評論｜包淳亮：美國戰略收縮、G20杭州峰會與中國夢

二十國集團（G20）杭州峰會甫落幕。中國曾嘗試將國際會議辦成超級大國的加冕典禮，但在美中南海角力、南韓佈置薩德反導系統、英國擱置中資核電站、澳洲叫停電網售予中國公司等新聞陰影下，加冕典禮變得時地不宜。加上歐洲難民危機、俄烏衝突、敘利亞內戰、全球經濟衰退威脅等議題，世界說不上有什麼歡喜氣氛；一場「大拜拜」，就只能匆匆過場。

但是這些插曲，還是不能阻擋中國前進。例如到 G20 召開前，美國已經超過120天沒有進入南海執行「自由航行任務」（Freedom of Navigation Operation, FONOP），被質疑虎頭蛇尾。美國似乎不能拿中國奈何，但對於中國在世界扮演「負責任大國」角色，又有點欲迎還拒。美國為了繼續領導推出的 TPP 與 TTIP 等貿易協定，又遭內外阻攔，似乎將前功盡棄。

世局關鍵在於：美國究竟還要不要領導世界？如果要，該如何領導？如果不要或不能，又該怎麼辦？中國又將如何扮演其角色？

近期因為特朗普（Trump, 川普）的許多競選言論，前述問題成為顯性話題，杜的見解遭受不少嘲笑質疑。然而美國的國際政治圈，特別是信奉現實主義的國際政治學者們，卻正在掀起一場對新保守主義干涉全球惡果的抨擊，並推動「戰略收縮」的辯論；其中許多觀點，都呼應了特朗普的主張。

本文將先略談中國高調舉辦 G20 峰會的意圖，其次是 G20 的改革方向，最後是美國戰略收縮的意涵。

G20 杭州峰會：對中國的戰略意義

本次美國總統選舉中，民主黨所代表的意識形態，仍期望由美國領導世界。例如副總統拜登就撰文強調：美國要繼續領導、管理世界。倘若希拉莉（希拉蕊）勝選，可能成為下一任國務卿的坎貝爾（Kurt Campbell）也有類似態度。不久前，坎貝爾在一篇書評指出：有關美國衰落的擔憂，在戰後差不多每10年都會浮現一次；但它們往往在更大程度上反映了國際間的焦慮，而不是對美國戰略形勢思路清晰的評估。

然而正如如同新美國安全中心 Michael Lind 指出：雖然從1914年到2014年，沒有一個國家可以與美國相提並論，堪稱「美國世紀」；但美國以購買力平價計算的國內生產毛額，到2014年已被中國超過──目前中國已是世界最大的經濟體、最大的製造業國家，外匯最多，也是百餘國的最主要貿易夥伴。Lind 認為，隨著中國成長，美國不讓中國在東亞稱霸的企圖注定徒勞，美國也很難提升其在全球經濟的權重。美國仍將是全球經濟的三強或四強之一，軍事的兩強或三強之一，只不過沒有一個國家是單獨的超級大國了。

美國不僅整體國力相對下降，且國際貿易關係中處於不利。 David Francis 在《外交政策》撰文指出，跨太平洋夥伴關係（TPP）包含了全球經濟的四成，可能是美國歷史上最大的一樁貿易協定，使美國對亞洲出口占有優勢。但是民主黨可能在國會大勝，其反對將使 TPP 難以過關；何況共和黨的特朗普也表示反對 TPP。

如果奧巴馬前往杭州時，能一手帶著國會剛通過的 TPP，一手是進展順利的跨大西洋貿易及投資夥伴協議（TTIP），他便能在杭州睥睨群雄；中國就算是主場也只能甘拜下風。可是美國的內政發展，卻讓奧巴馬兩手空空，在杭州與之後在老撾（寮國）的東亞峰會，都像是被動的跛腳鴨。乃至於連菲律賓的新總統杜特地（Rodrigo Duterte，杜特蒂），都膽敢對他出言不遜。

就是在這樣的氛圍下，布魯金斯學會刊出專文，討論「如何衡量中國在二十國集團會議上的成功？」該文指出：二十國集團成員佔了全球生產毛額的85%，遠比七大國會議（G7）具有代表性；但二十國集團會議「危機管理」的色彩較重，仍非穩固的全球治理機制。作為七大國會議成員之外的最大經濟體，中國理應當試圖提升 G20 的重要性。

在此背景下，杭州峰會正是中國在國際上展現號召力的機會。這場峰會能將讓世界意識到，中國對全球治理的態度嚴肅，且組織力與號召力也無人可比。在全球貿易上，中國在環境商品協定談判（EGA）中扮演核心角色，將推進資訊科技協定（ITA）的擴大；在全球反腐敗、反逃稅、網路安全、歐洲難民危機上，中國也可藉由多邊戰略、單邊承諾等，扮演更大的角色。
正當全球許多地方遭遇危機、懷疑全球化之際，中國費心主辦此次會議，也將彰顯中國對世界的領導信心。

因此，G20 作為全球治理機制的前途，才是中國主辦此次峰會的考驗，並將對中國的全球領導地位，留下長期的影響。

G20 的前途未卜

總體來說，杭州峰會可說是過去兩年美中「鬥而不破」背景下，中國展示世界發展藍圖的一次重要會議。在這個美中持續對峙的過程中，美國的「戰略收縮」論點越益受到重視；同時美國諸多盟友持續受到大環境摧折，很難從美國得到其所期望的支援，於是一個個接受了中國以「一帶一路」為代表的全球建設計畫。

在美中「世界老大」之爭白熱化的當下，中國可利用 G20 擴大自己在全球的影響。相對的，G20 或許反而對美國不利。傳統基金會的羅伯斯（James Roberts）就認為，美國很難從G20 的夥伴國家學到什麼，「G20 已經變成縮小版的聯合國，有著裙帶關係和腐敗，並且推動一些花更多錢、收更多稅的政策」。羅伯斯撰寫的報告《2017年全球經濟自由議程》表示，美國應淡化 G20 的地位，而將 G7 擴大，使之包含更多以市場為基礎的民主國家。

不過另一種觀點則認為： G20 的亞洲代表性不足。既然 G20 本來就很有彈性，那麼變成 G30來納入更多亞洲國家，也沒什麼不行。只不過團體愈大，愈不能做事；這種期望恐怕也不會實現。相形之下， 中國學者鞠建東、余心玎提出以美國、中國與德國做為美洲、東亞、歐洲代表的 G3 體制，反而更能高效推動全球治理。

G20 成立之初就有很大的隨意性，其未來也有很多不確定。二十國集團的許多作用，或許應由聯合國安全理事會、聯合國大會擔當，但是在延宕已久的聯合國改革方案獲得共識前，類似二十國集團之類的新組織，還可能層出不窮。對於中國來說，重要的是此時此刻利用所有機會，爭取更多國家認可中國在國際上的組織力、號召力、領導力。兩天的杭州會議或許並無可觀，但放在兩年、二十年的時間光譜上，仍然具有起承轉合的重要意義。

美國戰略收縮的意義

如同金融時報首席評論員沃爾夫（Martin Wolf）所說，當前的國際世界，全球化進程似乎有倒退的危險。由於中國是過去幾十年全球化的最大獲益者，且羽翼漸豐，自然有意願也有能力利用 G20 捍衛全球化、自由化的趨勢。在很大程度上，中國已成為多邊經濟利益的捍衛者，而美國如何自處，反而變成世界最大的「問題」。

特別是，希拉莉被許多人視為「奧巴馬政府中頭號對華鷹派人物」。倘若由她擔任下一任美國總統，兩強相爭的結果實在令人不安。何況美國國內貧富差距懸殊，財政狀況惡化，不應該也不能夠任由希拉莉，以及支持她的新保守主義路線四處興兵。

若干美國國際關係學者，都在近日撰文表達此種憂慮。

例如 Freddy Gray 便強調，美國至尊的時代已經接近終點，冷戰之後的單極時刻將要結束。奧巴馬仍想要領導世界，但已經勉為其難。美國承擔了北約（NATO）組織 75%的軍事支出，過多的安全保證對美國弊大於利。美國可以有秩序地退出北約，而德國可以成為美國在歐洲的主要夥伴。他引述歷史學家 Andrew Bacevich 的觀點，指出美國的「大中東戰爭」，證明了作為超級強國也不能為所欲為。美國本來想傳布自由、富裕與安全，結果只是適得其反。

他提到的 Bacevich 是美軍退休上校，目前是波士頓大學傑出歷史教授。他在九、十月號《外交事務》撰文指出： 1991 年在時任國防部副部長伍夫維茲（Paul Wolfowitz）推動下，美國提出《國防計畫綱領》，要依照美國的喜好「塑造未來的安全環境」，這種念頭讓美國捲入了一場又一場戰爭。冷戰時期雖然稱不上和平，但從杜魯門總統到列根（Reagon，雷根）總統，美國都還追求和平，但現在「和平」卻已經從美國的政治話語中消失，戰爭反而成了常態。

Bacevich 認為，美國可以考慮 2025 年退出北約──在此期間先讓歐洲人擔任北約歐洲盟軍統帥，然後逐步關閉美軍在歐洲的基地，最後從歐洲撤軍。他也認為美國應通盤考量，是否仍有必要在多達150國駐軍?

稍早，哈佛大學的 Stephen Walt 也在《外交政策》撰文指出：美國聯邦政府的預算捉襟見肘，中國已日益強大，下任總統得在歐洲、亞洲、中東與全球議題的優先性上，做出艱難選擇，不能再期待美國同時介入多重議題。

麻省理工學院安全研究中心主任 Barry Posen 也指出，美國盟邦的價值，應該從其對美國安全的價值判斷。但美國遠隔大洋的地理位置難以被犯，使盟邦的價值很難超過其成本。倘若美國在同盟政策上更明智，則軍事預算可以裁減五分之一，每年可節約一千億美元左右。該校卓越教授 Harvey Sapolsky 也撰文主張：至尊對美國是一項壞戰略。

前總統克林頓曾說美國人基本上是「孤立主義者」，這一點現在更加真實。

喬治華盛頓大學教授 Amitai Etzioni 撰文主張，美國與中國可以尋求交易，甚至可以把台灣議題當籌碼，呼應其同僚 Charlie Glaser 去年在 International Security 期刊提的建議。他擔心，倘若希拉莉上任，最可能擔任國務卿的坎貝爾似乎希望，將絕多數外交資源投入亞洲。問題是：中東經驗顯示美國並無點石成金的能耐；相反地，它碰到什麼，就燒毀什麼。

結語：迷惘中的集結號

如果只看主流媒體報導，特朗普似乎是一個狂人、瘋子。但是如果看得更多更廣，則會擔心希拉莉是個戰爭販子。美國在中東的這15年，希拉莉從參議員到國務卿，再到公任的民主黨總統候選人，可說貫穿始終，並且一直是最主要的戰爭支持者之一。加上之前她擔任第一夫人期間，表現出對「美國例外論、美國優略論」的執迷，使得厭戰的民眾、學者乃至於軍方將領，都對她的當選前景感到不安。

特朗普可能和俄國、中國談交易，希拉莉則似乎將繼續過去幾十年的意識形態東征。《外交政策》就刊出 Clinton Ehrlich專文，指出「克里姆林宮真的相信希拉莉想要和俄國打仗」。例如希拉莉近日宣揚在敘利亞設立「禁航區」，她雖然知道這意味著美軍可能得攻擊俄國軍機，卻只說「應該不至於如此」──好像俄國就應該、也一定會退讓。

奧巴馬雖然沒有希拉莉鷹派，但也是要「領導世界」。兩人的亞洲再平衡，都很少「牛肉」，在 TTP 與 TTIP 等貿易協定上，還是搜刮其他簽約國。法國就抱怨歐盟願意付出很多，卻獲得很少回報，令人無法接受。德國副總理兼經濟部長加布里爾（Sigmar Gabriel）也在8月底表示，TTIP 談判本質上「已經失敗」，只不過「沒人願意承認這一點」。

與美國相比，中國雖然提出「一帶一路」的大建設計畫，但仍是新興土豪，與世界的關係遠不如美國緊密，無論經濟或軍事力量都還略遜一籌，可信度與可依賴度都尚待加強。

五年前 Ian Bremmer 與 Nouriel Roubini 在外交事務提出： G20 的世界其實也就是「G-Zero World」的時候，人們對此感受還沒那麼清晰；但現在看來，卻真正反映當前國際社會缺乏領導的迷惘。只是五年前人們指望的「G3」，還是美、歐、日傳統三強；現在日本已經退出了G3的行列。但由此也可看出，中國正確立中的超級大國地位，實在過於新鮮、缺乏歷史積澱。

從各國、各經濟體的發展趨勢來看，可預見的未來，領導世界的也就只能是美國與中國。美國還將長期抵禦其相對衰弱的趨勢，中國的領導地位也還將耗費數年才能夠確立，而兩國目前談不上同舟共濟，使得世界缺乏領導的中心，這就使得幾乎任何一個高峰會，都未能形成眾星拱月的態勢。

無論如何，大國的胡作非為是人類災難，無所作為也是對全體人類的不負責任。美國學者擔心美國的胡作非為，中國學者則不妨看看中國是否無所作為。這是杭州峰會的背景，也是杭州峰會成功與否的檢驗標準。

（包淳亮，中國科技大學助理教授、政治大學東亞研究所博士）