國家安全法 深度 反修例運動二週年 香港

香港《入境條例》修例:什麼人失去了什麼出入境自由?

政策爭議背後,這是新一場由工會和素人牽頭的反修例運動。有人質疑這是「打飛機式」抗爭,也有人深信這是香港公民社會的韌性。


2021年5月1日,勞動節,職工盟以「亂世掙扎,負重前行」為題,在銅鑼灣擺設街站派宣傳單張。 攝:Stanley Leung/端傳媒
2021年5月1日,勞動節,職工盟以「亂世掙扎,負重前行」為題,在銅鑼灣擺設街站派宣傳單張。 攝:Stanley Leung/端傳媒

在不停歇的清算浪潮之下,今年4月,香港政府快速通過了一項法例修訂。4月28日,立法會就《2020年入境(修訂)條例草案》恢復二讀辯論,在兩小時內完成,再用了5分58秒三讀通過。立法會主席梁君彥低頭說:「我宣布,議案獲得通過。」

此次修例最引發關注的,是第6(A)(1)(b)條,其中訂明「賦權予處長,指示某運輸工具可或不可運載某乘客或該運輸工具的某乘組人員」。換句話說,入境處長有權指運輸工具不運載某人,但究竟是什麼「運輸工具」?誰是「某人」?

在國際層面,英國外交部及美國國務院均發表聲明關注,擔憂香港的出入境自由受影響,中國外交部反駁指不容抹黑,香港的出入境自由受《基本法》保護。而在香港本土,社會的討論十分微弱,民主派政黨自顧不暇,公民力量似逐潮消散,歷史就這樣翻過一頁了。

不過,這一頁歷史其實寫滿了複雜的細節。端傳媒採訪了民主和建制派,大律師公會,去釐清此次修例到底改變了什麼,影響了哪些人的出入境自由;而在繁複的政策爭議背後,這是香港新一場由工會和素人牽頭的反修例運動,不同的是,關注稀落。

由工會牽頭的反修例運動

5月1日,銅鑼灣熙來攘往,職工盟執委鄧建華在街站喊咪,音響好差,巴士好嘈,沒有多少人停下來聽。鄧建華穿上胸口印有「第一排」的T恤,用吵耳的擴音叫道:「原本的第一排,是全被鎖進監獄,或者流亡海外。無論我們想,抑或不想,公民社會的民間團體,工會已經成為極權制度以下的最前線,成為了第一排。」

執委鄧建華被沖上了第一排,因為以往拿擴音器嗌咪的都在囚了,職工盟前主席吳敏兒因民主派初選涉違反港區國安法被捕還柙,秘書長李卓人因8.18、8.31兩次未經批准集結在囚。而鄧建華本身亦因2019年遊行時藏有伸縮棍,曾被判囚四個月。

2021年5月1日,勞動節,職工盟以「亂世掙扎,負重前行」為題,鄧建華在銅鑼灣擺設街站。

2021年5月1日,勞動節,職工盟以「亂世掙扎,負重前行」為題,鄧建華在銅鑼灣擺設街站。攝:Stanley Leung/端傳媒

此次牽頭反對《入境條例》修訂的是一班沒有法律背景,並非做政策研究的行業工會。其中,包括職工盟,旅遊業革新總工會、白領同行工會等大約十個工會。今年4月,他們組成了《關注鎖港條例工會聯合陣線》(工會陣線)開記招擺街站,呼籲社會關注修訂可能影響香港人的出入境自由。

陳民聖(化名)是工會陣線的骨幹成員,素人,年輕,面圓圓,因為工作緣故,選擇匿名受訪。他表示自己一直關注《入境條例》修訂,曾經聯絡過公民黨、民主黨、法政匯思、區議員,法律學者等等跟進修例,但都遇上婉拒或沒有回應。他又聯絡各大傳媒,甚至網媒100毛,並利用自己僅用的網絡,游說一班工會朋友組成陣線反對修例,結果遇上了鄧建華,促成了工會陣線。

不過由工會陣線牽頭,知名度不高,又無法律背景,陳民聖承認對公眾有欠說服力:「這的確影響我們的說服力和legitimacy(認受性),但亦是公民社會韌性的體現,就是補位的意思。你不一定要是大律師或政黨,你有信念,你希望憑住你相信的事情,做你能力範圍做到的事情。」

保安局在2020年12月2日向立法會提交《2020年入境(修訂)條例草案》。12月的立法會,是泛民議員辭職生效的第一個月,議事廳只餘兩名非建制派議員。

根據保安局提交的立法會參考資料摘要,這是一次針對難民審批的修例,政府稱目的要改善「免遣返聲請」的審批、遣送和羈留工作。草案共47頁之多,涉及《入境條例》的24項修訂或加入法例,和《武器條例》及《火器及彈藥條例》2項修訂,當中有很多技術修訂,不易理解。

2021年4月28日香港立法會,保安局局長李家超出席《2020年入境(修訂)條例草案》二讀會議。

2021年4月28日香港立法會,保安局局長李家超出席《2020年入境(修訂)條例草案》二讀會議。攝:陳焯煇/端傳媒

總括說,香港大約有一萬三千名「免遣返聲請人」(Non-refoulement claims),他們由外地來到香港申請難民資格,入境處負責審批,再交由聯合國難民署安置到其他國家,過去的成功率不足百分之一,但部分個案滯留香港超過十年,每年涉及的公共開支超過11億。因此,保安局指《入境條例》修訂主要是賦權入境處,加快審批防止拖延手段,包括訂明即使聲請人缺席審核會面,入境處仍可作出決定;訂明即使聲請人要求以部落方言傳譯溝通,入境處仍可以入境處認為合理的語文溝通;訂明聲請人必須接受醫療檢驗,否則審核時不考慮有爭議的身體或精神狀況等等。在羈留免遣返聲請人上,修改《武器條例》及《火器及彈藥條例》賦權入境處長期管有防暴裝備和鋼製警棍等。

兩次法案委員會會議都完成了,社會上除了零星的對難民人道問題的爭論外,涉及的出入境爭議在社會上尚不為人知。

直至2月11日,農曆年三十,大律師公會向立法會提交書面意見書。陳民聖笑說農曆年三十,個個都在放假:「搞笑啊,大律師公會的鬼佬不過農曆年,但本地員工都過年,誰幫你傳上網?」結果立法會網站在長假期後,年初四才上載意見書。

法律界吹哨:香港人出入境自由會否受影響?

大律師公會的意見書點出此次修例要加入6(A)條——(1)(a)訂明運輸工具須向入境處長,提供乘客或乘組人員的資料,以及(1)(b)賦權入境處長「指示某運輸工具可或不可運載某乘客或該運輸工具的某乘組人員」。

簡單而言,航空公司等運輸公司必須向入境處提供乘客和機組人員資料或數據,而入境處長有權指示運輸工具不運載某人。那麼,航班是「出境」抑或「入境」?不運載某人的「某人」又會是什麼人?主體法案的條文沒有訂明,港府表示有待將來附屬法例訂明落實細節。

大律師公會提出質疑,指「從表面上來看,『某乘客或該運輸工具的某乘組人員』包括香港居民」,擔心這條主體法案賦予入境處處長明顯不受約束的權力,可能限制香港市民及其他人離開香港,但沒有解釋授予有關權力的理據及必要性,甚至沒有說明什麼情況下會使用權力,令人擔憂。

保安局在兩日後、2月13日發稿回應,指6(A)是根據《國際民用航空公約》推行預先通報旅客資料系統,目的是要求「來港」而不是「離港」的航機提供乘客資料,現時已有90個國家推行該系統。政府同時指出,修例並可禁止一些潛在聲請人從外地機場登機,防止他們抵步香港提出免遣返聲請。發言人指,主體法例一般會較為概括和簡短,之後擬備的附屬法例會訂明具體細節和清晰條文。

保安局新聞稿批評,大律師公會的觀點未能正確反映條文目的和事實,引起不必要的誤解,「感到失望」。

兩個月後的今天,事過境遷。對於保安局的回應和失望,大律師公會副主席葉巧琦對端傳媒表示,公會持平地提出專業意見,認為倘若要確實反映立法原意,主體法例要寫清楚,應訂明只針對「入境」航班,以及只適用於潛在的免遣返聲請人士,而非香港居民,方能真正釋除疑慮。葉巧琦表示,不過現在主體法案已通過,公會將繼續跟進未來附屬法例的審議。

聯工盟執委鄧建華。

聯工盟執委鄧建華。 攝:陳焯煇/端傳媒

公民力量的消散

回到2月中的香港,大律師公會的確吹起了哨子(註1),不過社會並沒有什麼反應。

職工盟執委鄧建華說,2月底47人案,相當於將香港政治上最有影響力的人都囚禁了,低壓氣氛下,擔憂的市民首先考慮的是移民,「整個氣氛底下,無論推什麼議題都沒用,連對打疫苗有憂慮都未必有行動,無力感籠罩著,未必會導向行動的方向。聽到大律師公會(的意見),但可能結論是要走的快些走,大眾對這件事的結論就是如此。」

整個氣氛底下,無論推什麼議題都沒用,連對打疫苗有憂慮都未必有行動,無力感籠罩著,未必會導向行動的方向。

職工盟執委鄧建華

工會陣線成員陳民聖認為, 2019年的逃犯條例是針對「帶罪之身」,但入境條例修例是關乎所有人,影響嚴重百倍,但連網上都無反應:「很多人怕討論也會死,在Fb Share也會有事。」他留意到,黃之鋒被捕之後,法庭指說黃之鋒的社交媒體言論是一個被捕原因,黃之鋒的臉書專頁一日跌了一萬個likes,「那些人是怕like他的page都會受到誅連,大家的恐懼程度,或者某些人的政治研判就是這樣。我沒有不敬的,我沒有不敬的,但事實上是有些人的風險研判如此。」

根據Crowdtangle,黃之鋒臉書專頁的總體互動量(Total Interactions)由2020年8月249萬跌至4月尾的二萬九千。

陳民聖說,在今年三、四月間,他試過聯絡不同的政黨和組織跟進入境條例修訂,全都無功而回。端傳媒逐一聯絡過不同的民主政黨和組織,有回應說實在無人「應到機」幫手,有回應說人質都被挾持在監獄內,實在沒辦法再出面做任何事。陳民聖說十分明白,「這是香港人要一起面對的政治現實。」

民主黨主席羅健熙。

民主黨主席羅健熙。攝:陳焯煇/端傳媒

「每天都有太多事發生,日日打緊我們,我們還緊拖(正在還手),負隅頑抗緊,未必睇到出面咁多。」民主黨主席羅健熙對端傳媒表示,目前民主派個個身陷囹圄,民主黨亦再無全職同事跟進立法會事務,加上整體社會氣氛對《入境條例》修訂反應冷淡,公民社會亦失去了集會遊行的自由,難處太多。最終,他們只在2月17日就財政預算案出新聞稿,結尾時批評條例草案違反《公民權利和政治權利國際公約》第十二條有關公民自由出入國境的權利。

羅健熙坦然民主黨仍在思考定位,考慮應否參與下屆立法會以至在公民社會的位置。他說近來在籌款街站,很多支持者也來勸他們不要參選,有人說不要「跪低」,有人說不要入議會犯險:「我們支持者的意見都是強烈的,但同一時間我們在思考是否以後以此狀態繼續下去?甚至遲些(民主黨)連區議員都沒有了。我們又不在立法會。整個黨的運作規模小很多,營運的形態更inactive(不活躍)可能連新聞稿都沒有了。我們的運動是否只等待將來有甚麼事再爆出來?這都是我們要思考的問題。」

建制派立法會議員、法案委員會委員謝偉俊對端傳媒指出,對入境條例修訂的擔憂都是杞人憂天,他認為社會其實沒有太大的反對聲音,一來沒有爭議,二來是鐘擺效應:「鐘擺,公民力量或者所謂覺醒意識很強的階段,是很多不守法的事也覺得是對的,理性的人都走去非理性的,突然間一盤冷水淋下來,原來這方向是不當的,到這位置是很危險的,於是現在是一個(公民社會)冷卻期,是一個鐘擺到另一個極端的時期。」

謝偉俊強調,政府已承諾修例不影響出入境自由,而未來對於《入境條例》的一系列附屬法例,儘管是以政府「先訂立後審議」方式進行,但立法會仍有否決權。

立法會議員謝偉俊。

立法會議員謝偉俊。攝:陳焯煇/端傳媒

第一排的補位

直至4月中,距離條例通過的4.28死線還剩兩星期左右,有反對聲音仍未死心。

在一次跨工會活動中,陳民聖向不同的工會朋友講解《入境條例》修訂,他說:「我不用做太多,只是需要5分鐘,開立法會網站講,他們的反應是,『吓?沒有聽過!八月生效啦?!』」

最終,大約十個工會,包括香港公關及傳訊業總工會、香港保險仝人工會、旅遊業革新總工會、白領同行工會、職工盟等等,很快組成《關注鎖港條例工會聯合陣線》,並決定以擺街站,開記招的方式宣傳。

職工盟執委鄧建華認為,這一次看來隨機的工會聯盟也是歷史的結果。他指出,2019年反《逃犯條例》修例運動中香港湧現新工會成立浪潮,至少有50個工會新註冊而成,而這次聯合陣線的工會大部分也是2019年留下來的:「其實沒有什麼是新的,擺街站也不是新的,但如此局勢下工會擺這麼多街站就變得好勇。變了的只是局勢。」

他說:「風險?我覺得要看怎樣點理解風險。例如搞工會,好似職工盟,現在的局勢還是否存在低風險的可能性?如果你看中國大陸的經驗,事實上他最後無容許到一些只講勞工議題的團體存在。不能幻想你只做勞工權益,他就不會來搞我,我覺得這是有些......天真。」

4月19日,工會陣線在旺角朗豪坊外擺第一次街站,擺了兩小時,未有主流傳媒採訪,只有兩間陳民聖也不知名字的網媒出現過。「小貓三四隻,狗也不理,」他們之後在4月22日開記者招待會,以及在4月25日沙田,和4月27日灣仔入境處外都繼續擺街站見記者,愈來愈多主流傳媒來採訪。陳民聖說工會陣線努力聯絡傳媒,主流報紙,電視台以至《100毛》,希望訊息能傳播。

陳民聖(化名),《關注鎖港條例工會聯合陣線》骨幹成員,在香港政局低迷之下,這一工會陣線成為這次反《入境條例》修訂的主要力量。他因工作關係不想上鏡曝光。

陳民聖(化名),《關注鎖港條例工會聯合陣線》骨幹成員,在香港政局低迷之下,這一工會陣線成為這次反《入境條例》修訂的主要力量。他因工作關係不想上鏡曝光。攝:陳焯煇/端傳媒

回憶兩年前的反修例運動,陳民聖指出目前一個政策議題要被公眾「看見」,越發困難。他以動員群眾的經驗分析,指出一個複雜的政治制度、社會政策要被普通市民關注,需要引人注目的視覺畫面、生動的Bite(話語)。2019年,《逃犯條例》修訂最初走入市民,可能是許多政治人物的bites,可能是立法會「雙胞胎會議」、民主派建制派議員激烈肢體衝突的一幕。

「其實議員在議會說甚麼廢話(反對)也好,只要有BITE都有即時的新聞,現在無了,議會又無打鬥的visual,又無雙胞會議,變了傳媒的報道也差了八成。」

目前,他們希望反對聲音被「被看見」,似乎暫時只剩下擺街站這個途徑——這暫時仍是公民社會一個合法、自由表達意見的方法。「(擺街站)不用申請。無易拉架就用直幡,即一支工會旗,加一張枱,然後派傳單,然後喊咪,派中指咭(一張舉起中指的透明咭,供人影相打咭)」

有人質疑這是無作用的「打飛機式」抗爭,陳民聖卻深信這是一種韌性,他說,希望有一些畫面讓人看見,有一些反對聲音讓歷史寫下。

工會陣線旗下一個工會,香港公關及傳訊業總工會在4月21日投稿《立場新聞》發表聲明,題為「4.28鎖港條例一旦通過 必削港人出入境自由」,內文引用大律師公會的意見書,並表示「十分擔憂港府日後會否利用法例,限制民主派或黑名單人士等政權眼中的潛在罪犯離開香港,包括旅遊、升學、公幹或移民;或禁止已移居海外的港人返港。」

幾小時後,保安局發新聞稿「強烈譴責」。新聞稿指,「對於居心叵測的人故意誤導市民,蠱惑人心,保安局必須強烈譴責,以正視聽」、「對於個別組織刻意發放失實信息及故意曲解有關條文的立法目的和背景,藉此散播謠言,誤導市民,企圖抹黑立法程序,保安局對此表示極度不滿,須直斥其非。」《文匯報》和《港人港地》等之後亦接力報道,批評工會抹黑炒作。

「居心叵測」、「蠱惑人心」、「散播謠言」、「企圖抹黑」,嚇怕了很多工會成員。翌日4月22日,《關注鎖港條例工會聯合陣線》第一個記者會,大約10個工會,沒有一個成員有膽量出面。

最終,只有職工盟執委鄧建華,和幫手撐場的支聯會副主席鄒幸彤,坐在鏡頭前面回應記者問題。

是自2019年後,政府都把反對意見打為黑暴,打到國安法下,把所有可能燃起巿民反對政府的聲音撲滅。變了政策討論都怕被政治批鬥。

鄧建華

做工運八年的鄧建華說,對於保安局向民間團體嚴詞譴責,他感到十分意外,他認為政府要用一些「批鬥式」的字眼來把所有反對聲音政治定性:「是自2019年後,政府都把反對意見打為黑暴,打到國安法下,把所有可能燃起巿民反對政府的聲音撲滅。變了政策討論都怕被政治批鬥。」

陳民聖說,大家都有個人的考慮,怕被起底,怕因政見在行業中被人針對,怕大家再出聲再高調一些,政權便會行動,「他說我煽惑人心都是一條罪,煽動對政府的憎恨已經是一條罪,你在街站嗌過咪,有一條片已經夠做。」

《2020年入境(修訂)條例草案》在4月28日二讀三讀通過。保安局局長李家超在立法會發言時再次批評有團體以不符事實的言論煽動人心,重申預報旅客資料以及入境處處長禁止運載某人的新權力,只針對入境,並不會針對離港航班。

法例已過,歷史已寫,但《關注鎖港條例工會聯合陣線》 一班工會還在構思社交媒體的活動推動議題,還在等待附屬法例的進展繼續監察。

2021年5月1日,勞動節,職工盟以「亂世掙扎,負重前行」為題,在銅鑼灣擺設街站,宣傳橫額上貼上過去香港各大小示威的圖片。

2021年5月1日,勞動節,職工盟以「亂世掙扎,負重前行」為題,在銅鑼灣擺設街站,宣傳橫額上貼上過去香港各大小示威的圖片。攝:Stanley Leung/端傳媒

陳民聖說:「問合理問題的人,追求真相的人,之後都會面對更加大的壓力,但公民社會的責任正正在此,就是監察政府。借哈維爾的說法,任何和官方主旋律不同的版本就是Alternative(異見),而公民社會必須組成一種平衡的社會,透過自己的脈絡繼續尋找真相,只要仲有力氣去圍埋一齊,就可以對抗主旋律。」他說人是活的,可以不斷走位補位,有能量走前,沒有能量的避一避。

鄧建華就積極組織不同工會,在剛過去的五一勞動節搞了大約30個街站,宣傳不同的社會議題。

「五一當天有女生說,『第一排』的意念好好,令她當天第一次在街站喊咪,她說因為工會主席累了,就由她補位。」鄧建華說香港人都被推向第一排,教師教書可能踩下紅線,會計查冊可能犯法,沒有辦法,他重覆街站的口號說:「避不到一齊捱」、「Never Surrender」。

訪問一星期後,勞工處計劃每年耗資270萬港元增設一首席勞工事務主任職位,加強規管工會,確保工會遵守《職工會條例》及港區國安法。工會陣線回應說,感受到一場政治整肅撲面而來,但又看不得太遠,只能看今天可以做什麼。

(為尊重受訪者意願,文中陳民聖為化名。)

(端傳媒實習記者倪禮碧對本文亦有重要貢獻。)

註1:大律師公會2月11日的意見書令6(A)條在社會上曝光,但第一個提出疑問的,是立法會助理顧問陳以詩。她早在1月19日已致函保安局希望澄清6(A)條有沒有干擾香港居民旅行和出入境的自由,不過函件藏在立法會海量的文件中鮮被報道。其後,商界的「國際商會 - 香港區會」在3月16日也向立法會提交意見書表達對6(A)條的憂慮,指出政府在新聞稿解釋法例並不足夠,應該在法例上列明「入境」和「香港人出入境自由不受影響」。立場相對保守的「香港律師會」亦在4月20日向立法會提出相似的建議。

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