邱師儀：少數總統、跨黨派政府？2024大選後台灣憲政的運作推測

（邱師儀，台灣東海大學政治系教授）

2024台灣大選就在「藍白合」走到揭曉一刻，民眾黨主席柯文哲與國民黨主席朱立倫，因為對民調解釋不一而面臨破局之際，藍白最後由侯友宜 vs. 柯文哲各自登記參選的機會較大，如果郭台銘仍堅持登記參選，就又是回到四腳督的格局。這場政治肥皂劇不但還沒演完，如果最後是由賴清德當選總統，但民進黨在立法院選得不好，變成民進黨、國民黨、民眾黨三黨不過半，那就會很像2000-2008年民進黨陳水扁政府時期的政府運作。

當然，如果侯柯最後願意整合為一組，在郭台銘選票最後有可能被棄保至侯柯（柯侯）身上，或者郭自己退選的前提下，形成賴清德對上侯柯的一對一正面對決。在這樣的格局下，選後有兩種可能方向：

第一，賴清德選上總統的情況下：立院多數仍是民進黨；或立院多數三黨不過半；或立院由國民黨單獨過半。

第二，侯柯或柯侯為一組選上總統的情況下：立院多數仍是民進黨；或立院多數三黨不過半，但藍白加起來是過半的；或立院由國民黨單獨過半。

這兩種方向各自還可以進一步分出次組合，第一項有三種可能，第二項有三種可能，所以總共會有六種可能。以目前的態勢看來，第一個大方向發生的可能性最高，又民進黨立委的選情，不管從各種評論、零星民調甚至是立委候選人出包（如趙天麟事件；編按：已婚的趙天麟遭揭露與中國籍女子發生婚外情，由於趙天麟為國防委員會委員，婚外情對象又為中國籍，輿論多關注趙天麟是否有「洩密」疑慮）來看，民進黨立委不過半的機會很高。

此外，就國民黨公佈的不分區立委名單而言，除了第一、二名是「政治組」韓國瑜與柯志恩之外，其他是與現任的國民黨不分區立委毫無重疊的新面孔，有一說是替國民黨加分。同時，民眾黨在柯文哲聲量仍高的情況下，國民黨也很難一黨獨大，第11屆立法院非綠的席次中民眾黨可望瓜分不少，造成民、國、眾在立法院三黨不過半的結果。這樣的預測隨著柯文哲才在19日板橋黨內誓師大會表明「會用民眾黨總統候選人的身分選到底」，又多了幾分可能性。

社會各界不斷在猜藍白合不合，其實對於國家大政沒有實質助益，但藍白合不合卻又關係到非綠陣營總統候選人的勝選機率，進而關係到選後在台灣這個偏向總統制的雙首長制國家的憲政運作，關注藍白合的結果仍有其重要意涵。本文將從台灣選後憲政運作的可能發展加以預測。

「一致政府」與小黨更迭但成長

只要是挾著人民期待執政後，光環會逐漸褪色，甚至淪為被制裁的對象。

台灣的憲政運作涉及到雙元行政——總統與行政院院長——但同時也關係到行政－立法關係，所以檢視過去各屆立委的黨籍分佈可以找到一些規律性。

在下表中，台灣自2004年憲改之後，改成「單一選區兩票制」與立院從225人減半到113人的「近代」立法院來看，可以發現幾項規律與推論：

首先，儘管2000年至2008年扁政府時期歷經了少數政府，立院多數與總統不同黨的情形從2008年之後戛然而止，換來達16年的「一致政府」，也就是立院多數與總統同黨。在第七屆馬英九總統時期，國民黨席次甚至高達71.7%，儘管在第八屆降為56.6%，但仍過半；同理，第九屆是蔡英文總統主政時期，民進黨席次也有六成，但了第十屆降到54.9%，但仍過半。

到了馬、蔡第二任時，選民似乎有意懲罰執政黨，因此比較不支持執政黨立委候選人，導致總統第二任時執政黨席次都下降。分別是國民黨從71.7%降到56.6%；民進黨從60%降到54.9%。

再進一步來看，舉辦在2010年的「直轄市長、縣市長暨縣市議員」選舉，可看作是「對執政黨的期中考」，執政黨通常會失敗，而在野黨通常會勝利，包括：2010年民進黨大勝，45.32%綠營得票新高；2014年民進黨大勝，民進黨囊括縣市長13席，國民黨6席；2018年國民黨挾著韓國瑜旋風大勝；2022年國民黨再次贏得地方選舉。這些地方選舉兩年後會進一步影響到中央的立法委員選舉，並造成執政黨席次下降。初步我們可以說，只要是挾著人民期待執政後，光環會逐漸褪色，甚至淪為被制裁的對象。

從上表也可以看到，從第七屆到第十屆小黨席次有撐大跡象。第七屆小黨席次只有4.4%，到第八屆8%、第九屆8.8%至第十屆甚至到雙位數11.5%。當中有些新興小黨是直到後期才成立，例如民眾黨在第十屆後才成立、時代力量在第九屆後才成立、台灣基進在第九屆後才成立。他們一旦成立後參加立委選舉，就能勢如破竹，在席次上有不錯斬獲；又如民眾黨在第十屆選上五席、時代力量在第九屆與第十屆分別有五席與三席。儘管如此，新興政黨有生命週期，第九屆前一直存在的親民黨在第十屆完全消失；台聯更是從第九屆就完全消失，取而代之的是民眾黨與時代力量。

從時代力量乃至民眾黨的崛起，同時隨著第九屆、第十屆國、民兩大黨的席次下降，暗示了在選票市場上，淺藍與淺綠的選民跑到了民眾黨與時力這裡。（註1）更關鍵的是，在柯文哲由偏向綠營轉為偏向藍營之後，柯不只挖走許多藍營政治人物加入白營，民眾黨的支持者也有不少過去是國民黨支持者，這樣說仍承認民眾黨支持者有一些從民進黨那裡過來，尤其是年輕選民，但目前民眾黨仍是吸藍比吸綠多。

在第11屆立法院，我推估民眾黨立委席次將從本屆的五席繼續壯大，也會擠壓到國民黨立委的席次，但如果民進黨席次淪為三分之一強甚至更少，則民眾黨可望與國民黨一起成長，呈現雙贏的局面。如果民眾黨與國民黨相加就席次過半、也就是非綠陣營過半，那我們又將看到2000-2008年扁時期少數政府的情況發生。

大泛藍陣營分裂破壞了過去16年的規律

因為大泛藍分裂，所以第11屆立法院將不會出現一個穩定多數。

接下來的問題是，為什麼會這樣？

前文提及，台灣在2008年之後都是國民黨或民進黨的一致政府，為什麼在2024年後可能變回本文所預測的少數政府：賴總統、加上三黨不過半的立法院？

主因在於，大泛藍陣營的選民，分裂為國民黨支持者 vs. 民眾黨支持者，前者由年長、軍公教、教育程度相對低、非都會區選民構成；後者由年輕、學生或初出社會、教育程度相對高、都會選民構成。這一個大泛藍陣營分裂非同小可，因為他打壞了過去16年藍或綠一致政府的規律。

在總統端，就是因為泛藍分裂為支持侯友宜與支持柯文哲兩股選票勢力，造成三腳督甚至四腳督——三腳督就是賴、侯、柯；四腳督就是如果郭台銘執意選到最後，郭粉也是大藍營選民之一——因此一同加劇藍營的分裂，讓2024年多組藍營總統候選人無法贏過賴清德。

而在立法端，因為國民黨與民眾黨各自推派立委候選人，因此就算是國民黨加民眾黨的立委候選人最後的席次過半，但其實還是「兩個黨」。如果勢均力敵各佔三分之一的話，民進黨、國民黨、民眾黨都各只有37、38席之譜。因此也無法像第七、第八、第九或者第十屆出現一個單一政黨過半的立院絕對多數黨。因為大泛藍陣營的分裂，使得民進黨在蔡英文卸任仍得以繼續執政，並避免2008年後，任一黨最多做八年就得下台的命運；也因為大泛藍分裂，所以第11屆立法院將不會出現一個穩定多數。

不太令人討厭的國民黨不分區名單

這一份國民黨的不分區名單，也不會輸給民進黨的不分區名單。

這個標題可能令綠營支持者反感。儘管國民黨不分區立委名單中，前兩名是由「政治組」的韓國瑜與相對不爭議的柯志恩構成，但這份名單並沒有包括第十屆任何一位不分區的立委。回想國民黨在第十屆不分區的立委有多少爭議人物，如吳斯懷、游毓蘭（舊名葉毓蘭）、鄭麗文、翁重鈞、陳以信等就很清楚，但第11屆國民黨至少在自己認定安全名單前12名中，除了韓國瑜、柯志恩、謝龍介、蘇清泉、許宇甄、張嘉郡與藍營政治實務圈有直接關係之外，另外六位至少都從民間來。此外，如果說陳菁徽是前國民黨立委黃昭順的女兒也算是。

政治中人的話，這可以另外討論，但這份名單比起第十屆時國民黨的不分區名單好非常多。甚至我們可以說，這一份國民黨的不分區名單，也不會輸給民進黨的不分區名單。

就民進黨前12名安全名單來說，政治組就包括了游錫堃、范雲、柯建銘、沈發惠、莊瑞雄、林楚茵，也是六名佔了一半以上。研究立法院的國會學者大致都同意，不分區立委的功能，本來就是應該要偏專業、社福、社運、工運、弱勢或學術。不分區立委應該是非派系、非樁腳、非財團的人選。如果要派系、樁腳、財團的競逐，在區域立委的選舉發揮即可。當然，討厭國民黨的人會說韓國瑜領軍的這個「韓流團」或者「戰鬥藍」很難讓國民黨這份名單亮眼，但這就好比國民黨的支持者也沒辦法接受柯建銘、游錫堃或者莊瑞雄一樣。

我會這樣評估國民黨的不分區名單：如果這份不分區名單沒有像上屆備受爭議，那麼就會加大這次國民黨在立委選舉的席次，這個可能性是存在的。更不用說，如果民眾黨以及時代力量的不分區名單，在非派系、非樁腳、非財團上有亮眼人選，也可能進一步壓縮到民進黨所獲得政黨票的空間，最後就可能會形成立院三黨不過半。

2024年後雙元行政與立法關係沙推

跨黨派政府的問題很明顯會是多頭馬車、「網內互打」甚至是以下犯上。

如果藍白分裂持續，那麼明年賴清德選上總統的機會就會在九成以上，這種情形下，哪怕民進黨選得差一點，選上113席勉強過半的57席，基本上都還是能夠延續蔡英文總統的強勢執政。在此情況下的憲政運作，與現在不會有太大差異，行政院長不但由總統任命，只要沒有人災人禍等政治風暴，基本上都可以做很久，不太會有來自於立法院在預算上、人事權上的「有效」杯葛。

如果是賴清德選上總統，但立法院三黨不過半，這個版本是本文認為比較有機會發生的。這樣的話，我們可以從2000-2008年立法院中親民黨與國民黨合作以對抗扁政府做一個想像。

當時扁政府常常令不出行政院，行政院長變動頻繁，光是在這八年間陳水扁就更換了六任行政院院長，從唐飛（2000/5-2000/10）、張俊雄（2000/10-2002/1）、游錫堃（2002/2/1-2005/1/31）、謝長廷（2005/2-2006/1）、蘇貞昌（2006/1/25-2007/5/20）再到張俊雄（2007/5-2008/5），最短任期的只有數個月，只做一年也有三個。

馬政府時代八年間同樣也是六任行政院院長，包括：劉兆玄（2008/5/20-2008/9/10）、吳敦義（2009/9/10-2012/2/6）、陳沖（2012/2/6-2013/2/18）、江宜樺（2013/2/18-2014/12/8）、毛治國（2014/12/8-2016/2/1）與張善政（2016/2/1-2016/5/20）。

理論上，馬政府時的一致政府不應該如此頻繁更換行政院長，但在江宜樺時期，遇到了洪仲丘事件及太陽花學運，這兩大事件有利於柯文哲的崛起與民進黨的全面執政，也預示了國民黨的耗弱。

在江宜樺之後，馬總統推動政務很明顯遇到了許多阻礙，代價就是換掉兩個閣揆，最終國民黨的朱立倫輸掉2016年的總統大選，朱立倫甚至創下自2000年總統選舉以來，國民黨得票數與民進黨差距最大的紀錄。雖然國民黨該場大選失敗有許多其他因素，包括朱立倫「換柱」，但馬英九在後期的施政不利的確讓朱的選情雪上加霜。反觀蔡英文總統，她全部八年只用了四任閣揆：林全（2016/5/20-2017/9/8）、賴清德（2017/9/8-2019/1/14）、蘇貞昌（2019/1/14-2023/1/31）與現任的陳建仁。如果2018年11月24日民進黨地方選舉沒有大敗，基本上賴清德可以做更久，搞不好蔡總統可以再少換掉一個閣揆。

總之，從扁、馬、蔡更換閣揆的經驗來看，少數政府時期的確會讓閣揆推動政務更不順，但除此之外，突發事件不管是國內的社會運動、選舉潰敗或者與中共有關聯的事件（如反服貿），都會徒增閣揆被總統換掉的機率。因此，如果賴清德將會是一個少數總統的話，那麼他的行政院長任命數可能不會低於扁政府時期的六人。

我們平衡一點，如果是侯柯配或者柯侯配當上總統的話，此時假設立法院仍舊三黨不過半，這時候大泛藍的總統可能在內閣中同時任命國民黨與民眾黨的人，這即是柯文哲口中的「聯合政府」。

但實際上，聯合政府這個說法也不精準，因為這概念僅適用於內閣制，而台灣是總統制、或者偏總統制的雙首長制，因此到時組的頂多是一個「跨黨派政府」。事實上，在馬英九或者蔡英文政府之下，認真要找，還是能看到一些具有其他黨籍或者政黨傾向的閣員或基層的政務官任命，同樣也是跨黨派的任命，在程度上所不同而已。

值得說明的是，若是侯柯或柯侯配搭配立院民進黨單獨席次過半，這個機會很小我們不討論；另外是同樣情形下搭配國民黨單獨席次過半，鑒於國民黨在社會上的聲望與選票能量有限，機會同樣較小，我們也不討論。我們僅討論侯柯配或柯侯配，配上立法院三黨不過半的情況。

跨黨派政府的問題很明顯會是多頭馬車、「網內互打」甚至是以下犯上。試想，如果是侯友宜當總統，民眾黨的內政部部長要聽黨主席與副總統柯文哲的，還是侯友宜與國民黨的？更有甚者，如果侯友宜答應任命一個民眾黨的行政院院長，那這個院長是要聽侯總統的？還是柯副總統的？憲政上是要聽侯的，否則有可能被總統罷黜。但在政黨指揮下，柯嚴密的一人政黨，豈能容許自己出任行政院院長的黨員與民眾黨的立場相違背？

因此，這個大規模的跨黨派政府，其施政的困難不會比賴總統可能遇到的少數政府更少。同時這個藍白跨黨派政府的制肘，有可能都不是來自於一個三黨不過半的立法院，而是來自於一個「藍白共治」的行政院。因為反回來想，如果最後柯文哲願意跟侯友宜搭配並且擔任副手的話，國民黨讓的利，勢必要夠份量、夠有感，將憲法上「最高行政首長」的位子雙手捧給民眾黨是最有可能的原因之一。

最後，當侯柯配或者柯侯配配上一個三黨不過半的立院，儘管民進黨一定會強力杯葛，回到過去在野黨的狠角色，但會因為人數弱勢而效果有限，反而是國民黨與民眾黨不會將重心放在立法院，因為大泛藍執政了，藍白都能在行政體系分一杯羹，更不用說侯友宜如果當總統，他對國政尤其外交、國防、財經等都非常生疏，我們可以預期至少在執政前幾年，侯友宜會是朱立倫的魁儡。同時，國民黨的人事安插將全面進入府院體系，並與民眾黨在政府職位中競逐排擠。

憲改很難，台灣就按現有遊戲規則路徑依循

憲改是每次台灣大選必提的「假議題」，政治人物心中都清楚那是不可能的。

中華民國的憲法增修條文第12條規定：中華民國修憲經由立委四分之一提議、四分之三出席、出席委員四分之三決議提出憲法修正案，並於公告半年後，經由中華民國自由地區選舉人投票複決，有效票過選舉人總額之半數即通過之。先不論公民複決會不會通過，光是四分之三決議，就要85席立委支持才能通過，歷屆以來比較接近的也才第七屆國民黨的81席，爾後都掉到六十多席。第11屆立法院之時，如果是三黨不過半，藍白相加的席次頂多落在76席，就算贏到80席也還不夠。

事實是，憲改是每次台灣大選必提的「假議題」，政治人物心中都清楚那是不可能的，頂多淪為學術討論罷了。再者，不管哪個黨的政治人物，在野時就喊著要修改成「內閣制」，留學英國的蔡英文，在2014年民進黨黨主席候選人政見發表會上也是支持內閣制，但選上之後應該還是覺得總統制比較好用，尤其是在一致政府之下。所以近期柯文哲也好、朱立倫也罷，喊著要把台灣的憲政改為內閣制，如果他們藉由藍白合成功執政，應該就會忘光光。

在野的喊總統有權無責，包括行政院長提名不用經過立法院同意；若行政院長有過錯，總統可以透過罷黜行政院長卸責，總統完全不用負責。先不論雙首長制學者很喜歡強調對稱的負責關係，在憲改幾乎不可能的前提下，過去在野立委也不敢倒閣徒增自己改選的麻煩。

因此，我寧願將行政院長視為是總統的「幕僚長」，活脫就是美國總統制下的內閣閣員。差異頂多在於這位行政－立法分立邏輯下的行政院院長及其團隊還是要到立法院備詢——立法權不是沒辦法監督行政權，仍舊可以透過對於行政院預算的刪減或凍結來制約。總統畢竟是數百萬票選出來的全民總統，讓總統能夠在四年內好好推動政務本來就是合理的保障，總統作不好，四年後再換人換黨做就好，或者期中選舉也可以是懲罰總統與執政黨最好的機會。

台灣憲政在實務上偏向總統制，總統制的特色是贏者全拿，沒有什麼聯合不聯合內閣的問題。今天藍白需要合，最根本的原因是國民黨分裂，在深藍與淺藍間分裂，國民黨內紅統與對中買辦長期綁架國民黨的選舉路線，自願把淺藍甚至淺綠的空間讓出來給蔡英文，最後讓出來給柯文哲。否則一個光譜極大的國民黨與光譜極大的民進黨，海納百川還是會分成兩邊，自然不會發生有民眾黨遊走與吸血的情況發生。換言之，國民黨想要吸納民眾黨，國民黨只要願意走向「台灣國民黨」與走回「反共國民黨」的路線，在民眾黨那裡的藍營支持者便會回流，民眾黨自然也會土崩瓦解。

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註1：時力的情況又更複雜、微小了，我認為時力有可能頂多兩席或者沒有；由於小綠已經沒有把政黨票投給時力的理由，又藍營支持者認同時力的很少，時力以前都是年輕人在支持，如果柯文哲繼續選總統，年輕人還是比較會往柯營投。所以本文不考慮時力的影響。