梅復興：2022年台海軍事總評——中共「脅迫性」威脅，台美如何應對？

（梅復興，台海安全研析中心主任）

今年8月初，美國國會眾議院議長佩洛西訪台引發台海緊張急劇升高，更加深了許多觀察家對中共對台動武的嚴峻預判。

10月間，美國海軍作戰司令吉爾迪（Michael Gilday）甚至還將前美軍印太司令戴維森上將去年3月所提出的「2027年前武力犯台」的可能性，進一步提前至2024年之前。但台灣面對的真正威脅會是未來幾年內的共軍大規模進犯嗎？又該如何應對？

中共8月軍事演習

與其將共軍十餘枚的彈道飛彈試射視為展現「封鎖」台灣的能力，不如說是展現對台用兵形式與手段之多樣化與戰略彈性。

與其認為是佩洛西或蔡英文政府在中共二十大前的政治敏感時刻挑釁習近平，進而引發今年8月以來的危機，倒不如說本次緊張的肇因，是北京日益忌憚過去數年來（在川普以及拜登政府任內）以切香腸方式漸次削減所謂「一個中國」的定義，從而導致台海政治均衡上的質變。中共對此高度驚覺，並果斷採取行動防微杜漸。

事實上，中共欲以佩洛西訪台為藉口，採取改變台海現狀的行動（軍事演習，跨越台灣海峽中線，迫近甚至意圖侵犯台灣領海線）以圖恢復其對台美政策紅線威信，甚至塑立所謂的「新常態」（new normal），似已成為許多西方專家們解讀此次台海緊張情勢之主流共識。也就是說，北京尋找合適時機對美台發難已有一段時間了，即便沒有佩洛西訪台，也會蹭上別的藉口。

在軍事層面上，中共8月初在台灣周邊進行的軍事演習明顯旨在恫嚇，以達成前述目的。但與其將共軍多達十餘枚的彈道飛彈試射視為展現「封鎖」台灣的能力，不如說是展現對台用兵形式與手段之多樣化與戰略彈性。

譬如說，美國近年來不斷強力建議台灣採取「不對稱防衛」（asymmetric defense） 以抗阻共軍之三棲進犯／攻佔的威脅，而這也是拜登政府目前強勢執行的對台安全協助政策主旨。台灣的看法雖有所不同，但礙於美方的強勢主導，且自身底氣薄弱，負責主事者亦缺乏足夠經驗與相關專業，基本上只能迎合美方的指導。

戰略辯證

北京透過演習來展現其「脅迫性」軍事能力，用以弱化台海的嚇阻、並顛覆台灣的戰略韌性。

7月間在華府知名智庫舉辦的桌上兵推（Table Top Exercise/TTX）中，依據原本場景規劃，防守方選用了主辦單位提供的三種可能兵力結構中的「豪豬」兵力方案 （“Porcupine” Force Package）。也就是，以所謂不對稱兵力（包括HIMARS機動多管火箭系統、魚叉岸防飛彈，中短程防空飛彈，刺針人員便攜式防空飛彈，標槍反裝甲導引武器，愛國者三防空系統、攻擊型無人機、強韌C4ISR能力等）為核心的戰力。另外兩種兵力結構方案為「偵察／打擊網路」（“Recon/Strike Network” Force Package）與「均衡反應」（“Hedged Response” Force Package）。

第一天的推演按照原定劇本（以不對稱戰力抵禦三棲進犯）都很順利，但第二天時突然攻擊方有人脫稿演出，改以持續飛彈打擊摧毀台灣關鍵政軍經設施，並佐以海空封鎖窒遏台灣能源與經貿命脈。這就令該日兵推大亂，顯然也顛覆了主辦單位原本期望的驗證結論——即僅靠不對稱防衛就足以有效抗阻共軍登陸威脅。

而中共8月的軍演，幾乎就是把7月這個兵推所凸顯的範疇弱點以實體行動展現，其目的顯為藉此震懾台美。甚至還可能有打亂國軍建軍備戰方針，或至少進一步分化美台對防衛構想暨軍事分工之戰略協作共識。

也就是說，北京深明美國希望藉積極構建「不對稱防衛」來鞏固台海嚇阻、削弱中共區域威懾力之意圖。故很可能是利用佩洛西訪台的藉口，透過演習來展現其脅迫性（coercive）軍事能力，以反制美國所獨沽的「制阻戰略」（strategy of denial）。藉顯示「不對稱防衛」無法有效抗阻此類脅迫性軍事威脅，用以弱化台海的嚇阻、並顛覆台灣的戰略韌性。

倘若真是如此，那就非常值得台灣密切關注其成效、影響與應對選項了。

「脅迫性」軍事手段的威脅

不對稱防衛基本上只對「殲滅性」威脅有效；脅迫性的軍事威脅雖然不見得能快速致命，卻可以形成慢性窒息的效果。

中共對台灣可用的軍事手段不僅限於全面進犯的「殲滅性」（annihilation）威脅，也包括光譜廣泛的封鎖窒遏等「脅迫性」（coercion）威脅。然因中共與台灣國力落差巨大，且美國長期以來礙於政治顧忌而對台灣建軍能力限制甚多，再加上台灣政府與軍方本身歷年來的一些政策選擇與不積極性，才致使有今日的兩岸軍力嚴重失衡局面。而美國在面對此迫切威脅下，也只得強推台灣構建相對成本較低、需時較短、又對中共較不挑釁的「不對稱防衛」以為因應。這是個以確保台灣不至於在中共的大規模三棲進犯下迅速淪陷的「固本」方略，以僅有的資源（尤其預算與時間、但也包括政治資本）優先防範中共攻佔台灣、消滅中華民國政權的「最致命」威脅。

但以挫敗敵方有生戰力為主的「不對稱防衛」基本上只對「殲滅性」威脅有效，但普遍缺乏反制「脅迫性」威脅所需之制空、制海載台等戰力。

脅迫性的軍事威脅雖然不見得能快速致命，卻可以形成慢性窒息的效果。譬如說，中共不斷的升高台海的軍事緊張，已造成台灣地緣政治風險的顯著提高。這對於全球企業對台灣的投資優先順序、融資成本、產業鏈佈局等都有相當的影響。

事實上，在8月軍演與中共二十大之後，連許多台灣的大企業都對其投資決定在進行重新思考與評估了。假如因為這樣就能造成台灣明後年經濟成長受到有感的損失，那就表示脅迫性的軍事威脅，也有其中短期內必須應對處理的急迫性。

台美軍事分工

台灣不可能光靠一己之力長期抵禦中共單一性質的軍事威脅，最合乎美台雙方戰略利益邏輯的，就是構建可恃的軍事分工。

烏克蘭戰爭迄今的教訓雖然印證了許多美方所倡導的不對稱防禦概念，但也同時凸顯了保障對外補給線的關鍵性、空中戰力的不可或缺性，以及遠程精準火力對於打擊敵方後勤節點的重要性。是以，台灣該做的是一方面增加投入國防資源（不僅是預算經費，也包括人力／役期、政策配套、政治資本加持、民意輿論支持等），同時也應該在有限的資源下，針對如何均衡國軍的傳統 vs. 不對稱戰力建立共識。

而既然台灣不可能光靠一己之力長期抵禦中共單一性質的軍事威脅，或有效反制中共所有形態的軍事威脅，那最合乎美台雙方戰略利益邏輯的，就是構建可恃的軍事分工（military division of labor）。有部分能力可以（或不得不）自行籌建，但其他部分能力則必須仰賴美國（暨或其他區域盟邦）配合提供。台灣負責哪些部分的防衛作戰（如：反登陸、灘岸後縱深防禦），美國負責提供哪些能力（如：共同作戰圖像／COP、局部制海／運補護航、即時情資與目標獲取、電子作戰支援等），這些都需在戰前就建立共識與合作機制，予以驗證。這也是台灣務須積極向美國爭取的最低限度承諾清晰（commitment clarity）。

而要如何說服美國同意提供這些援助，就必須提出一套美國人聽得進去的論述。事實上，早在將近70年前，時任台灣國防部長俞大維所主張的ACNAD構想就奠定了後來數十年美國協防台海的戰略分工。也就是，台灣陸軍以獨立作戰為目標（No American Doughboys，無需美軍派地面部隊），而海空軍則擔任西太平洋美軍側翼（Navy as Adjunct to the 7th Fleet; Air Force as Component to USAF Pacific）。ACNAD Program從美軍全球戰略布局思考，強調台灣的關鍵地位為當時「不沉的航空母艦」，以及必須建立台灣足夠的自衛能力，維持台海兩岸均勢，避免發生美國不預期的戰爭，才是對美國最有利的作法。雖然如今時空與軍事技術都已有了很大的改變，但台灣還是可以、也應該參考俞大維部長當年的睿見。

拜登政府之政策調整

在美國國防廠商對拜登政府對台軍售新政策的普遍負評及國會壓力下，國務院與國防部已重新考慮，在政策執行上適度放寬彈性。

11月中拜習會後，一般研判美中均有意將關係逐漸穩定，故今年台海的軍事緊張不無可能雙方是「（將衝突先）升級以求降級」（escalate to de-escalate）的運作結果。但美國並未因此而鬆懈對台軍事援助的姿態。美國國會在12月中旬通過的「2023年度國防授權法」（NDAA 2023），嵌入了包括「外國軍事融資」（FMF）的無償援助與貸款額度，授權動用「總統撥款權」（presidential drawdown authority）每年從國防部庫存挪用10億美元的防衛物資或服務給台灣，並使台灣有資格參與「區域應急儲備計劃」（regional contingency stockpile program），優先把美國「超額防衛物資」提供給台灣等條款，展現對台灣大力戰略加持的用意明顯。

於此同時，拜登政府顯然也發現今年3月正式推出的對台安全協助政策有其執行面上的務實侷限。譬如，美方發現，要推翻台灣規劃籌建多年的建軍投資案（如：MH-60R直升機）很容易，但要重新建一個案子卻同樣需要相當的作業時間，遠超出美方制定新政策時所想像。

此外，後冷戰時期以來，美國國防產業界的工業基礎（產能）與美軍的庫存也都明顯缺乏與中共這樣大國對抗所需之能量，亟需重大調控。這也就是誠如國防部長邱國正日前在立法院證實，美國國防部繼去年秋天成立（負責研究對台軍事協助新政策的）「老虎小組」（Tiger Team）後，今年8月起又組建了一個「老虎小組」來檢視美國對外軍售長期效率欠佳的原因。但這個被華府政策圈戲稱為「老虎隊2.0」（Tiger Team 2.0）的單位，其目的不僅在簡化流程以加速向盟邦交付軍備，也會涉及到跟美國國防產業界的溝通與協作。同時，鑒於美國國防廠商對拜登政府對台軍售新政策的普遍負評（取消了好些台灣申購的案子，但替代的新案卻跟不上，過度侷限於「不對稱裝備」）以及國會壓力下，美國國務院與國防部也已開始重新考慮在政策執行上適度放寬彈性。

事實上，在10月初的美台國防工業會議致辭時，美國國防部的首席印太安全事務副助理部長羅伊爾（Jedidiah Royal）和國務院政軍局區域安全與武器移轉辦公室主任克雷西（Laura Cressey）都分別表示，新政策並不排除提供台灣包括載台在內的作戰能力，並將原先對「不對稱戰力」的定義，除了「量多、低成本、機動、存活性佳、致命」等傳統描述外，也低調的添加了「射程較長」一項。

且戰且走下的因對策略

拜登政府對台灣的強力政策可能只是暫時的，旨在透過震撼效應，促使台灣優先正視中短期威脅所需的即戰力需求。

拜登政府對台灣的強力政策可能只是暫時的，旨在透過震撼效應促使台灣優先正視中短期威脅所需的即戰力需求。過去半年來，美方官員一再私下對筆者表示，倘若台灣能先針對一些美國認為應屬最優先的方面（如：妥善率、彈藥、後勤、訓練、後備部隊裝備、國土自衛隊籌建、不對稱作戰能力、C4ISTAR等）做出指標性投資，那一年後再重新檢討採購載台性裝備，甚至包括目前被拒絕的項目，美方屆時應該是會願意討論的。台方顯然也是明白美方的這個立場，所以近來積極展現配合的作為，且戰且走，以待美方政策轉機。

最明顯的例證就是，國防部軍備副部長王信龍上將10月初在美台國防工業會議上的專題演講，基本上複誦了今年6月底美台雙方在華府舉行的「蒙特瑞會談」（Monterey Talks）時美方所強調的重點。其中包括了：審慎評估傳統 vs. 不對稱戰力需求、軍民整合、後備戰力／全民動員、中央與地方政府協調、平戰／軍民資源轉換、戰爭儲備（糧油彈）能量、能源／資源使用優序、社會強韌性（強化防護關鍵基礎建設）、網路攻防、構建強韌C4ISR能力、即時預警與目標獲得動態分享機制等。

而在實際施政上，國軍也採取了一系列的具體措施來落實這些對美方的承諾。其中包括今年度優先投資5億8千餘萬元採購後備部隊所需的班用機槍、120公厘迫擊砲等武器裝備；2023年度國防預算作業維持費規劃增加25.4%。而空軍甚至還在2022年度開始編列預算研究「（戰機）滑跳板短場起飛」，這是軍方高層將近五年前指示評估的創新、不對稱戰法之一，如今才終於獲致軍方重視推動研究。可見美方的強勢主導多少還是對台灣軍方有了些正面影響。

而中共8月的軍演應該也是有利於台灣所望見的美方政策調整的。那就是，共軍的彈道飛彈試射、軍機跨越海峽中線空域、甚至艦艇迫近至（距台灣24海浬）鄰接區海域，都在在凸顯出對台灣仍亟需能用於對海空域執行控制任務之兵力，以及可提供整合式情報、監控、目獲與偵察（ISTAR）能力之高存活性系統的事實。

台灣的因應立場

美方不願意出售、或不認為台灣目前應該優先籌建的戰力，那就有必要對台方做出適當承諾；如果無法承諾，那就必須同意協助台灣自行加速建構。

美國如欲台灣更放心的接受以不對稱作戰為防衛構想主軸，那也必須與台灣針對合理可恃的軍事分工（viable military division of labor）積極建立共識。譬如說，台灣是個高度仰賴對外貿易的海島，戰時無論軍需還是關鍵民生物資（尤其難以強固化方式大量儲存的能源）都需靠海運交通取得，故局部制海戰力是不可或缺的。就算美軍或區域盟邦可確保海上交通線（SLOC）暢通，或可從附近的友好國家地區（如：沖繩、與那國島）運補，台灣仍會需要至少短程的海道清掃與護航的能力。而戰時在共軍全面攻擊下如何構建並維持共同作戰圖像（COP），也是必須事先就與美方達成共識的。

是以，美方不願意出售或不認為台灣目前應該優先籌建的戰力（如預警機或反潛兵力），那就有必要對台方做出適當承諾，戰時將打算如何提供這些能力，或會由誰來負責執行這些任務？如果美方無法承諾提供，那就必須同意協助台灣自行加速建構。

此外，美國國防產業往往缺乏適合台灣需要的裝備，而必須其他國家廠商配合供應包括雷達、聲納、甚至戰鬥管理系統等產品的現實。而美軍近年來甚至還因不斷擴展與盟邦合作研發或產製武器裝備，以至於現在有很多美軍的制式裝備因為含有歐洲國家或以色列的關鍵技術而對台出口發生問題。台灣亟需跟美國就此類問題進行達成協議，並盡快透過美國與其盟邦商議解決。

最後，台美雙方也都必須設法增進彼此的互信，才可能解決一些關鍵的問題。譬如說，美方一再提出希望台灣能在自製飛彈方面有更多的透明度，甚至允許美方技術人員參與測試驗證等等，以確認台灣自製武器的作戰效益。但台方卻因擔心美國可能會藉此機會限制台灣透過特殊管道取得的技術或能力，所以始終相當排斥。

智慧水雷方面的合作也是如此。美方前幾個月曾派技術人員來台，希望能較深入瞭解台灣的水雷發展狀況並討論合作議題，但台方仍舊相當敏感保守，不願透露細節，這都讓美方不滿，也使得合作進度頓挫。而這也不僅侷限於技術合作層面。

筆者去年跟對台非常友好支持的前美方國防部高級官員談到潛艦案與反制作戰能力時，他就直言不諱的指出，雙方一個主要爭議點是所謂的海域管理（water room management，即台美雙方各自負責之水下作戰海域與兵力位置等），而那說穿了就是互信的問題。這個必須在台美雙方高層、甚至最高層有所共識，才可能突破。而假如雙方都真正認為台海的安全以迫在眉睫，那這種互信也就必須在彼此互讓一步的前提下盡速建立了。