1977年，台船前身的中國造船公司（簡稱中船）高雄廠首次承造的40萬噸級的油輪「柏瑪奮進號」，6月初才剛下水，7月就碰到賽洛瑪颱風侵襲。當時中央氣象局預報失準，誤判颱風會往東沙，未料颱風轉向高雄登陸，造成南台灣自二戰以來最大災情──不僅高雄港的八座橋式起重機全垮，連中鋼都被迫關閉高爐。

不過，當時中船在颱風來臨前計算應力，以鋼纜將「柏瑪奮進號」固定，此外當年領港根據氣象資料，研判颱風會轉向由高雄登陸，便緊急注水入艙使油輪坐底。即使鋼纜在隔日早上颱風登陸後陸續斷裂，但坐底的「柏瑪奮進號」未受太大損傷，而能於年底準時交船。

2000年象神颱風時，台船基隆總廠承造的「樸馬麥斯」輪亦發生斷纜，在基隆港內撞毀許多船舶，包括海軍寧陽、德陽、瀋陽、正陽四艘船艦，賠償海軍總司令部六千多萬台幣。在事後研究報告中，便指出該輪防颱措施不夠周詳，又未派人留守，故在繫纜陸續斷裂時，未能即刻聯繫其他拖船協助推頂拖救，並調換適用之纜繩與緊急下錨牽制船身，是造成災害擴大的主因。

台船低估颱風風險

「樸馬麥斯」輪僅是4萬噸的貨輪，即能在基隆港內造成如此大的損害；十多年後，數倍以上的風明輪，卻依舊發生類似的狀況。

本次颱風來臨前，氣象局已經發布預報，表示莫蘭蒂是1995年來，發布陸上颱風警報的最強颱風。雖然台船公司表示已繫38條纜繩，但從 MarineTraffic 動態船舶地圖上可以看到，在14日凌晨陸續有港區內貨櫃輪繫纜斷裂、開始漂移之際，同樣斷纜的風明輪附近，僅有台船所屬的兩艘拖船在進行推頂，而港務公司所屬的11艘拖船，均在處理港內其他碼頭的脫纜貨輪。

據了解，台船起初認為僅需所屬的兩艘拖船即可救援；在台船表示不需救援後，港務公司便沒有主動協助。但兩艘拖船視野有限、當天能見度差，因而錯失救援時機，讓風明輪漂移至對岸的六櫃，對高明公司來說也是飛來橫禍。

所以本次造成如此嚴重的災情，歸根究底，還是台船對颱風的輕忽大意。雖然颱風預報的精準度不斷精進，但同時船越造越大，貨櫃輪的總噸數與裝載數量也不斷攀升。在50年間，從1960年代的兩萬噸，到「班傑明富蘭克林」已經有近18萬噸，足足成長九倍。船體越大，其受風面也跟著增加，面對颱風來臨造成的可能災害，更需要審慎應對。

高雄港管理結構的病根

為何我們無法從過去學到教訓，讓這種狀況繼續發生？

這必須從台灣航港管理當前的結構性問題談起。2003年《商港法》修訂時，交通部為了提升台灣港埠競爭力，推動航港體制改革。其以政企分離的方式，將管理與營運分立，並以「大」公司「小」局的方式進行改組。交通部於2012年3月成立台灣港務公司，負責港務經營業務；以高雄港而言，就是台灣港務公司的高雄分公司負責。至於航務行政業務則交由「航港局」負責，但其編制相較於過去港務局時代大幅縮小，能力有限。

雖然公司順利成立，但關鍵的《交通及建設部航港局組織法》卻牽涉到交通部組織改造，遲遲未能完成立法。目前航港局是以「暫行組織規程」運作，行政上缺乏法源依據，沒有明確的監督責任。航港局下設港務組，在平時即便法規尚未明確，或仍能承擔督導職責，但在面對緊急救災時，卻與港務公司和其他單位顯得各行其事，難以橫向連結做出應變。而身為營運單位的港務公司，平時專注在業務推展，在緊急救災準備上也未盡完備。

在高雄港中，台船以及高明碼頭等就像是租用土地的房客，彼此互為鄰居；而港公司就像房東，還需負責管理與營運像是公共走廊一樣、互相連通的港區水域。

港口災難應變的檢討

過去在港務局年代，依照《災害防治法》有訂定「交通部高雄港務局災害防救業務計畫」；但在2003 年政企分離後，航港局或港務公司均未訂定類似業務計畫。若參照過去計畫，其中清楚寫出災害防救範圍為「港區水域」，其當然亦包括租用土地的台船、六櫃碼頭區域的水域；港區水域發生災害時，必須成立災害緊急應變小組。昔日緊急應變小組由港務局的港務長擔任總指揮官，負責統籌現場救災事宜；現在這個角色，則只能由港務公司港務長承擔── 而這不免有「救災責任私有化」的問題。

救災時的關鍵，是必須依照災害程度，排列救援的優先順序。以本次高雄港重創而言，潛在影響最大的是超過14萬噸的風明輪；尤其風明輪下水後，主機、絞機等等均尚未安裝，缺乏動力，無法下錨牽制，故應優先投入資源進行拖救。即使台船並未要求，身為緊急應變現場指揮官的港務長，在面臨可能影響港區內公共水域的事件時，有責任進行主動協助，提供支援，避免讓斷纜漂泊的船隻造成更大損害。可惜本次事件中，港務公司的港務長在災難應變的主導角色幾乎消失。

此外，颱風來襲時，雖然直覺認為船隻應進港避難；但對於大型貨輪而言，若繫纜斷裂在港內水域漂流，反而會對船隻與碼頭設備造成更大損傷。因此有經驗的船長便知道，此時應出港尋找適當地點下錨進行錨泊，待風雨減弱再進港裝卸。

過去港務局獨大的年代，會強制部分大船出港；只是進出港對船東來說，就多一筆人員和油料的開銷，以及進出港費用。營運由港務公司接手後，仍秉持既往之作業建議大船出港，但不具強制力，船東便可能會賭看看。這次颱風侵襲時，還有多艘泊港船隻脫纜漂流，當中也不乏理應先出港錨泊的貨輪。

完善海事法規

在本次高雄港重創後，在預期未來颱風會不斷增強、侵襲，且超過14000TEU 級的巨型貨櫃輪可能在高雄港靠泊裝卸的狀況下，航港局與港務公司都必須嚴正面對災害防救計畫，平時即應進行規劃與演練，而非待出事時措手不及。

另外，台灣的海事法規環境，在幾次海事事件後已凸顯其闕漏，不僅是《交通及建設部航港局組織法》仍處於草案階段，未完成立法程序；對海上交通管理、規劃海上航路、維護交通秩序及保障航行安全的基本法《海上交通安全法》，從1990年擬定草案後，亦未出行政院。若台灣未來希望能發展海運與相關產業，完善海事法規體系，將會是必要且急迫的任務。

（杜貞儀，國立臺灣大學海洋研究所博士班，滔滔 Ocean Says 共同創辦人。丁漢利領港對本文觀點有重要貢獻。）