深度 台灣

24小時內的「台灣辦公室」風波:誰是蓋亞那?

南美洲的蓋亞那,一度成為中美台角力的戰場,也是「台灣」冠名駐外館處的又一次嘗試。


2021年2月4日台北,台灣外交部發言人歐江安(Joanne Ou)在新聞發布會上指向地圖上的蓋亞那。 圖:AP Photo/達志影像
2021年2月4日台北,台灣外交部發言人歐江安(Joanne Ou)在新聞發布會上指向地圖上的蓋亞那。 圖:AP Photo/達志影像

2 月 4 日,台灣外交部突然宣布將在南美洲的蓋亞那設立「台灣辦公室」(Taiwan Office);外交部發言人歐江安在答覆記者詢問時,特別提及這是台灣自 2020 年於索馬利蘭設立「台灣代表處」之後,第二度使用「台灣」冠名駐外館處。

然而在台灣政府的振奮語氣之下,卻暗藏著不太尋常的氣氛。

比方說,蓋亞那的設處消息,最初是由美國駐蓋亞那大使館揭露的,但蓋亞那政府卻未在第一時間做出任何說明;此外,美國國務院西半球事務國務助卿 Julie Chung、以及美國在台協會(AIT)等單位,也都幾乎是同步以推文或新聞稿方式,祝賀台灣在蓋亞那設立辦公室,充分顯示了美國在此次事件中的積極角色。

此外,歐江安亦提及,台、蓋雙方早在 1 月 11 日便已簽署設立辦公室的協議——換言之,此次設處應是拜登上任之前、川普任內所做的決定,而選在美國剛剛進行權力移轉的此時宣布,可能也意味著拜登對川普在台灣議題上的態度,有一定程度的承襲。

至於蓋亞那官方的沈默,則一直要到蓋亞那外交部長陶德(Hugh Todd)接受當地媒體採訪時,才終於打破。陶德受訪時指出,蓋亞那和台灣之間並不會有雙邊的外交關係,也不會打破「一中政策」,「全世界有一半的國家都和台灣有投資上的關係,我們只不過是新加入的其中一個而已⋯⋯我不覺得(這個決定)會影響到任何人。」

然而陶德似乎過於樂觀了。

就在消息曝光不到二十四小時之後,蓋亞那政府旋即出人意表地宣布,「由於(台灣設立辦公室的)協議溝通不順,因此該協議將會遭到終止」。蓋亞那外交部長陶德在接受美聯社採訪時則指出,該協議「原本只是促進貿易和投資之用」,卻「涉入了一些地緣政治。」

對此,台灣外交部除了表達遺憾之外,亦譴責「中國政府霸凌壓縮台灣的國際空間」,並指「中國領導人近期『反對恃強凌弱』的宣示,是做一套、說一套」;至於北京方面,則稱蓋亞那「及時糾正了錯誤」,有利於雙邊關係大局,並敦促美方跟進。

究竟,台灣為何會在索馬利蘭之後,進一步試圖在蓋亞那再下一城呢?為何事情曝光之後,蓋亞那政府又旋即撤銷了決定呢?更重要的是,從索馬利蘭到蓋亞那,台灣近期的外交動作,背後究竟存在著哪些驅動力呢?

與周邊格格不入的蓋亞那:挖到石油的新富之國

位於南美洲東北方、人口僅約 80 萬的蓋亞那,可以說是南美洲最「不像南美洲」的國家之一:其所在的區域一般被稱作「大圭亞那地區」(The Guianas),就地形而言,則因為背靠地勢較高的「圭亞那地盾」(Guiana Shield),因而與南邊的亞馬遜盆地隔絕開來,也因此在傳統上與加勒比海地區的關係更為緊密。

圖:端傳媒設計組

此外,蓋亞那曾經是英國的殖民地,官方語言為英語,和以西班牙語、葡萄牙語為主流語言的南美大陸相比,也確實顯得格格不入。

就此而言,去年與台灣互設代表處的索馬利蘭,和蓋亞那便有不少相似之處:它們同樣都曾是英國的殖民地,在周遭地區也都曾是「相對不受重視」的國家。

更有意思的是,這兩個國家,其實也都是歐洲列強瓜分之後遺留下的產物。 在歐洲殖民者到來之前,蓋亞那和周邊的地區,其實原本屬於同一個文化地理區,擁有類似的文化和語言,但這個區塊後來卻遭到五個歐洲國家(西班牙、英國、荷蘭、法國、葡萄牙)的瓜分,因而逐漸走上了不同的道路,並發展出了各自的國族認同和克里奧語言(Creole,亦即歐洲語言和當地語言的混合體)。

隨著時間演進,原本相對同質的圭亞那地區,今日也已分屬五個不同的國家:西屬圭亞那部分加入了委內瑞拉、英屬圭亞那於 1970 年獨立成蓋亞那、荷屬圭亞那於 1975 年獨立為蘇利南、葡屬圭亞那則併入巴西,只有法屬圭亞那今日依然是法國的海外省(département et région d'outre-mer)。

這種由歐洲殖民者無心插柳留下的「社會實驗」,在索馬利蘭也能看到:索馬利蘭原本和周邊地區,其實都是「大索馬利亞」的一部分,後來落入英國統治,因而和由義大利統治的「義屬索馬利亞」逐漸發展出不同認同——今日實質獨立、不斷尋求國際承認的索馬利蘭,心中意圖的其實就是恢復「英屬索馬利蘭」當年留下的邊界。

然而蓋亞那和索馬利蘭相比,依然存在著非常關鍵的差異——而這些差異,也正是台灣在索馬利蘭設立的「台灣代表處」能堅挺下來,但圭亞那的「台灣辦公室」卻迅速夭折的根本因素。

其中最重要的關鍵差異即在於:圭亞那是一個國際社會承認的主權獨立國家,但索馬利蘭不是。

由於索馬利蘭在國際間不被承認,對於擁有「台灣問題」的北京來說,如果和索馬利蘭進行官方來往,幾乎就跟「打自己臉」沒什麼兩樣,因此北京一直都只和國際主流承認的索馬利亞交往,也因此讓索馬利蘭成為非洲大陸上少數「看不太到中國官方經營」的地方,並讓索馬利蘭成為台灣在非洲大陸上,少數得以經營、撬動的「缺口」。

但蓋亞那就沒有這個問題了——北京在蓋亞那不僅沒有顧慮,甚至也已經是蓋亞那第三大的進口貿易夥伴,以及最重要的外資來源國之一。

比方說,蓋亞那政府才剛在 2020 年底和中國港灣工程簽約,要求中方針對喬治城國際機場進行擴建改善工程,而工程費用則必須由中方支出。此外,該機場於二〇一二年進行的第一期擴建工程,同樣也是由中國進出口銀行提供 1 億 3 千萬的貸款。

事實上,蓋亞那由於近年在海域發現石油蘊藏,早已成為南美洲最新的明日之星——國際貨幣基金組織(IMF)甚至曾經預估,蓋亞那於開啟石油開採的 2020 年,其經濟成長率將會高達 86%。就此而言,台灣選在這個時候與蓋亞那發展關係、設立辦公室,確實是個不錯的時間點。

2016年2月3日,英國哈里王子訪問圭亞那。

2016年2月3日,英國哈里王子訪問圭亞那。攝:Chris Jackson - Pool/Getty Images

另一個讓多數蓋亞那人無法贊同與台灣建立關係的原因,則和蓋亞那自身最重要的國際政治議程有關:直到今日,鄰國委內瑞拉都依然聲稱擁有蓋亞那西部——亦即埃塞奎博地區(Essequibo)的主權。對蓋亞那人來說,中國是委內瑞拉最大的債主,兩國的關係也一直都很親近,一旦蓋亞那和台灣走得太近,難保中國不會進一步和委內瑞拉合作,在邊界爭議上面使力、對蓋亞那造成威脅。

綜合上述因素,蓋亞那民間輿論對於「台灣辦公室」其實並不見待——這點和索馬利蘭民間歡迎台灣設處的氣氛,也顯得非常不同。

蓋亞那的前外交部長羅希(Clement J. Rohee)便投書媒體,指出這並非台灣第一次嘗試在蓋亞那建立商業連結,但台灣並非聯合國和其他多邊國際組織的成員,以蓋亞那的國際利益來看,「台灣必須被視為蓋-中關係中的干擾者」。

臉書粉絲頁「台灣暖實力」分析,從 1 月 11 日台灣和蓋亞那簽署協議之後,北京方面應該曾經做過努力、試圖扭轉局面,但最後未果,於是中國駐蓋亞那大使崔健春才會在 1 月底辭行。

此外,由於蓋亞那是一個種族非常多元的國家,因此以族裔為主體的不同政黨,往往會彼此合作、形成並不堅實的聯盟,導致其內部的政治情勢一直不太穩定——2018 年底,蓋亞那國會便曾對時任總統葛蘭格(David Granger)提出不信任案,導致蓋國必須提前舉行大選。

然而大選結果出爐之後,卻又出現了「選舉舞弊」的爭議,引發美國和加勒比海共同體(CARICOM)介入、進行重新計票,最後才讓結果翻盤,而現任總統阿里(Mohamed Irfaan Ali)也才得以在 2020 年 8 月份上台。

由於葛蘭格任內曾和中國簽訂「一帶一路」的合作協議,因此在美國介入之後上台的阿里,會對中美兩強採取何種態度,也一直備受關注;阿里就任後的隔月,美國國務卿龐貝奧亦旋即出訪蓋亞那,除了提醒蓋亞那「小心中國的投資」之外,亦在 9 月 17 日和蓋亞那簽署了關於基礎設施和能源方面的合作協議。

然而巧合的是,美國在同個時間點,也正好合台灣簽署了《臺美基礎建設融資及市場建立合作架構》,並在架構中鼓勵「台美共同投資美洲」——「台灣暖實力」認為,這個時間點的重合應該不會只是巧合。

2016年3月21日,圭亞那喬治敦市一個繁忙的市場。

2016年3月21日,圭亞那喬治敦市一個繁忙的市場。攝:Jon G. Fuller/Universal Images Group via Getty Images

從索馬利蘭到蓋亞那:台灣外交路線的範式移轉?

事實上,夭折的駐蓋亞那「台灣辦公室」,確實也折射出了台灣目前的國際處境,以及與之相呼應的命名政治。

眾所皆知,台灣和無邦交國之間互設的「辦事處」,經常會以「經貿」之名、行「外交」之實——不論是外國駐台辦公室、或是台灣駐外館處,只要沒有邦交,就幾乎都會冠上「經濟」、「貿易」等字眼,而且地理稱謂也一般只有「台北」,不會出現「台灣」。

從蓋亞那外交部長陶德的發言來看,台灣此次與蓋亞那發展關係,極有可能也是依循類似的「經貿」模式,然而辦公室的名稱卻難得「簡潔」、不見「經貿」字眼,並且直接放上了「台灣」,因而延續了在索馬利蘭開創的模式。

如果放在台灣外交史的長期脈絡中看待,那麼從 2020 年夏天至今台灣相對活躍的外交進擊,也確實是相對罕見的:包含蓋亞那在內,2020 年七月至今,台灣一共新設、復設了 4 座駐外館處(索馬利蘭、關島、法國普羅旺斯),不只開始使用「台灣」為名,設置地點也都頗出人意料,令人耳目一新。

此外,蔡英文上台之後在外交上的企圖心,也可以從「外交特考」(亦即台灣的外交人員選拔考試)的改制和擴編看出。

2017 年,「外交特考」的報考語組增設「越南文組」和「印尼文組」,顯然配合了蔡政府的「新南向政策」,反映了台灣增加對東南亞和南亞國家的經營;2018 年,「外交特考」又增設「國際法組」,則反映了蔡政府希望在「法理上爭取空間」,而不是僅注重「發展實質關係」的態度。

若從招考名額來看,馬英九於 2008 年上任之後,即提出「外交休兵」政策,而外交領事人員每年的招考名額,亦從陳水扁卸任前的 40 名,銳減至 25 名,直到馬英九執政後期才有回升;至於蔡英文於 2016 年上任之後,除了 2018 年之外,招考名額便一直維持在每年 42 至 48 名之間,2020 年更是來到 50 名,為 23 年以來的最高記錄。

回看過去,蔡政府時期出現的這些變化,或許只有李登輝時期採取的「務實外交」路線,能足堪比擬。

以往兩岸政府在外交競逐上,都採取「漢賊不兩立」模式——一旦某國與兩岸的其中一個政權建交,另一方便會決然斷交。然而到了 1990 年代初期,李登輝卻破除了和北京「漢賊不兩立」的思維,開始與「無邦交國」大力發展關係,並透過「度假外交」、「過境外交」等方式突破出訪限制,為台灣的外交路線帶來了一次「範式移轉」。

就此而言,以「台灣」冠名的「台灣代表處」,或許也正是在悄悄開啟台灣外交的另一次「範式移轉」,而且和美方合作的鑿斧痕跡,也更加明顯。

然而在蓋亞那遇到挫折之後,以「台灣」冠名駐外館處的模式是否仍會繼續推動?拜登政府在眼見蓋亞那的挫敗之後,是否仍會沿用川普政府遺留下的路線,幫助台灣拓展外交關係?在索馬利蘭、蓋亞那之後,台灣撬動地緣板塊的下一個目標,又會是哪個國家?這些都將是值得外界持續關注的問題。

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