五問馬太鞍溪堰塞湖溢流潰壩：山谷裡的不定時炸彈，為何終究引爆？

9月23日下午，花蓮縣馬太鞍溪上游堰塞湖發生溢流潰壩，造成下游萬榮鄉、光復鄉等地區嚴重災情。截至28日止，災害應變中心統計，至少造成17人死亡、7人失聯，所有罹難者地點都位於中央災害應變中心劃定的強制疏散撤離範圍內。這座被稱為「懸在山谷中的不定時炸彈」的堰塞湖，在強颱樺加沙豪雨影響下，終於發生了最令人擔憂的溢流潰壩災難。

根據監測資料，9月23日下午2時50分，馬太鞍溪堰塞湖發生壩頂溢流。首波洪峰於15時08分衝到馬太鞍溪橋，並在15時30分左右將橋沖斷。16時左右，土石泥流溢淹至光復市區，洪水夾帶滾滾泥流，甚至淹至一層樓高。

問一：危機的起點，馬太鞍溪堰塞湖如何形成？

這起災難源頭可追溯至今年7月，根據林業及自然保育署（下稱林保署）花蓮分署的空勘資料，7月下旬至8月上旬期間，颱風「薇帕」環流帶來豪雨，在花蓮萬榮鄉馬太鞍溪上游國有林班地觸發大規模崩塌，形成堰塞湖。初期評估顯示，天然壩體高度約120公尺，蓄水量約1660萬立方公尺，湖面與溢流口高差尚有約94公尺。

國立東華大學強韌防災團隊對馬太鞍溪堰塞湖估算指出，天然壩高約200公尺、壩寬約2300公尺、壩長約600公尺，壩體體積約2億立方公尺。湖泊面積約137至140公頃，相當於台北市大安森林公園5倍以上，面積從8月上旬的47公頃，在一個多月內擴大近三倍。

國立陽明交通大學防災與水環境研究中心主任林志平認為，馬太鞍溪堰塞湖在國內外都是相當罕見且大型的堰塞湖。而根據林保署在溢流前的監測數據，該堰塞湖滿水位蓄水量約9100萬立方公尺，相當於一座南化水庫的有效庫容。在23日溢流發生前，蓄水量已達約8600萬立方公尺，為總庫容95%左右。

據瑞竣科技衛星影像分析顯示，7月23日到9月初，堰塞湖的面積從6.32公頃暴增至80.77公頃，成長近13倍，急速擴張的態勢讓監測單位高度警戒。林保署的「國有林防災應變及堰塞湖監測系統」資訊顯示，9月13日湖水面高1116公尺，距離溢流口1139公尺僅剩下不到25公尺。

馬太鞍溪堰塞湖之所以形成，起因為多年前地質活動，2003年上游蝕溝開始出現局部崩塌；2020年，崩塌範圍逐漸擴大；2024年4月3日的花蓮強震導致山體大規模鬆動，成為堰塞湖形成前期主因；2025年7月，薇帕颱風帶來的豪雨引發大規模土石崩塌，正式阻塞馬太鞍溪上游河道，形成堰塞湖。

問二：與時間賽跑，政府做了哪些準備？

由於堰塞湖距離下游馬太鞍部落的萬榮鄉明利村僅約11.5公里，對聚落居民構成直接威脅。毀滅性洪水沖向下游萬榮鄉與光復鄉，沿岸的明利村、大平村、大同村等聚落首當其衝。

台灣政府在7月21日透過衛星監測首次發現此堰塞湖的存在，7月26日啟動應變機制，成立應變小組，也透過空拍、衛星等方式建立堰塞湖的量體模型並進行初步風險評估，並持續監測壩體穩定性與蓄水量。

這項應變計畫由林保署委託陽明交通大學防災與水環境研究中心負責第一線監測，提供壩體和水位數據，台大土木系負責潰壩水文模擬，精算淹水範圍，另有成大、東華大學等專家學者組成監測團隊。

由於堰塞湖地處深山、地形險峻，且無道路可達，8月18日至20日，在空勤總隊出動黑鷹直升機協助下，將林保署工作人員及水位計等吊掛運至壩頂裝設，用以即時監測堰塞湖的水位、評估潰壩溢流的風險，並作為啟動下游疏散預警的依據。此時庫容約佔滿水庫容43%至53%（約3960至4800萬立方公尺），湖面距溢流口約39至50公尺。

在這場堰塞湖危機中，應變機制由林保署擔任主責單位，負責堰塞湖監測、潰壩模擬、裝設監測儀器，並作為資訊發布與跨單位協調核心。水利署第九河川分署負責下游河道安全作業，包括檢視河道清淤、開口圍堵、提供CCTV影像介接等。農村發展及水土保持署提供即時衛星影像與航拍圖資，作為研判堰塞湖變化的重要依據。交通部負責評估並保護台9線、鐵路等重要交通基礎設施的安全。

地方政府層級，花蓮縣政府，萬榮、光復、鳳林鄉公所擔任第一線執行單位，負責保全戶名單造冊、規劃疏散避難路線、發布撤離通知，及執行災時強制撤離。

此前，8月12日至14日楊柳颱風期間，相關單位先是啟動預防性疏散與跨機關研判，當日完成共259戶、697人撤離。颱風過境後，研判壩體暫穩，解除警戒，並持續即時監測與整備。

而在23日堰塞湖溢流發生前，林保署表示，9月22日上午7時起，因樺加沙颱風帶來強降雨，監測到堰塞湖水位急速上升，便開始對花蓮縣政府發出紅色警戒，建議花蓮縣府立刻撤離當地居民。從22日上午到23日災害發生前，總計發布9次預警通報，提醒下游地區有潰壩風險。

花蓮縣政府在接收到中央預警後，於22日成立災害應變中心，並針對堰塞湖下游的光復鄉、萬榮鄉及鳳林鎮等地區，展開預防性疏散撤離作業，共撤離1837戶、8524人。行政院於22日晚間已指示相關部會與地方政府合作，成立應變中心，密切監控堰塞湖狀況，並協調防災事宜。

9月16日執行「細胞廣播（CBS）演練」，會後回饋部分區域收訊不佳，國家通訊傳播委員會（NCC）建議擴大基地台框選範圍，並建立保全戶精準電話通報機制以補強。9月17日，專家共識將「最可能情境」由極端潰壩調整為「晴天溢流、下切約50公尺」之沖刷型事件。然而，實際災情顯然超出預期。

針對此次事件中CBS告警系統的作用，銘傳大學建築學系教授王价巨表示肯定，但他強調，其「有效性」取決於民眾對訊息提供單位的「信任程度」。他形容，若警報發布得太頻繁，會產生「狼來了」效應；若訊息強度不足，又無法傳達急迫性。民眾是否相信並採取行動，取決於政府長期建立的信任關係。

王价巨進一步說明，信任決定了後果。政府在第一線的告警責任已經盡到，但民眾是否願意採取更多措施、是否願意起身行動，會回到個人的自主判斷，又回到風險感知與風險意識的循環。

他舉例說明，新聞畫面有警察在疏散時直接開罵民眾「是不是想死」時，這種強烈的訊息會讓民眾覺得情況真的很緊急，可能就會加快行動。訊息的強烈程度可能成為影響民眾反應的關鍵因素。

王价巨指出，人的反應很特別，新聞討論的程序步驟、SOP是否到位，但真正的重點是「人」。他說：「今天再問10個人，說現在這裡還有土石流的威脅，你認為可不可以回去繼續居住？」他認為選擇回去的居民仍居多，民眾的自主判斷會認為土石已經流下來過了，水應該不會那麼嚴重。

他特別提到「共同圖像」的重要性，民眾普遍缺乏對災害嚴重性的認知，「它（災害）是沒有畫面的，當它沒有畫面的時候，我們的思考是不一致的。」因此近年在宣導上會比較強調共同圖像，因為共同圖像背後才有共同語彙及共同架構。

問三：工程手段能處理馬太鞍溪堰塞湖嗎？

堰塞湖是因山崩、土石流等自然現象，導致大量土石崩塌，並阻塞河道所形成的天然湖泊。這些崩塌的土石形成一座不穩定的「天然壩體」。在台灣，誘發堰塞湖的主要原因是地震與豪雨。馬太鞍溪堰塞湖正是這兩種因素疊加的結果：先有地震鬆動土石，後有颱風豪雨觸發大規模崩塌。

由於堰塞湖的壩體多由鬆散的亂石和土石構成，結構非常不穩定，土體鬆軟，因此應變時間及空間極為有限。林保署表示，馬太鞍溪堰塞湖於7月21日形成後，已召開多次專家會議討論，研商包括壩頂降挖、炸開壩體、虹吸抽水等多種減壓方案，但因為堰塞湖位處偏遠山區，無道路可及，人員亦無法步行抵達，必須倚賴空勤總隊以直昇機接運才能安裝水位計，工程重機具無法運抵。

至於以炸藥爆破壩體方案，林保署指出，因壩體土方體積達2億立方公尺，長度達2.3公里，且考量恐擾動壩體及邊坡之不穩定性衍生大規模崩塌。林保署評估，即使不再發生颱風與豪大雨，僅以一般雨量情況評估，堰塞湖也會在10月初溢流，工程手段難以介入。因此，以強化監測警戒與下游防減災措施，作為主要應變策略。

國民黨團立法院總召、花蓮立委傅崐萁曾提出以爆破方式處置，而此說法遭到李鴻源的反駁，稱馬太鞍堰塞湖「不能炸」。李鴻源曾是前總統馬英九任內內政部長，並為一名水利專家，他強調，爆破「一直都不在選項裡面」，並對主張「炸一炸」的說法是在「講幹話」。他主張以監控、預測與疏散為主要應對措施。

他表示，由於堰塞湖的土方量體太大，爆破不見得能將壩體炸開，且使用大量炸藥可能會引發週邊其他滑坡或造成更不可控的負面影響。

針對堰塞湖處理，李鴻源及其團隊主要聚焦於災害控管（damage control）和人員疏散（evacuation），因許多傳統的工程處理方案，如開挖或引流方案，礙於馬太鞍堰塞湖的特殊情況，評估為不可行或風險極高。

他也指出，台灣對堰塞湖處理經驗不足，專業上非常困難，只能依靠監控與疏散。

問四：洪水倒數計時，堰塞湖如何一步步走向潰壩？

根據國立東華大學強韌防災團隊資料顯示，馬太鞍溪堰塞湖發生壩頂溢流後，30分鐘內，水位就從1141公尺降到1127公尺，差距高達14公尺，換算堰塞湖面積約110公頃，等同於有1540萬噸的水瞬間湧出，相當於6000個奧運標準游泳池的水量。

潰壩前的關鍵時刻，9月23日上午3時，堰塞湖水位開始急遽上升，突破海拔1130公尺。中午12時，水位已逼近1140公尺，距離壩頂可能溢流點非常接近。下午2時左右，水位達到最高點，湖水開始從壩體低窪處溢流。下午2時至3時期間，潰壩發生，溢流造成壩體結構崩潰，形成缺口，湖水夾帶土石傾洩而出。下午3時後，水位監測儀器訊號中斷，推測已被洪水沖毀。

在馬太鞍溪堰塞湖首次溢流後，危機並未完全解除。在2時50分首波溢流後，第一次洪峰在下午15時08分抵達下游的馬太鞍橋，並在15時30分挾帶巨大洪水將橋沖毀。第二波溢流則發生在下午16時30分，此波洪水量更勝於前，導致大量泥水沖進光復市區加劇災情。

花蓮山區是此次颱風在全台灣降雨最多的區域，由於位處迎風面，颱風環流與中央山脈相互作用，在迎風面產生劇烈地形抬升作用。根據氣象署統計，截至24日凌晨1時50分，23至24日的2日累積雨量排行，前10名地區分別落在花東、高雄，其中花蓮天祥突破714毫米位居第一。

同時，馬太鞍溪堰塞湖是「溢流」、還是「潰壩」同樣引發輿論爭議。民進黨立委蔡易餘在黨團群組表示花蓮堰塞湖是「溢流」而非「潰堤」，農業部統一使用「溢流」一詞，引發外界對於淡化災情的質疑。

國立中央大學水文與海洋科學研究所教授吳祚任針對「溢流」與「潰壩」做出解釋，吳祚任判斷，第一波應是溢流。然而，水在流動的過程中，壩體會受到侵蝕。當侵蝕過程中有比較劇烈的情況發生，就會類似潰壩；第二波來的時候，可能是一半的溢流，一半的潰壩，是上半部的小型的壩（即上部結構撐不住破掉），但預期還有一些自然壩體存在。

根據吳祚任的解釋，「溢流（Overflow）」在字面上的理解是水滿了後從壩體上方流出，指的是水位高於壩體（土石堆）的高度時，水透過壩頂宣洩下來。

而「潰壩（Breach/Failure）」，吳祚任說，這是指壩體結構失去支撐，導致湖水以極大的衝擊力釋放出來。在標準的人工壩模型中，潰壩主要是因為水比較深的地方壓力大，導致壩底是往下面破開出去的。堰塞湖潰壩的行為與分析海嘯非常類似，他形容這「比較像是從山上下來的海嘯」，特徵是水流會帶有洪峰。

李鴻源表示，堰塞湖下切80公尺就是「潰壩」，壩體已經垮掉不見，他質疑一般人根本搞不清楚潰壩、潰堤、溢流的差別，爭論這些專業術語毫無意義。

科普作家潘昌志對端傳媒表示，馬太鞍堰塞湖災害引發的「溢流」、「潰壩」等用詞爭議，源於各方對詞彙理解不一致。他解釋，「溢流」是水的行為，「潰壩」是壩體壞掉，兩者是不同主詞。災害通報單寫的「壩頂溢流」與簡化的「溢流」意義不同，但對了解情況的人來說，「壩頂溢流」跟「潰壩」沒什麼兩樣，因為都會造成災情。他認為，這些爭議是知識落差加上政治因素導致的無效討論。

問五：撤離執行卡在哪裡？避難安排又該如何進行？

實際上，中央災害應變中心先於9月21日上午開設，並召開首次會議。在堰塞湖潰決前共召開了7場會議。內政部長劉世芳在21日下午開過專案會議後，判斷撤離工作需要馬上啟動。中央應變中心在同日傍晚6時召開第三次會議，宣布擴大撤離範圍從原來的6個村里擴大到12個村里，撤離人數從690人暴增到8千餘人。

該擴大撤離的決議，來自台大防災科研團隊提出馬太鞍溪堰塞湖潰壩模擬報告，指出潰壩後將形成高含沙量泥流，破壞力遠超預期。會議決定採納最嚴峻情境，將疏散警戒範圍從原先245戶擴大至1837戶，實居人數達8524人。

此前，監測團隊評估基於「晴天溢流，下切約50公尺」情境，建議撤離範圍僅涵蓋245戶、約690人。台大團隊在分析過程中納入「高含沙量」變數，判斷堰塞湖潰決時，挾帶大量土石的泥流釋放能量與衝擊力將遠大於清水洪水。事後證明，台大團隊模擬出的淹水範圍與實際災情高度吻合。

隔日上午7時，林保署發布紅色警戒，並發出緊急通報單，建議花蓮縣即刻執行強制撤離。劉世芳部長在第四次工作報告中，裁示務必把握中午前風雨較小的黃金撤離時間。自21日起，林保署已通報花蓮縣府9次，消防署通報10次，要求縣府盡速執行疏散撤離。

花蓮縣府則澄清，「9次示警」指的是從7月26日開始觀測馬太鞍溪堰塞湖，累積第9封的通報行政文件，因9月22日上午7時，林保署監測判斷堰塞湖24小時內有潰堤風險，故發布第9封通報單「發布紅色警戒」，縣府與地方鄉鎮公所亦已同時進行強制撤離。

然而，地方執行面臨困難。鳳林鎮長林建平和光復鄉長林清水都表示，短時間內難以通知所有民眾。面對地方表達困難，指揮官劉世芳部長表示會增派軍方人力全力協助，並強調要與時間賽跑。在國軍派遣軍卡擴大運輸下，地方強制撤離工作在潰決前一天9月22日已展開。

針對短間內疏散規模從6百多人激增至8千多人的情況，美國安柏瑞德（Embry-Riddle）航空大學全球校區副教授張賢龢對端傳媒解釋，此大幅增加屬於正常現象，並以美國三哩島核電廠事故為例，指出實際疏散人數往往是預估的10倍以上。

張賢龢指出，科學模型有其極限性，無法精確預測疏散人數。他解釋，疏散不只針對直接受影響的民眾，當周邊生活機能都被疏散後，留下來的人也將失去基本生活條件。因而在實際受影響的區域之外，許多人也會離開家園，這種現象在災害管理中稱為「疏散陰影」（Shadow Evacuation）。

中央計畫中，針對需撤離的8524位居民，規劃了收容安置185人、依親3100人及垂直避難5239人（編按：當洪水或海嘯等水患來襲，民眾因時間緊迫或環境不允許而無法進行水平撤離時，應立即往建築物的高樓層或高地移動，以爭取時間保全性命）。花蓮縣政府副縣長顏新章在22日第五次工作會議中提到，當時收容人數130人，垂直避難有5348人。然而，李鴻源指出垂直避難是「沒辦法的辦法」；縣府則認為，此選項可能使部分民眾誤以為待在二樓以上就安全，影響了強制撤離的意願。不過有許多居民指他們並未收到撤離通知、或是根本沒聽到撤離廣播。

關於垂直避難與水平疏散的選擇，張賢龢認為居民選擇成本最小的方案是人性使然。他強調，在面對海嘯或是突發洪水，部分在受災地區的民眾難以進行水平疏散時（如行動不便），垂直避難（Vertical Evacuation）確實是一個可行選項，但民眾必須了解，選擇留在家中二樓或更高處避難，當周圍鄰居都被疏散、便利商店關閉後，生活機能將完全喪失。因而非不得已，還是應該遵從相關單位的安排，撤離家園，或是前往指定的避難處。

他強調，不同的災害間，許多應變作業均為共通。因而如要打造韌性的社會，台灣需要培養起面對各項天災與緊急事故間「共通的災害應變基本功能」，包括各部門間的聯繫、人員的收容與協助、與人命搜索與救援等功能，並將執行方式記載下來並留存成文字記錄，定期演練且邀集專家共同檢視改進，以建立起共識與基本能力，而非每次災害來臨時都得「重新開始摸索」。

22日下午總統賴清德前往中央應變中心視訊時，花蓮縣長徐榛蔚並未出席，仍在國外，由副縣長顏新章代理，徐榛蔚當晚才返台。儘管中央多次示警要求盡快撤離，花蓮縣府應變中心一直維持二級開設，直到堰塞湖在9月23日下午溢流後，才緊急改為一級開設。而此時間差也引發質疑聲浪。

根據農業部林保署署長林華慶報告指出，截至25日上午的航拍確認，馬太鞍溪堰塞湖的剩餘蓄水量約為1300萬噸，該區域目前仍維持紅色警戒。同日上午，航拍確認壩體溢流口已下切15公尺，堰塞湖的面積已縮減至16公頃。

災情統計方面，根據28日傍晚統計，罹難人數17位、失聯人數7位。據花蓮縣政府26日資料顯示，在已知年齡的12位罹難者中，超過7成（9位）的年齡在70歲以上，其中更有7位超過80歲，初步研判，由於罹難者多為行動不便的高齡長者，且堰塞湖潰決的洪峰速度極快，瞬間就灌入並淹沒住宅一樓，導致他們完全來不及反應與撤離。

截至28日，依中央災害應變中心報告，堰塞湖溢流前高度為200公尺，目前下降至86公尺，湖區面積原140公頃已降至15.5公頃，堰塞湖原總蓄水量為9100萬噸降至700萬噸。

林華慶表示，專家會議曾評估把握非汛期開闢便道，以機具開挖並運離土石，不過他強調這仍在技術評估階段，尚未定案。

針對老年人口的特殊需求，王价巨建議可採取兩個層次的作法。第一是預防性撤離，他認為針對老人家或特殊需求者，在更早就開始進行撤離會更好。目前土石流的預防性撤離在黃色警戒就會啟動，但也看到很多案例因為黃色警戒撤離後沒有發生事情，下次民眾就不願意離開。

第二個層次是強化「社區的自主防災」。王价巨強調，大規模局部性災害發生時，搜救隊或國軍到現場都需要時間，反而是社區的能力、社區裡面的通報、自主救災與自主避難行為，會決定後面是否能夠有效救援；要把責任加諸到社區身上，而不是把重點壓在公共救援上，必須把社區安全網絡建立起來。

針對「挨家挨戶」強制撤離的討論，王价巨認為需要進行更細緻的族群分析。對於因行動不便、臥病在床而無法自主行動的「保全對象」，政府確實有責任建立清冊，並透過挨家挨戶的方式進行協助撤離。

然而，對於身體機能健全、但因低估風險而拒絕撤離的民眾，他認為這並非單純「政府要不要挨家戶」的問題。他指出，強制撤離在執行上有人力與資源的限制，同時也面臨法律上的挑戰。台灣的憲法保障人民有遷徙的自由，即便現行法令可對拒絕撤離者處以罰款，但受罰者依然可能選擇繳納罰款後返回家園。

王价巨最後強調，防災的核心精神應回歸「責任分擔」，政府的首要責任是確保資訊公開透明，明確告知民眾應為自己的選擇承擔相應責任。政府的第二層責任，則是必須鎖定並確保「保全對象」或特殊需求者等，在無法自主應變時，能獲得及時的協助。他指，這兩個層次的職責必須明確劃分，才能建構更有效率且權責分明的防災體系。