中國地方財政危機：當超級國家能力一再凍結「危機」，誰將承擔後果？

趙從林是北方某省份一個地級市的公務員，他被告知，去年的「精神文明獎」（大約1萬元人民幣）確定不發了。他已經算幸運，很多區、縣一級的公務員有兩個月領不到工資了。「5月份發現10多例（Covid-19確診病例），主城區封城一個星期，財政就花了一個億。」他告訴端傳媒，這約等於普通縣城一個月的財政收入。端傳媒有報道指出，若14億人的一半人口進行一年的常態化核酸，需要花費0.9萬億元人民幣。

體制內降薪潮

一個億僅僅計算了政府在封城期間防疫上的支出，還沒算上地方經濟活動停止造成的損失。趙叢林說，地方政府財政缺錢，主要還是因爲經濟變差，稅收收不上來。基本的支出也因此成問題。他在民政部門工作，有一個「居家養老」的項目，爲全市約一萬名癱瘓老人配備護理床，需要2000萬元預算，「中央給了1000萬，省裏給了500萬，我們只需要配500萬就能把這個項目弄下來。」但他去跟財政部門卻一分錢都要不到，對方說：「今年就沒有給你們留預算。」

甚至福利彩票的收入也遭到挪用。趙叢林介紹，福利彩票的錢本來是專項資金，財政部門只過一遍手，錢會讓民政部門用於補助養老機構的運營等開支，「結果賣了幾百萬的彩票，錢被縣政府挪用到其他的事情上了，老年人的高齡津貼（一個月50-200元）發不出來，引起上訪。」

在廣東深圳一所公立學校負責行政工作的老師鍾柳，3月份的時候挨個通知了學校的老師降薪的事情。鍾柳說，深圳公立學校老師的薪酬收入構成，分爲基本工資、兩貼（住房維修與物業管理補貼、未購福利房人員房改住房補貼）、公積金、績效。「績效相當於年終獎，比如去年我拿到的是7萬元，身邊有的老師是近10萬元。」她告訴端傳媒，深圳公立學校的教師以工資高（年薪20萬起）聞名，其中有1/3收入就來自績效。

去年年底，深圳財政供養的公務員和教師都經歷了一輪「補稅」，補繳了前年績效工資的稅收。當時有人猜測這是因爲地方財政缺錢，也有人認爲只是政策發生變動。如今降薪的消息落地，鍾柳去「維穩」的時候，有的老師說「國家這麼窮，我支持一下」，也有人抱怨，更多的人是無可奈何，體制外更兇險。鍾柳說，官方不可能把「缺錢」放到檯面上講，她被告知的理由是績效發放是違規的。

除了取消績效，鍾柳每年年底都會收到的7500元「計劃生育獎」也停發了。不止教師個人，學校的辦學經費也少了，鍾柳說，深圳一間公立學校每年都有幾千萬的預算，今年經費已經被政府回收了一部分。她還透露，因爲「雙減」政策打擊了校外教培，公立學校提供放學後的延時服務，每個老師在延時服務的時間上課原本都是有補貼的，接下來也會取消這筆補貼。

財政全面缺錢

在不同省份都出現的財政供養人員降薪現象，指向地方財政的收入危機。今年6月2日，在財政部召開的「財政支持穩住經濟大盤工作專題新聞發布會」上，財政部預算司司長王建凡表示，「在財政收支矛盾十分突出的情況下」，地方財政「三保」要首先保障教師等重點群體工資、養老金等按時發放，他要求政府認真過「緊日子」。

與此同時，王建凡也將核酸檢測等「疫情防控必要支出」納入了地方財政的「三保」範圍，是預算支出的重點。三保指的是「保基本民生、保工資（指的是財政供養人員的工資）、保運轉」，是財政的剛性支出，也被政府認爲是「維護經濟運行秩序和社會大局穩定的 『壓艙石』」。換言之，如果連「三保」出現問題，意味着財政已經無錢可以挪用。

根據財政部的數據，2022年1-5月累計，全國一般公共預算收入86739億元，扣除留抵退稅因素後增長2.9%，按自然口徑計算下降10.1%。事實上，從2021年8月開始，財政收入的增速就已經明顯放緩，到年末進入了下滑階段。針對企業的1.64萬億元的留抵退稅政策，也是因爲嚴厲的疫情管制下，許多企業面臨生存危機，需要「雪中送炭幫助企業渡過難關」。

但留抵退稅給地方政府帶來更多壓力，根據《經濟觀察報》的報道，一位中國東部縣級財政局人士說：「每個月的工資、社保等支出大約2億元左右，但是現在每個月收入1億元左右，缺口太大。1-3月的時候還能『三保』，4月留抵退稅後，這個月『三保』也不保了，只保工資，年初安排的一些預算支出也停掉了。」他評價當前的狀況是「幹了財政二十年」來最緊張的時候。

「土地財政」的增長更加無力。根據財政部的數據，2022年1-5月累計，地方政府性基金預算本級收入20479億元，比上年同期下降27.6%，其中，國有土地使用權出讓收入18613億元，比上年同期下降28.7%。

地方財政收入包括「4本賬」，一般公共預算收入（規模最大，以稅收爲主體）、政府性基金（主要來自國有土地使用權出讓收入和發行專項債，通常所說的「土地財政」就包含在其中）、社會保險基金預算（主要來源於社保，也用於社保）和國有資本經營預算（來源於國企的利潤，規模最小）。

5月22日，中國國家醫保局表示，常態化核酸檢測費用由各地政府承擔，意味着醫保基金不再負擔這筆費用。長期研究地方財政的浸會大學經濟系助理教授陳婷告訴端傳媒，這意味着醫保基金已經沒什麼錢了。

5月25日，國務院總理李克強召開全國穩住經濟大盤會議（又被稱爲「十萬人大會」），李克強在會議上憂心忡忡：「3月份尤其是4月份以來，一些經濟指標明顯走低，困難在某些方面和一定程度上比2020年疫情嚴重衝擊時還大。」他承諾了三萬億元的減稅降費。

但基層並未受到鼓舞，趙從林告訴端傳媒：「我們有一個100多頁的文件，是一攬子的經濟舉措，出了好多的政策，就是中央請客地方付賬。十四五期間的一些大的基建工程抓緊上，錢怎麼來一句不提。我們市一級就是把政策拿到了，轉發了、學習了、開會了，布置到縣一級，然縣一級直接就告訴你幹不了。」

陳婷分析，中央財政也並沒有兜底的能力：「李克強說得很明白了，他能拿出錢就這麼多。中央財政還有很多其他的任務，比如保持人民幣的穩定需要一筆錢，保證銀行業的穩定需要預備資金。」她認爲，中央解決當前的財政問題會做的事情，可能還是和2008年的「4萬億」政策一樣，「我再給你一點政策，你去搞錢。」但她也擔心，在地方政府已經揹負了鉅額債務的情況下，再讓地方舉債，會帶來更嚴重的後果。

土地財政和地方債，一個收權和放權的故事

中國地方財政的癥結，要從1994年講起。

根據北京大學社會學系教授周飛舟的研究，1994年，中國進行了分稅制財政體制改革，從此改變了中央和省級政府之間的財政分配關係。在此之前，財政制度是「包乾制」，各個省份賺得越多、留得越多，中央財政在財政總收入的比重不斷下降，甚至需要設立「基金」向地方政府「借錢」。

分稅制改革以後，地方最大的收入來源增值稅的75%需要上繳中央，中央和地方的財政優勢發生根本性的扭轉。復旦大學經濟學院教授蘭小歡在其關於財政體制的著作《置身事內》中提及，中央佔全國預算收入的比重從改革前的22%一躍變成55%，並長期穩定在這一水平。周飛舟稱這一過程爲「財權上收」，陳婷也表示分稅制改革是基於管住地方的現實政治需求。

分稅制的後果之一，是地方財政的財政自給率長期維持在較低水平，需要依靠中央財政的「轉移支付」填補預算內的收支缺口。以2021年爲例，31個省份只有9個省份的財政自給率超過50%。

陳婷告訴端傳媒，分稅制改革後，有兩個重要事件讓地方財政走向今天的模式。

首先是失去財政自主權的地方政府，意外地發現了新的財政來源——土地市場。她向端傳媒介紹，1998年《土地管理法》修訂，禁止農民集體所有的土地用於非農業建設，同時賦予地方政府權力把農民集體所有土地徵收爲國有土地。法律鋪平後，在中國的城鎮化和商品房改革背景下，「地方政府就負責從農民手裏面收地，整好三通一平後賣給發展商」，過程中得到鉅額收入，這一模式被稱爲「土地財政」。

其次是2008年的金融危機和溫家寶主導的4萬億投資計劃。「4萬億不只是一個錢的問題，只有一部分的錢是中央給了，大部分錢是要求地方出的。但憑空你怎麼讓人拿出來2萬億？到了最後就是放權。」陳婷解釋，過去的預算法不允許地方政府成爲債權人，但2008年之後，地方政府被允許通過城投公司發債，成爲城投債的發端：「我用我的稅收，未來的土地收入，甚至我可以控制的資產去抵押。財政的體制就發生了變化。地方瘋狂地用這樣的權力去搞基建項目。」

趙叢林告訴端傳媒，他所在的城市平均三年換一任主官，每一任領導都想留下一點政績。「比如花20億建一個奧體中心，城投公司去融資，20億拿到了馬上開工。」他說，當地財政虧空主要是因爲2008年後密集上馬了舊城改造、棚戶區改造等大型項目，「基礎設施是好了，但不掙錢」。陳婷將這一現象稱爲「晉升錦標賽」，是「土地財政」的一個後果，地方領導爲了晉升而不顧經濟規律進行建設。

陳婷補充道，儘管稅收仍然是地方財政收入的大頭，但一般公共預算收入都有固定的支出去向，而「土地財政」由於地方政府可以自由支配來投入大型項目，才被看得這麼重要。事實上，土地財政的佔比越來越高，2021年，土地出讓收入佔地方財政收入的41.47%。

2011-2013年，中央政府開始進行債務審計，確認了地方債務存量。2014年，《新預算法》和國務院43號文（《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》）正式賦予了地方政府發債的權限（被稱爲「開正門，堵偏門」），納入財政預算，以此希望讓地方債務更透明。地方債務的存量也納入了預算管理或進行債務置換，即進行了「兜底」。

陳婷分析：「做了這件事，大家都知道中央會兜底了。中央是希望原來的債務不會成爲累贅，不會出現default（違約）的情況，因爲你要活化這些地方，還是要有新的資金來源。但最後你又給了新的權力，大家還是會揮霍的對吧？所以就變成現在的地方債（繼續擴大的情況）。」

「老的問題並沒有完全被解決。我覺得中央的念頭就是要把問題拉長，慢慢解決。中國如果依然是一個高速發展的國家的話，（債務）總能慢慢消化，因爲中國的體量這麼大，很多問題當你體量大的時候確實比較容易解決，不會出現全國的系統性風險。」陳婷說，但疫情帶來了新的變化，「今年之後就不好說了。」

失去增速的中國，誰來承擔後果

2022年前5個月，國有土地使用權出讓收入同比下降28.7%。 數據下滑的背後，是越來越普遍的土地流拍。中指研究院數據顯示，2022年一季度，全國住宅用地流拍和撤牌地塊數量共計836宗，流拍撤牌率爲23.5%。

《經濟觀察報》採訪的中國東部某縣的財政局人士表示，「今年一塊地都沒賣出去，年景好的時候能賣十來個億。」另一位，市級財政部門負責土地收入人士也表示，1-4月土地出讓收入不到年初預算的十分之一。事實上，2021年中國的土地出讓收入增速已經顯著放緩，只有3.5%，遠不及2020年的15.9%。

福建一家國有房地產企業的從業者李小毛也告訴端傳媒，從2021年開始，房地產企業的現金流都比較緊張，企業拿地的意願不高。「房住不炒的大前提下，房價不能炒高，買房者的預期下降，銷售受影響，我們的利潤也會薄，因爲地價太高了。加上銀行放貸的速度比較慢，就會導致回款慢，現金流緊張，影響拿地的節奏。」她補充，疫情防控的影響使得老百姓也沒多餘的錢買房子了。

陳婷告訴端傳媒：「公務員欠薪這件事情之所以現在這麼矚目，是大家對清零政策以及其經濟後果都繃着一根弦，但其實早幾年在三四線城市已經出現這樣的狀況了。」

2021年12月23日，黑龍江鶴崗市人力資源和社會保障局發布通知稱，因該市政府實施財政重整計劃，財力情況發生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。通知後來被刪除。鶴崗是資源枯竭型城市，缺乏產業，近兩年因房價便宜（一套房子低至5萬元）而備受關注。根據財新網報道，在2019、2020年的時候，鶴崗市的財政能力已經不足以支付到期的政府利息及本金。

陳婷認爲，地方債規模和還債能力的倒掛是最大的危險：「債務最多的省份是貴州、青海這樣比較窮的地區，而政府資產最值錢的地區比如浙江，反而債務不是那麼厲害。」而中央的策略，始終是尋求在發展中把問題延後。2022年3月，國務院明確將在9月底前發放完3.65萬億元專項債，用於支持基礎設施建設，拉動投資。

「如果我們今天說有財政危機，就是經濟發展減速的危機。」陳婷對端傳媒說，她並不覺得地方債務會演變成美國金融危機式的風險，因爲債權人大部分都是國內的金融機構和投資人，「中央都可以管住，一句話就可以讓它延期。」她說，正如恆大集團的危機，行政能力可以讓它不爆破，但最終會拖累中國資本運作的效率，會造成銀行的壞賬，影響人們投資中國的信心。而這都會拖累稅收——決定財政收入的核心因素。

她推演，對普通人來說，接下來會面對的可能是2018年P2P式的暴雷，或最近河南村鎮銀行暴雷事件，還有可能會面臨工資削減和裁員，還有醫療保險無法報銷，鄉村教育沒有資金投入等等。

陳婷更擔心的是，在經濟減速的情況下，基層權力爲了補上收入缺口，其腐敗形式會從「潤滑劑」（即促進了經濟活動的腐敗）走向「攫取之手」（以掠奪爲目的的腐敗）。比如設置更多名目從普通人那裏收取費用。

走向滯漲：當超級國家能力一再凍結「危機」

陳婷判斷，對於當前的財政危機，中央財政也沒有能力進行兜底。她以前總理朱鎔基解決1990年代的三角債危機爲例，「兜底聽起來是拿一筆錢給你全部包了，不可能的，他是去跟每個債權人去談減免，最後一部分變成銀行業的負擔，一部分是私人投資者甚至外國資本的虧損，代價是他們可能不敢再投資了。」

陳婷說：「如果是西方國家的市場經濟，債務出現這麼大的危機，應該是暴雷了。但中國永遠能在行政上把這個東西給凍結掉。在行政上把它延遲，理論上看起來是不爆了，其實不是的，經濟是一個週期，就是它過熱的時候，你就應該讓它有一個recession（經濟衰退），這是一個對經濟供給和需求短暫不匹配的一個調整。」

「沒有經濟危機不是一件好事。」陳婷說，「經濟危機本質上是一個優勝劣汰的過程，最後生存下來的公司才是真正有效率的公司，現在就是讓無效的公司跟有效公司都死掉，這種更可能導致滯漲，經濟在收縮，這是更糟糕的情況。」

回到過去幾十年中國地方財政收入高速增長的動力。陳婷認爲，市場經濟制度替代了計劃經濟體制，和中國企業通過外貿學到的使生產更有效率的新技術，這兩者推動了中國經濟的高速發展，從而帶來了大量稅收和投資。她認爲，鉅額的財政收入被投入到基建項目中，雖然拉高了GDP，但很多項目的效率都很低下。吉林大學商學院博士杜彤偉也在一篇論文中提及，學者們普遍認爲地方政府會產生過度支出、過度負債並忽視支出效率和投資效果的衝動。

當前的經濟發展減速危機，陳婷認爲主要是受清零政策的影響：「政策的這種粗暴，對收入的影響是最直接的，但是對經濟長期發展的影響可能更大，投資者的預期產生了改變，外資對中國的預期也在變化。所有人都承擔這個代價。」

（應受訪者要求，趙從林、鍾柳、李小毛均爲化名。）