倒退80年？一個顛覆了整個公眾參與城市規劃的土地發展修訂

今年3月，香港發展局局長黃偉綸及常任秘書長（規劃及地政）甯漢豪於立法會發展事務委員會，向議員解釋政府就精簡土地發展的法例修訂內容。對於這個牽涉5條法例、共20組修訂的構思，絕大部分議員於發言期間，均表示同意。

站在政府角度，精簡似乎勢在必行。土地和房屋問題纏繞香港多年，政府認為其中一個原因，是規劃程序過於繁複費時，並將矛頭指向公眾參與，以及「重覆」執行的程序。有關修訂包括將多輪城市規劃委員會制訂圖則時的公眾參與程序縮減為一輪申述；毋須立法會撥款，即可啟動收地及賠償；容許「邊規劃、邊填海」等。

關注修例的民間團體則持反對意見。同月，12個環團及關注組織舉行聯合記者會，指政府推卸責任。隨着3個大型發展項目：油旺重建、明日大嶼及北部都會區蓄勢待發，團體擔憂，在精簡程序的框架下，公眾對整個香港的城市規劃，將無從置喙。

「不只是你不能入submission（提交申述），其實都帶來頗深遠的影響。」本土研究社成員陳劍青表示，是次精簡，是根本性地改變了香港城市規劃的本質。端傳媒採訪了有關團體，去釐清此次精簡到底改變了什麼；條例更替背後，又隱含了香港各界別對於規劃權力的何種角力。

馬鞍山村的勝仗，證明公眾申述時間有多重要

訪問前，馬鞍山村關注組的阿康和阿軒先走到馬鞍山村旁的一間屋子，放下隨身物品。這間屋子的主人，是一名80多歲的婆婆，自50年代末已定居於此。一年半前，她的屋子，以至整條村落，面臨政府的改劃發展。她對記者說，假如這裏被政府收回，她將死不瞑目。

阿康、阿軒及其他人通過城規會原有的多重公眾參與程序，令事情不至如此。2020年10月，政府就馬鞍山分區計劃大綱刊憲，公布在馬鞍山郊野公園綠化帶劃出8幅土地，用作住宅，或政府、機構或社區等用途。其中一塊劃作私營發展土地，正是這條具70年歷史的馬鞍山村。當年，馬鞍山礦場曾為香港礦業重地，亦是日本企業在二戰後首個海外商業據點；礦工的家屬則於馬鞍山村落腳，形成社區。隨着礦業式微，年輕村民遷出以另謀生計，該村餘下數十戶居民。

在現行條例之下，城規會制訂圖則時，涉及至少3輪公眾參與，分別為書面申述、就申述提出意見、再就上述意見進行聆聽。假如城規會決定就建議作出修訂，則會再舉行進一步申述和聆聽。此外，所有公眾均可參與上述程序，整個公眾參與為期11個月，如有需要，城規會可向行政長官申請延長6個月。

礦工三代的阿康，每星期總有4、5天回村居住。作為村內少數年輕的村民，他肩負了協助村民系統性地表述意見的重責。在他的朋友阿軒、村民以及各個相關團體的努力下，2021年8月，他們取得極其罕見的勝利︰城規會接納反對意見，駁回改劃為私人住宅的計劃。阿康和阿軒都認為，是次勝利的要素，是多輪公眾參與所賦予的時間。

「某程度上是因為有第二、第三輪，我們才有更加多時間去做準備。」由2020年10月知悉事件，到2021年7月最後一次申述，在這9個月內，每輪申述之間，阿軒和阿康要熟讀複雜的城規程序、改劃文件、歷史及生態資料；與其他團體商議如何表達各自擅長的領域，以免重覆；為引起公眾關注而舉辦街站、導賞團、參加墟市；在最後一輪申述，他們驚覺有城規會委員竟仍不熟悉馬鞍山村的歷史價值，故連夜訪問村民，再通宵整理意見。

本來，上述經驗有望應用到其他面臨規劃的個案，然而，精簡修訂的出現令其化為泡影。根據修訂內容，政府認為公眾申述的現行安排「相對冗長」，意見亦多是「重覆」；發展局希望將所有公眾參與「合而為一」，只邀請公眾作一輪的申述。同時，為了令「討論更加聚焦」，本來開放參與的公聽會議，改為授權城規會決定邀請何人出席。

對於精簡修訂的理由，兩人表示難以接受。「其實我們都沒有11個月……（文件）都來不及看，我們都是在第一輪申述之後才真正了解整件事。」每次申述，他們和其他團體都會安排好各自的主題，以不同層面如歷史、文化、生態等劃分，正正是為了避免千篇一律。

僅有一輪申述，公眾失去了準備的時間和機會，亦未必能夠獲邀參加會議。「如果只有第一輪（申訴機會），其實什麼都不用做了。」兩人覺得，政府是次精簡，明顯有考慮到馬鞍山村的勝仗。「老實說，政府會吸收經驗，會成長的，向不好的方面……不斷嘗試，直到有一個你不可能阻止他們的方法。」

「他們知道，時間對我們有多麼重要。」阿軒總結。

限制改劃申請，「倒退了80年」

精簡修訂於立法會討論當天，長春社公共事務經理吳希文憶起，2015年，他和另外十數名環團成員，在中環德輔道中即席鋪設綠氈及桌椅，在繁囂的馬路和行人前看書、遛狗。

那年，前政府規劃師薛國強根據《城市規劃條例》第12A條，向城規會申請將德輔道中的電車路，改劃為普通行車線。此事激起眾多關注團體和人士反對，其中包括吳希文。「我當時和Paul（司馬文）講笑，我們就照畫另一個（改劃申請），做無車空間咪得囉。」

將一條主要幹道改為無車空間本是天方夜譚的想法，但在制度內則有了討論的機會。一眾團體共同撰寫改劃申請，建議將上述路段，轉化為行人及電車專區；並聯同其他團體一同於德輔道中進行快閃行動，模擬理想中的街道面貌。「無論是要做一條馬路，抑或做公共空間、綠化，不同人的想法都可以在制度內講，這就是12A的特別之處。」吳希文道。

目前，任何人都可根據第12A條，提交修訂圖則申請供城規會考慮。城規會公布申請後，任何人均可就該申請向城規會提出意見。若果精簡修訂獲通過，這個改劃申請權力，將由一般公眾手中剝奪，只可由申請地點的現行土地擁有人（或任何取得其同意的人士），或相關公職人員及公共機構提出。另外，在城規會初次考慮改劃申請時，亦不會邀請公眾提出意見。

將德輔道中變為無車空間的申請，最終不獲通過。翻查資料，大部分12A申請都不獲通過。由2016至2020年，城規會共接獲152宗12A申請，僅同意／局部同意17宗申請。然而，吳希文認為，不應以結果論輸贏。「民間透過，例如12A去提意見，可以促發到政府去思考。當然未必是即時成功，但長遠是有些助力，會去一個正面方向。」

他以景賢里和政府合署西座的保育事件舉例，有關團體都曾就兩地以12A提出改劃申請。即使同樣未獲通過，按吳希文觀察，政府最後的決定，都有參考到因12A而蘊釀的公眾意見再作決定。

時間回到2007年，時任發展局局長的林鄭月娥宣布景賢里將會成為香港法定古蹟，並以換地形式向業主補償。至於政府合署西座，政府於2012年決定放棄拆卸工程，古物諮詢委員會經過投票，將西座列為一級歷史建築，時任主席陳智思表示，委員可能聽到公眾訴求，因而改變投票取向。

吳希文表示，他不想神聖化12A。「（改劃申請）這麼技術層面的東西，民間很難input（投入），不像發展商和政府，有很多資源請顧問公司，去做一份很詳細的technical report（技術報告）。」然而，某程度上，12A令各方的意見都得以申述，令公眾有機會參與規劃︰「是一個starting point（起點）。」

加上本來設有的多重公眾參與程序，吳希文認為，精簡前的《城市規劃條例》縱使有諸多缺憾，其程序本身是按公平的原則運作。仍不只着重保育的環團，在原有的制度下，其他界別都有參與及表達的權利。2014年，政府擬發展荒廢了數十年的鎖羅盆村，城規會初期採納了環團的建議，規劃了不少保育區。然而，這項安排引起了鎖羅盆村原住民的不滿。他們向城規會申述，表示有意向在當地進行復耕。

最終，城規會決定將一部分保育區改劃為農業用途。「當然作為環保團體，我們覺得是不合理的，」吳希文道，「但在制度上是公道的。」

城規會於1939年成立，當時的《城市規劃條例》明言，需要有不同階段的公眾參與，以及沒有篩選的公聽會，讓公眾可以表達意見。「今日竟然將這些都拿走了，有點開玩笑地說，就是倒退了80年。」

重建、填海與收地：壞上加壞

精簡修訂勢必影響到香港未來的規劃發展項目。根據黃偉綸於今年2月的發言，油旺重建將會於今年展開城規程序，在部分地區的分區計劃大綱圖提出。

對於舊區街坊自主促進組成員Kelvin和Gloria而言，精簡倘若通過，並非末日。因為，本來的城規程序已亦談不上有多好：「可能是爛橙之中再加多兩錢爛橙。」

負責重建的市區重建局，只有在大規模的重建項目，才需要經過城規會程序。根據2011年新修訂的《市區重建策略》，市建局重建時，原則上要實踐「以人為先，地區為本，與民共議」的工作方針。

事實上，當時的發展局亦曾就此進行制度內的嘗試。

同年，發展局推出「市區更新地區諮詢平台」（District Urban Renewal Forum，簡稱DURF），並就九龍城區內的市區更新計劃收集意見。當時，局方任命了來自不同專業界別，以及區內各階層例區議員等出任委員，並舉行不同的諮詢小組、工作坊以收集意見。「雖然不是最完美，但技術上來說是一種開放。」Kelvin表示，即使局方未有邀請街坊團體或者當區居民出任委員，但仍可以通過不同諮詢活動發表意見，「仍然是有多一點空間。」

然而，截至目前為止，這個諮詢平台只舉行過一次，未見於往後的重建項目。

長年活躍於重建前線的兩人，對規劃上的收緊早已見怪不怪。以2003年的利東街重建為例，關注團體H15關注組曾提出香港史上第一個民間自發設計的規劃方案：「啞鈴方案」，強調「樓換樓，舖換舖」，保留原有的舊區之餘，再在舊區兩旁興建住宅大廈，讓受影響的居民和商戶可以留在社區。此方案於2005年，獲得了香港規劃師學會周年大獎的銀獎。

然而，城規會最終否決該方案，「最後吸納了什麼，就是保留了幾幢舊樓。That’s it（就這些）。」Kelvin道。

近年的啟德道／沙浦道發展重建計劃，亦突顯了市建局的問題。曾與街坊一同於城規會參加申述的Gloria，曾聽到一名中層經理級別的市建局職員表示，「原來會有泰國街坊在場。」然而，在2011年，DURF早已有就當區的人口組成作報告，稍為留意重建發展的相關報導，亦定必知道當地有不少泰裔居民聚居。另外，在泰裔居民於申述中表示，希望當局可以保留地方特色，安排原區或附近安置時，市建局代表回應，「會找一些泰國餐廳過來」。

對於油旺重建，兩人並不樂觀。根據市建局於2021年9月公布的「油旺地區研究」，當中未有提及居民原區安置的有關規劃。考慮到市建局的往績，加上精簡修訂，申述次數被壓縮，公眾將更難參與規劃，「一次機會就是少了一次機會。始終（以前）街坊可以親身上去講。」

另一方面，香港的生態環境，在精簡修訂之下亦備受威脅。以北部都會區為例，這片總計面積約3萬公頃的發展區域，包括不少濕地，例如米埔及內后海灣、約1500公頃的濕地。根據修訂，政府將獲明文賦權，可毋須等待有關工程獲批撥款，也可開始收回土地及發放補償。另外，就收回土地的建議，本來任何人士都可以提出反對意見。精簡之後，此權利將受限制，只有被收回土地的業權人及／或其佔用人方可提出意見。

另一個對香港生態影響甚廣的發展項目「明日大嶼」，政府計劃以填海方式，建設共計1700公頃的人工島，初步預算為6400多億港元。由於費用高昂，以及對生態潛在影響，此項目引起不少爭議。

根據精簡修訂，政府毋須先為填海土地擬備及核准法定圖則，已可透過《前濱及海床（填海工程）條例》啟動填海計劃。另外，發展區亦建議在《前濱及海床（填海工程）條例》下引入「小型工程」機制，以使小規模工程（例如興建登岸梯級和浮橋）可獲豁免法定刊憲程序。

事實上，根據民間團體「坪洲填海關注組」的調查，港珠澳大橋、石鼓洲焚化爐、機場第三條跑道等工程，特首會同行政會議核准城規會的草圖，以及和批准填海的決定，已是同日刊憲。日後修訂通過，填海程序是否可以早於規劃程序進行？所謂「小型工程」的具體定義是什麼？吳希文坦言，他未能肯定精簡修訂的影響。「我不太掌握他們想做什麼，（修訂）提供的資料很少。」

可以肯定的是，市民和民間團體的參與必定減少；這些未來的大型發展項目，在沒有社會充分討論底下，仍可以加速推行。「至少我自己會少了機會寫信，可能不能再去公聽會，因為會有篩選，可能不獲邀請。」

他亦表示，暫時未想到可以如何應對是次精簡修訂。「（日後）我們不是沒有機會和政府溝通，但都是傾向technical（技術性）的，其實沒有意思。規劃的原意是，我們是否需要這件事，要從源頭去說，是否根本沒有需要？工程是否應該做？若果不能從規劃去做，你根本不是在拯救這個環境，只是在做小修小補。」

由「鬥地主」、「鬥官僚」，到「鬥民間」

在是次精簡修訂的立法會文件中，發展局聲稱，精簡是「整體加快土地供應策略當中的一環，以滿足社會就可發展用地的持續需求。」然而，精簡以後，土地供應是否真的加快了？

事實上，在進入城規程序之前，政府內部各部門研究發展土地計劃的時間，動輒以年起跳。「有些可能是官僚問題，亦有些是技術上真的不可行，要克服很多技術上的困難才可以做到。」吳希文舉例，政府將荃灣近油柑頭村的用地改劃作私營房屋時，一共用了8.1年時間完成，而公眾實際有份參與的時間只佔2.8%，即82日。「這些法定程序加快，不代表在前期的行政程序，或者研究都會加快。」

另一方面，本土研究社亦發現，翻查政府一手住宅物業銷售資訊網，有19個自2015年開始發展的樓盤，至今仍未沽清。陳劍青表示，對比犧牲了公眾參與，壓縮申述所省下的數個月，對比發展商疑似「囤樓」的7年，「你自己對比一下，若果真的是追求efficiency（效率），在這裏着墨，例如一手樓空置稅，不是更有力嗎？」

2019年10月，政府一度向立法會提交草案，推行一手樓空置稅。然而，在建制陣營議員的反對下，政府於2020年宣布撤回法案。

陳劍青認為，民意成為了發展緩慢的代罪羔羊。其背後原因，與香港不同界別爭奪發展規劃的主權有關，「這次精簡程序，要放在一個寬一點的脈絡去看。」

2019年反修例運動之後，中國官媒，例如中央政法委網絡媒體「長安劍」等，開始針對香港發展商作出批評。2021年，中央官員亦數度就香港土地房屋問題發聲，例如在兩會上，中國副總理韓正就多次提及要解決上述問題。同年3月，香港左派建制組織，例如工聯會，開始開宗明義批評「地產霸權」，囤積土地以窒礙香港發展，將香港的深層次矛盾，與土地房問問題劃上等號。

但是，輿論鬥了一輪，開始慢慢轉變。「會發現有一種力量，將『鬥地主』慢慢轉移到『鬥官僚』。」陳劍青道。例如，前地產及建造界議員石禮謙早前接受端傳媒訪問時指，在規劃土地發展時，政府部門的官僚作風，才是效率低下的主因。由董建華帶頭成立的香港智庫組織——團結香港基金，近年亦推出不少研究報告，指土地發展過程中，政府部門有重複諮詢和監管、審批標準如補地價時不清晰等問題。例如，因為各部門標準不同，同一幢建築物的的高度和間距等，規劃署、地政總署及屋宇署都需要重覆審批。

事實上，過往幾年政府都有推出一定程度的精簡措施，2018年，發展局成立精簡發展管制督導小組，處理部門之間的重覆程序問題。

直至今次精簡修訂，矛頭似乎一轉，變為針對公眾參與︰「更多是針對市民表達意見，以及社會蘊釀討論的空間。」陳劍青指出，壓縮申述已剝奪了公眾參與規劃的機會，其他條例修訂，亦給予了政府更大的權力；例如：在合適的規範下，政府可將已收回／徵用的土地，用於原本的公共用途以外的其他公共用途︰「開始收回時說是興建馬路，之後原來是起公私合營房屋都可以。」而填海這種有機會永久破壞生態環境的舉措，只要政府認為有必要，就可以先於規劃而行。

同時，發展商亦斬穫頗多。除了只有土地業權人有權以12A提出改劃申請，以及就收地提出反對意見之外，牽涉大量土地的北部都會區發展，在本來的規劃框架下，可以預視會出現不少申述和討論。精簡以後，阻力消失，最大得益者，自然是持有大量土地的發展商。根據端傳媒早前的報導，截至2021年7月，北環線5個鐵路站之中，發展商在4個站的周邊持有總面積約363公頃的土地，遠超政府將物色的90公頃。

陳劍青認為，這次精簡修訂，「根本性地改變城市規劃的本質……他們的意識，就是民意已經不合時宜。沒有了申述和對話空間，民眾變成了肉隨砧板上的肥肉。」他警告，整個城市將為此付出沉重代價︰「就是人們不會留下來，因為這個地方，我沒有參與，都不屬於我，其實可以隨意就走。」

令問題更為嚴峻的，除了目前的移民潮之外，是民間力量的集體失語。以往應對土地收回改劃，制度之外的行動同樣重要。透過不同活動以及傳媒報導，以喚起公眾關注，最終形成輿論壓力，在新時代的香港已幾近失效。

阿康和阿軒都表示，留意到很多留意土地規劃問題的同道，最近已不再活躍。「這個世代已經很難做什麼事，再加上有太多的創傷，已經不想再做了。你知道做什麼都沒有用。」

勝利過後，他們本想着，如何進一步保育推廣這裏的歷史文化。如今，在精簡修訂面前，他們已打消念頭。若果馬鞍山村再臨改劃，「我們的目標已經不是反對改劃，而是令大家早點知道件事，令大家在這段路走得沒有這麼痛苦。」