評論｜廖英凱：科學折翼——台灣公投，知識為何沒能終止政治對決

2021年12月18日，台灣將舉行四案中華民國全國性公民投票，為公民投票法公告實施以來的第17至第20案公投。本次公投亦是2019年修法將公投與大選脫勾後的首次公投。

與過去的幾次公投相比，2004年與2008年的六案公投，均為政治議題，2018年的10案公投中，則開始有四案不為純然的政治議題而與科學有關。2021年的四案公投中，核四商轉、反萊豬、三接遷離（珍愛藻礁）這三案公投均與科學高度相關，其不僅在科學專家社群中，出現學術研究成果與學理見解的歧異，科學之外更有著高度政治、商業與社會的影響，十足具備了爭議社會性科學議題的特徵。

這也使得該類議題的公眾決策，似無善終之可能。以此公投為契機，我們正可初窺萊豬與藻礁兩議題，於科學知識層次所展露的「對決」姿態。

萊豬：1970年代歐美科技標準爭鬥的延續

當重要國際組織存在爭議，台灣專家社群也有分歧。

2020年8月28日，蔡英文總統在針對國際貿易情勢的談話中，首次提出將訂定進口豬肉萊克多巴胺安全容許值。8月30日，衛福部食藥署先行釋出風險評估報告予多名立委。9月23日，針對萊克多巴胺的健康疑慮，國民黨立委林為洲提出萊豬公投，試圖以公民投票案，禁止含瘦肉精（萊克多巴胺等乙型受體素）豬隻之肉品、內臟及相關產製品進口。

萊可多巴胺（Ractopamine, RAC）於1990年代問世，1999年美國允許將RAC做為動物飼料添加劑，以提升畜產動物的瘦肉比例而增加市場效益，於美國主要使用於牛與豬。RAC肉品開始出口後，亦引發了各國對RAC肉品的健康顧慮與國際管制標準的需求。因此由FAO和WHO所成立的「食品添加物聯合專家委員會（JECFA），於2002年公布了JECFA第62份報告，訂定出RAC的每日可接受攝取量（ADI），並陸續於2006年、2010年提出增修版本，最終於2012年由國際食品法典委員會（CODEX），採納了該系列報告的建議，此亦為今日RAC政策辯論中各方常提及的「國際標準」。

然而JECFA與CODEX訂定的標準，其科學內涵和訂定過程並非毫無異議。1970年代起，歐盟基於預防原則，對美國和加拿大使用荷爾蒙添加劑的牛肉提出貿易禁令，而使雙方的貿易爭端爭訟多年，科學證據是否足以支持政策，成為國際貿易爭訟的焦點。

於萊克多巴胺議題中，常用作與國際和科學標準抗衡的，是歐盟食安局（EFSA）於2009年針對JECFA報告所提出的科學意見報告，報告中認為JECFA以有限人體試驗作為基礎的管制設定，並不足以保障脆弱族群，而不採納JECFA與CODEX的國際標準。至今仍是歐盟禁止RAC使用及相關肉品進口的科學基礎。

JECFA與EFSA的科學意見分歧也重現在台灣專家社群，以一與該藥物風險判准有關之專業學者所組成的學會為例，該學會秘書長支持JECFA的標準制定方式，認為RAC肉品劑量極低而無慮擔憂毒性，應重視標示與查驗稽核的管理作為；但該學會的理事長則傾向EFSA的意見，認為JECFA的標準考量不足以保護特定族群。

當重要國際組織存在爭議，台灣專家社群也有分歧，亦有專家組成的倡議組織編撰了RAC不利於健康或生態的科學證據彙編，因此並不意外民眾會對該藥物的健康影響產生顧慮甚至恐懼，無論是2009年抗議進口含有RAC的牛肉，至今日進口RAC豬肉的爭議，均在不同時期成為輿論關注的焦點。

沒有標準答案，學院與大眾的距離

必須肯認，目前世界上關於萊克多巴胺的整體學術研究成果，很難像理想的科學模樣一般，提供一個金科玉律的答案終結人世間的顧慮與恐慌。

為澄清公眾對RAC的顧慮，以避免反對或恐懼該進口政策，農委會陳吉仲主委於2020年10月26日，在立法院農防字1011473960號公告公聽會提及農委會「針對全世界有做萊克多巴胺的文獻回顧 514 篇，做了完整的文獻 review，在這些文獻中結果敘述為中性的占 73%，為正面的占 23%，僅有少數幾篇 (4%) 為負面結果，如果蠅等文章⋯⋯」，試圖以全面性學術文獻回顧的方式，來尋找學術共識，解決公眾顧慮，是當代各國政府面對爭議科學議題時，極其罕見也深富誠意的研究方式。

然而由於農委會並未進一步釋出研究成果與方法，筆者以類似的精神，利用「系統性文獻回顧」研究方法，同等鎖定了 SCOPUS上 2000年至2020年10月份與萊克多巴胺有關的511則學術文獻，使用質性編碼來分類健康與生態影響評估、研究型態、目標物種、研究目的、其他研究特徵等，以此擘劃RAC的整體學術研究樣貌，並於今年8月份發表於台灣科技與社會研究學會之年會論壇。

回顧研究結果發現，八成的學術文獻其實無涉健康或生態影響的研究，研究中與健康或生態影響有正負面表述的文獻，僅分別為32則與34則，數量與時間趨勢上均沒有顯著差異，另有4則包括 JECFA與EFSA在內的回顧型文獻，同時描述了RAC對健康的正面與負面影響。多數研究均是利用豬牛羊等養殖動物為對象，以提升畜產效率、開發藥物檢測方式為主要目的，人體試驗結果僅在JECFA與EFSA等回顧文獻中被引述，其他五百餘篇文獻中，並沒有以人體或敏感族群為試驗對象的研究。

這代表儘管台灣與部分國家的公眾高度關切RAC對健康的影響，但公眾對人體健康的關注方向其實並不是學術研究的主流方向，國際組織與專家對健康效應的意見分歧，其實也沒有體現在整體學術研究成果中，這有可能代表公眾的顧慮其實並沒有太高學術研究的價值，但也有可能因為有高比例的研究是受到藥廠的經費支持，而影響了學術研究的方向。因此必須肯認，目前世界上關於萊克多巴胺的整體學術研究成果，很難像理想的科學模樣一般，提供一個金科玉律的答案終結人世間的顧慮與恐慌。

學理差異被放大成輿論械鬥

此類爭議社會性科學議題，其科學本質仍存在科學未知，使得政治攻防的情境下，過度強調了學理見解的差異，不斷重現國際組織的歷史爭論，最終放大成台灣社會的分類械鬥。

整體科學研究既然無法提供一個完美無瑕的答案，當文獻被應用於專家論述時，研究上並不和諧的結果，就會被進一步「放大」成學理見解的歧異。若分析台灣專家社群在政府公聽會／說明會與政府公開資料等，引述或詮釋科學文獻的方式，大概可以分成四種「對決」。

其一為應用關鍵文獻的對決，多數專家、政府公開資訊等，多利用 CODEX 或 EFSA 的報告作為闡述該議題的立論基礎，支持萊豬進口者多強調CODEX報告的建議與該報告在國際上的通用趨勢，反對萊豬進口者則強調EFSA的不同意見，是一種歷史爭論的再現；

其二為零星不相關文獻的對決，本研究分析發現，對RAC健康或生態效應持正負面的文獻各有三十餘篇，第二種文獻對決的型態，即是議題雙方針對特定辯論方向，各自引述與詮釋支持自身立場的不同文獻，但文獻本身並無明確交集與對話，如一持反萊豬進口之專家引述環境研究文獻指出，畜牧場污水釋出的RAC會被植物吸收而影響蜜蜂生態，但一持相左意見的公部門新聞稿則引述另一則，針對苜蓿和小麥的研究指出植物對RAC的吸收率極低，但兩研究文獻本身的研究對象與方法均不同而不適合直接比較；

其三則是針對單一特定文獻的解讀對決，如一則RAC對果蠅和腎臟細胞的毒性研究，即出現認為該研究可作為RAC危害的重要科學依據，或反過來強調該研究為極端試驗環境、不能直接類比於肉品殘留情境，產生兩種截然不同的解讀；

其四則為針對基礎核心學理的對決，支持RAC肉品可進口，或沒有明確表態一方的專家，多於論述中強調毒理學基礎概念「劑量決定毒性」，或強調風險可分析可管理的思維；但反對RAC肉品進口的專家，則傾向否認或未提及劑量與風險的概念，顯見對議題的立場，可能與對基礎學理的認同有關或交互影響。

因此，萊豬議題在社會上的爭端，縱使對內有政治角力的盤算，對外有國際經貿的壓力，但必須認知就算割捨掉社會上的紛擾，此類爭議社會性科學議題，其科學本質仍存在科學未知，使得政治攻防的情境下，過度強調了學理見解的差異，不斷重現國際組織的歷史爭論，最終放大成台灣社會的分類械鬥。

藻礁：缺乏關鍵科學研究，卻已經壁壘分明

若說萊豬公投的爭議，是延續1970年代起歐美強權看待新興科技的態度差異，戰場核心在學術文獻的解讀與攻防；藻礁公投的紛亂，則極具在地生態的獨特性，缺乏關鍵文獻且學術爭議尚待解決，但已蔚成壁壘分明。

珍愛藻礁公投（三接遷離公投），則是針對位於台灣桃園市觀音區大潭天然氣發電廠的接收港「第三天然氣接收站（三接）」，因其接收站址工程會破壞當地藻礁生態。2020年7月7日，在地退休國小自然科教師暨桃園在地聯盟理事長潘忠政， 提出珍愛藻礁公投，促使三接遷離桃園大潭藻礁海岸及海域。

三接對藻礁生態之衝擊爭端，可追溯至1999年經濟部核准觀塘工業港的開發計畫，2001年大潭電廠開始興建、2006年大潭電廠 1 號機完工上線，同年，農委會特生中心助理研究員劉靜榆調查留意到桃園沿岸的藻礁地形。至此引發工程開發對藻礁破壞的關注。

2011年，因桃園煉油廠遷廠議題為契機，觀音鄉在地民眾潘忠政開始推動藻礁保護運動。2014年7月，大潭電廠增建機組通過環評，2016年蔡英文政府執政後，訂定2025年燃氣發電佔比50%的國家能源目標，同年年底，中油計畫興建三接。2017年起，環評審查的相關會議上開始高度討論三接對生態的影響，各方生態、海洋相關學者陸續進場參與研究，或被邀請分享學術觀點，與此同時，中研院及民間研究發現更多藻礁生態多樣性與保育類「柴山多杯孔珊瑚」的棲息，然而同年開始編撰的「能源轉型白皮書」則納入了《擴大天然氣供應與穩定計畫》，但計畫中並未考量接收站開發的環境衝擊。2018年三接環評引發程序爭議，時任環保署副署長詹順貴辭職。2018年至2019年間，中研院陳昭倫研究員與環團陸續提出柴山多杯孔珊瑚和白海豚等保育生物證據，呼籲停止開發並提出替代方案。

2021年3月18日藻礁公投連署引發社會高度關注後，3月24日，詹順貴律師提出「外推方案」，至10月12日，外推方案的環境影響評估開始環差審查，各方科學爭議未決，至今尚待補件再審。

因此，若說萊豬公投的爭議，是延續1970年代起歐美強權看待新興科技的態度差異，戰場核心在學術文獻的解讀與攻防；藻礁公投的紛亂，則極具在地生態的獨特性，僅歷時十餘年而參與學術社群與研究成果極少，針對公投提出的外推方案相關研究評估也僅問世數個月，缺乏關鍵文獻且學術爭議尚待解決，但已蔚成壁壘分明。

誤讀、超譯、科學偽裝的無差別混戰

整個藻礁議題的科學爭議，是從典範學理的見解，到對學術文獻的解讀，對研究方法的選擇，再到研究目的與學界爭議的落差，各種荒謬的誤讀與超譯，以及偽裝為科學論述的政治語言，集於一體的無差別混戰。

藻礁爭議也常見於三種不同的對決之勢。

其一為針對單一文獻解讀的對決，是相對罕見的對決型態，如有學者引述一則生物碳匯的研究，認為桃園藻礁是優異的碳封存藍碳生態系，但有另一方學者進一步針對該文獻內容強調藻礁能攔截的有機碳沉積物低，因此不能算是藍碳生態系。

其二為以學術文獻對決學術見解，如有資深海洋生物學者投書推論，認為潮間帶的藻礁生態系與10公尺以深的亞潮帶生態系是為不同生態系，但另有海洋生物學者引述學術文獻和經典教科書認為不應將潮間帶與亞潮帶切割為不同生態系統。

其三為以學術文獻對決政府委託研究，如中油委託研究的水下攝影調查照片與聲納、震測、試挖等資料認為，水深較深區域沒有發現藻礁的主要造礁生物，但也有學者以研究三接當地生態的學術文獻回應，證明三接工程預定地是重要的造礁生物棲地，此類爭論受限於該議題相關的學術文獻量低，因此是最為罕見的對決方式。

上揭學術知識上的爭議自2017年的環評場合開始出現，至2020年時，隨公投開始延燒至民間，科學爭議並未隨時間獲得解決，2021年3月公投成案後，儘管4月14日民間團體企圖以對焦會議的形式邀請四位立場各異的生態學者，但仍未對藻礁的生態狀況與保護原則有所共識。兩位立場較支持藻礁保育的學者均預期三接工程會帶來生態衝擊，並認為對藻礁生物多樣性的了解仍需加強。另一位學者則呼籲應尋求客觀第三者的生態整合型分析研究以消弭歧見。

儘管學者提出質疑，也尋求進一步研究或消弭歧見的方式，但隨外推方案和與其對應的環差報告推出後，上述對生物多樣性進一步的研究需求與尋求學術共識的倡議，並未發生，反在環差報告的運用和詮釋上，更分裂成環團與環團的對決。

有學者是一種以生態學為本的思維方式，反對方則是一種環境工程的思維方式。

以工程對生態的傷害為例。對焦會議上有學者強調工程可能改變波浪、沿岸流與泥沙輸送，而難以預測對藻礁生態系的衝擊，且港區營運後的行為干擾、污染與噪音等，可預期會帶來生態衝擊，此處質疑的重點是在強調工程對環境的改變，對生態的「間接傷害」以及人類活動對生態的「直接傷害」，這是一種以生態學為本的思維方式。

但環差報告與運用環差報告的政府論述，則主要強調工程本身對藻礁礁體沒有或極少直接傷害，並以水工模擬等委託研究主張堤防等建物對潮流與漂沙的影響有限，以此推測不致改變當地生態，是一種環境工程的思維方式，而未能完全回應學者對整體生態影響的質疑，使公投連署成案以來的爭議並未因政府委託計畫的持續投入而解決。

又以環差報告中的冷溫排水為例，有支持藻礁方學者誤解環差報告，認為三接工程導致的港區海水大幅升溫而對生態有不利影響。但另有支持三接外推方學者引述環差報告認為升溫幅度輕微，且港區另有冷排水可有類似中和的交互作用。然而環差報告中，並未評估排水口的局部溫差影響，也缺乏冷溫排水對環境、生態的影響評估而被環評委員要求補件重審中。代表環差報告仍在研究發展、審查與精煉的過程，但因政治攻防的情勢已成，而使雙方學者在未完成報告的基礎上，開展了看似學術爭辯，實為誤解和超譯的對決。

當對立的情勢加溫，知識上有明顯爭議的論述又被包裝為科學論述，成為政治攻防的招術。如2021年3月初藻礁公投連署成案前夕，即有政治人物提出三接議題是「更徹底棲地保育」vs.「中南部減煤減空污」的爭執。確實燃氣機組的空污排放，約為新型燃煤機組的四分之一、舊型燃煤機組的八分之一，因此將燃煤發電替換為燃氣發電的確能減少空污，然而長期以來環保署、能源局、工研院綠能所等官方論述、委託研究和智庫報導，均指出燃煤發電並非空污的主要來源。如「電力業」僅占PM 2.5來源的5.4%。雖燃煤的重金屬排放量高，但各重金屬排放的總量與車輛等移動污染源相近，又因移動污染源距人類生活空間更近，仍須進一步研究不同污染源實際危害健康的程度。但在政治攻防的情境下，被簡化成用藻礁保育換中南部居民的肺，更成為支持三接方常見的論述方式之一。

因此，可說整個藻礁議題的科學爭議，是從典範學理的見解，到對學術文獻的解讀，對研究方法的選擇，再到研究目的與學界爭議的落差，各種荒謬的誤讀與超譯，以及偽裝為科學論述的政治語言，集於一體的無差別混戰。

從知識的對決到社會的和解？

從萊牛到萊豬，對RAC的科學爭論並沒有在十餘年政策推進的過程中解決，科學爭論成為持續製造公眾恐慌或謀取政治利益的利器。對藻礁保育或傷害的科學見解分歧也沒有解決，而成為立場雙方各自尋求科學家支持，成為各自召開記者會打對台的武力展現。

科學本就是社會的一部分，當社會的對決已然出現，科學社群也難超然尋求真理與共識。同樣地，當科學知識的爭端尚在，知識上的歧異，也被社會放大成整體社會敵我識別後的衝突。許多人致力於透過討論、審議、治理機制的設計、鼓吹相互理解與包容，讓撕裂的社會可以持續前進。然而，若作為內核的知識爭端未決，理解與包容的理想，有可能只是壓制了社會的放大效應，卻將爭議擱置成未爆彈。

若政治攻防的情境沖淡了科學自我修正的進程，那麼克制住將政治作為解法的衝動，放飛科學自我修正的本質，或許才是社會和解的基礎。

（廖英凱，科學月刊編輯委員 / 台灣科學媒體協會常務理事，近年曾參與台北市公民參與委員會、能源局能源統計情勢會議、科技部科學傳播諮詢委員會、能源轉型白皮書能源治理小組）

延伸閱讀與參考資料

萊豬

美豬「萊」襲！以CODEX、JECFA作科學證據行不行？ – 科學月刊Science Monthly

話說從頭／回首「萊時路」：萊豬開放的漫長旅程，經歷了什麼？ ｜ 公視新聞網 PNN

時話實說／爭點整理與剖析：從食安到經貿，4大爭點論辯萊豬公投 ｜ 公視新聞網 PNN

藻礁

藻礁-科學月刊Science Monthly

藻礁　何去何從？ – 國家地理雜誌中文網

三接與大潭藻礁保護大事記 | 焦點事件

話說從頭／攻防拉鋸20年，藻礁公投如何走到今天？ ｜ 公視新聞網 PNN

時話實說／辯論爭點整理與剖析：關於藻礁和三接，我們知道什麼？ ｜ 公視新聞網 PNN

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