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從單極到多極的國際體系:佩洛西訪台或將留下哪些政治遺產?

1997年美國共和黨籍眾議院議長金瑞契訪台的背景及影響,對理解佩洛西訪台有重要參考價值。


2022年8月3日,美國眾議院議長佩洛西拜會立法院並發表講話。 圖:台北市攝影記者聯誼會
2022年8月3日,美國眾議院議長佩洛西拜會立法院並發表講話。 圖:台北市攝影記者聯誼會

(林子立,台灣東海大學政治系副教授)

自從季辛吉(Henry Kissinger,基辛格)與尼克森(Richard Nixon,尼克遜、尼克松)決定聯中制蘇開始,美國的重要官員就開始鮮少來台訪問,在這漫長的50年中,最知名的政治人物,除了2日來訪的民主黨籍眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi)外,乃是共和黨籍的眾議院議長金瑞契(Newton Gingrich,金里奇)於1997訪台。

若要進一步要了解,力排眾議、堅持訪問台灣的佩洛西將對美、中、台之雙邊、多邊關係造成什麼影響,理解金瑞契的來訪背景與後續影響,顯有重要參考價值。

金瑞契1997訪台,北京雖不願意但也接受

金瑞契在北京嚴詞警告中國領導人「若中國動武,美國會防衛台灣」,不但沒有惡化美中關係,反而隔年(1998)柯林頓前往中國訪問,成為其8年總統任內唯一一次的訪華之行。

金瑞契訪台有兩個主要背景。第一,1990年代國際格局是屬於單極的自由主義國際秩序的建構階段,贏得冷戰勝利的美國國力正達巔峰,民主黨的柯林頓(Bill Clinton,克林頓)總統剛連任不久。換句話說,美國在全球領導力如日中天,而當時中國的GDP為9,616億美元,約莫是美國的九分之一,而且正積極尋求美國的協助,加入WTO以提升中國經濟發展。

第二,1996年台灣總統李登輝競選連任時期發生台海飛彈危機,肇因於北京不滿他於1995年以訪美活動凸顯台灣主體性,遂於該年10月與翌年3月以軍事演習向台灣外海發射飛彈,藉此恐嚇台灣選民、阻撓李登輝連任總統。對此,五角大廈則調動兩個航空母艦戰鬥群進入台灣海峽,用以威懾北京的軍事恫嚇。在此背景下,金瑞契訪台行程並沒有遭遇北京太大的反彈,他在結束北京行程後,象徵性轉往東京再接續前往台北,但在台只停留3小時。

值得注意的是,出身喬治亞大學(University of Georgia)歷史及地理學教授的金瑞契,是當時廣泛受到美國選民歡迎的共和黨政治人物,帶領共和黨在1994年期中選舉重新入主睽違40年的眾議院,成為未來代表共和黨角逐總統大位的熱門人選,北京自然對他禮遇有加,希望他的訪華行程能夠緩解海峽飛彈危機後美中間的緊張關係,對他堅持北京之後前往台北支持李登輝,雖不願意也只能接受。

更重要的是,由於金瑞契有問鼎總統的企圖,與當時柯林頓政府完全不同調的發言,也頗為能北京所接受。例如,金瑞契在北京嚴詞警告中國領導人「若中國動武,美國會防衛台灣」,不但沒有惡化美中關係,反而隔年(1998)柯林頓前往中國訪問,成為其8年總統任內唯一一次的訪華之行。

事實上,金瑞契旋風式訪台無法改變美中合作的議程設定,以貿易自由化為訴求展開全球化佈局,即便2000年由共和黨籍小布希(George W. Bush,小布什)入主白宮,雖然上台之初將中國定調為戰略競爭者(不同於柯林頓政府將中國視為戰略夥伴),但因2001年911事件的發生,使得反恐成為美國外交政策中心,中國又轉變為安全的合作者。

另一方面,當時美國政學界都普遍相信,加入WTO後的中國將擁抱市場經濟,融入世界貿易體系後會逐漸改變專制政體,因此大舉將投資、技術轉移到中國。相對的,台灣第一次實現民主化的政黨輪替,華府擔心過去主張台獨的民進黨成為麻煩製造者。陳水扁政府就任之初即提出「四不一沒有」化解北京對他台獨主張的疑慮,然中共亦不願意與民進黨合作。

面對兩岸僵局的持續,扁政府則更加強調台灣的主體意識,並於2003年11月27日由立法院通過《公投法》,3天後陳水扁以中國在東南沿海部署近500枚飛彈瞄準台灣為由,舉辦「防禦性公投」防衛台灣。然而此舉引來小布希總統致信陳水扁,明確反對台灣推動具有挑釁意味的公投。這即是被稱之為美中聯合共管台灣,防止台灣改變兩岸現狀的任何作為。

隨著美中關係不斷提升,即便2012年時任總統歐巴馬(Barack Obama,奧巴馬)提出「重返亞洲」策略,把外交重心從中東、歐洲移往亞洲,卻也因爆發全球金融風暴而無力對中國採取對抗作為。直到2016年川普(Donald Trump,特朗普)當選總統之後,美中關係才迅速惡化,不過原因並不在川普是民粹總統,而是他認為美中貿易極度失衡必須改變,他因個人對貿易本質的詮釋而敲醒世人對中國看法,也堪稱歷史的偶然。

1997年4月2日,美國眾議院議長金瑞契(左)聽取台灣總統李登輝(右)的歡迎辭。

1997年4月2日,美國眾議院議長金瑞契(左)聽取台灣總統李登輝(右)的歡迎辭。攝:Eddie Shih/AP/達志影像

從單極到多極的國際體系轉變

單極時代結束,多極體系呈現在美歐中俄之間,彼此錯綜複雜的政治對立與貿易能源互賴,完全改變過去政治經濟連動的現象。

兩位議長時隔25年前後訪台,如今世界局勢有了天翻地覆的差異,美國獨霸世界的時代一去不復返,奉行新自由主義經濟政策的美國經濟結構逐步轉變,製造業佔GDP的比重已低於服務業,除了對其他國家經濟影響力下滑、且被中國取而代之外,美國業已無力維繫自由主義國際秩序,此即說明單極時代的結束,多極體系呈現在美歐中俄之間,彼此錯綜複雜的政治對立與貿易能源互賴,完全改變過去政治經濟連動的現象;各國與中國政治關係益發緊張的同時,與中國的貿易額度也節節高升。

當「中國威脅」(China Threat)已成美國朝野唯一共識時,中國也已蛻變為世界上最大的製造強國,GDP從過去只有美國的九分之一,成長到接近美國的77%(22.9 vs. 17.7兆美元),在許多國際組織的投票動員能力也已超越美國,開始挑戰西方所稱的「以規則為基礎的國際秩序」,以中國夢、中國模式,來打造新版、更為符合中國國家利益的國際秩序。

在此競爭對立的格局之下,佩洛西與金瑞契的訪台有著根本性的不同。儘管兩岸關係是一樣處於高度的敵對與不信任的狀況,中國也已是一個軍事大國,兩岸各自的經濟成長同時也都帶來民族主義的興起。然而,一方想統一,一方則想維持現狀,彼此毫無讓步的空間,則讓台灣成為美中對峙的衝突點。

不像北京經常高調宣稱,台灣是中國不可分割的一部分且擁有主權,將統一台灣視為共產黨執政正當性與合法性的來源,美國對台灣的作法則非常不同。從協助國民黨在台澎金馬延續中華民國的生存開始,華府早已將台灣視為是美國利益的延伸,並且不能夠妨礙美國的利益。

正因如此,原本意欲放棄蔣介石政府的杜魯門(Harry Truman)總統因為1950年韓戰爆發而看見台灣的價值,需要台灣作為不沉的航空母艦防範共產勢力往東南亞延伸,從而讓僅有台澎金馬的中華民國台灣能在聯合國代表整個中國。但是隨著蘇聯在國際強勢擴張,美國反過來需要中華人民共和國對抗蘇聯時,就以《台灣關係法》繼續以國內法、非官方的方式,延續美國在台灣的利益。而當已經崛起的中國威脅到美國在亞洲主導地位之時,美國又怎可能將台灣拱手送給中國?

2022年8月3日,台北,總統蔡英文接見美國聯邦眾議院議長佩洛西。

2022年8月3日,台北,總統蔡英文接見美國聯邦眾議院議長佩洛西。攝:陳焯煇/端傳媒

佩洛西或將留下哪些政治遺產?

佩洛西的造訪並沒有達成期望目的,反而造成適得其反的效果。特別是,北京不敢報復美國,反而將一股腦的氣發洩在台灣上。

美國嚴重的通膨打擊民主黨的支持度,雖然佩洛西年初已宣布參選年底期中選舉,但很可能無法續任議長。在可能是議長任內的尾聲,發揮國會外交的自主權彰顯美國的全球領導力與價值,應該是她為什麼82歲高齡仍然活力十足的原因。人們想問的是,沒有要競逐總統大位的佩洛西,為何不顧部分媒體、學界警告戰爭凶險而堅持訪台?檢視佩洛西過去的作為,較符合邏輯且足供解釋的因素大致有二:

第一,出自對日益左右國際秩序的中國加以批判。從天安門悲劇開始,已是美國國會議員的佩洛西,1991年訪問北京之際,她便在天安門廣場拉黑布條「獻給為中國民主事業犧牲之烈士」,被中國警方暫時拘捕後被驅逐出境。此後,她不斷利用各種機會,向中國高階領導人抗議中國人權問題,並聲援西藏與香港民主活動;對中國人權的批判是她一貫的政治主張,並非跟隨風潮或是呼應選舉需求。

第二,很可能不再是美國第三號政治人物的佩洛西,要留下什麼政治遺產給美國人民,或讓國際社會記得她?那就是對於民主台灣的支持。當佩洛西證明,在中國以軍事恫嚇她不得訪問台灣後,如果能引領西方民主國家正視民主台灣的存在——正如她訪台聲明「中國無法阻止世界領袖造訪台灣」——打破北京以「一中原則」(one China principle)將台灣排除於國際社會之外,而造成中國對台灣主權的主張漸失正當性、合法性與國際的支持,佩洛西將成創造歷史的政治人物。

當然,佩洛西的造訪並沒有達成上述目的,反而造成適得其反的效果,諸多媒體、學者如是分析。特別是,北京不敢報復美國,反而將一股腦的氣發洩在台灣上,諸如北京宣布將以一連3日的軍事演訓,在台灣周遭海域劃設區域進行實彈射擊;多架戰機進入台灣防空識別區(ADIZ)並飛越台海中線;以貿易手段制裁台灣部分食品水產產業,影響層面廣泛。不過,這類作為通常屬於暫時性,隨著議題熱度不再,或有可能朝悄然落幕的結局發展。

即便拜登政府早將中國視為競爭對手,但是就兩國發生災難性戰爭之風險加以管理仍為重要,否則因眾議院議長訪台而導致兩個核武大國大動干戈顯屬不智。而慣用「戰狼式」放話威脅方式來進行宣傳的中國官方與媒體,忽略當前中國最重要的是經濟議題而非兩岸議題。儘管歐美各國對中國製造業仍然依賴,但是由於防疫上的「清零政策」和房地產的持續低迷、拖累復甦,使得中國經濟情勢前景不容樂觀,而以武力報復美國議長訪台亦非解決中國內部問題的有效方式。

更重要的是,即將召開的中國共產黨第二十次全國代表大會關係到習近平的第三次任期,如果與美國產生重大軍事衝突而為第三任期帶來變數,恐怕代價不小。進一步來看,台灣的和平與繁榮與兩岸和平與繁榮劃上等號,俄烏戰爭的例子告訴雙方領導人,戰爭不是解決問題的方法。更何況,五角大廈也發現,只要將源源不絕的武器送入台灣,根本不需要送美國士兵親上戰場。

佩洛西停留台灣時間比金瑞契象徵性的停留3小時多的多,她也符合一貫關切人權的精神造訪景美國家人權博物館,並與典型被共產黨壓迫的代表李明哲、林榮基與吾爾開希等人見面,扎扎實實踩了北京的痛腳。其實北京之所以恐嚇佩洛西不准來台,在於她為北京眼中最具指標性的「反華代表」,然而慣於戰狼外交保住烏紗帽的北京外交官們卻忘了,華府官員一旦被北京恐嚇而改變心意不來台灣,不就是接受中國在亞洲的霸主地位?

2022年8月3日,在監察院長陳菊、文化部長李永得的陪同下,佩洛西訪問台灣新北市景美人權園區。

2022年8月3日,在監察院長陳菊、文化部長李永得的陪同下,佩洛西訪問台灣新北市景美人權園區。圖:Taiwanese MFA/Anadolu Agency via Getty Images

台美全面性合作已屬常態

佩洛西訪台的確使台美雙邊關係邁向一個新的里程碑,但實際上台美的全面性合作已屬常態性。

佩洛西訪台的確使台美雙邊關係邁向一個新的里程碑,但實際上台美的全面性合作已屬常態性。美國為了台灣無法參與國際社會,甚至量身定做了「全球合作暨訓練架構」,讓台灣能與美、日、澳共同運用國際研習營方式,與世界各國官員進行交流。儘管短期內台灣還無法參與印太經濟架構,考慮到該架構並未涉及美國國內市場開放,政治意涵還是大於經貿價值。

而對重中之重的美中關係而言,拜登政府就任之初已說明,該競爭時競爭,能合作時合作,必須對抗時就對抗,這樣的基調在俄烏戰爭後仍然適用。不願譴責俄羅斯的中國,依然是美、歐、日、韓、澳、紐與台灣最大的貿易夥伴,顯見各國需要彼此,沒有與先進國家的貿易往來,中國的經濟也無以支撐。儘管如此,西方國家一再強調以規則為基礎的國際秩序,內容明顯與中國所稱有所不同,疫情的肆虐與戰爭的持續,一再突顯出國際組織的無能,通貨膨脹導致的經濟衰退等跡象亦表明,各國之間合作的基礎非常薄弱。

面對美國整隊傳統民主盟友進行圍堵,中國也正在建構「全球安全倡議」(Global Security Initiative),來對抗美國「不友善」的嚇阻,努力對象包含金磚國家——巴西、俄羅斯、印度、中國和南非,以及沙烏地阿拉伯與阿聯酋等,甚至北約國家土耳其也表示有興趣參與。然而更多時候,這些國家的作為更像是避險策略,或是讓自己保持選擇的餘地。如印度極為典型的代表,不因雙邊有巨大的地緣衝突就放棄合作可能。

在佩洛西結束19小時訪台行程後,很顯然地,根深蒂固不願相信民進黨政府的北京當局,持續讓華府得到關鍵槓桿力量。北京拒絕跟民進黨政府任何往來的政策,使得蔡政府別無選擇,只能保握美國需要台灣的時機全力深化台美關係。

事實上,兩岸不對稱的權力結構,使得北京認為對台可以「以力服人」,以為造成台灣人心生恐懼,害怕戰爭,就能夠以經促統、以武逼統。可預見的是,如果後續制裁繼續擴大,恐怕換來的不是台灣人對中國的臣服,而是更加團結的抵抗外侮。

台灣是一個民主國家,對中國的作為取決於民意的向背;中國則是威權大國,對台的作為取決政治菁英對經略台灣的判斷。台灣民意對中國的觀感取決於北京行為是北風還是太陽?北京該是時候改弦易轍,取消軍演以及灰色地帶的騷擾,否則只會招來更多民主國家的國會絡繹不絕的訪台與挺台,坐實佩洛西的臨別贈語。

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