深度 評論 2020年終專題 評論

內卷中國:習近平時代的「治理現代化」意味着什麼?

形式主義、反效果、低效⋯⋯就連中國國家監察部門都在公開文章中表示,要警惕國家治理日益出現的內卷化現象。


【編按】:這是端傳媒2020年終題的第四篇,歡迎點擊訂閲專題。我們與你一起,關注一個時代的碎裂與另一個時代的新生。

內卷,是中國大陸今年的熱門網絡詞彙,各類論壇、知乎、B站等,都有對它的討論,主要形容大陸民眾在教育、醫療、住房等領域高消耗、低收效的表現。人類學家項飆曾形容內卷為一種「不允許失敗和退出」的競爭,引起社會極大反響。端傳媒推出年終系列評論,希望進一步把內卷從生活層面放到體制層面分析,探討內卷的結構性原因及出路。本篇為第一篇,政治篇。

武漢的2019冠狀病毒疫情爆發後,中國採取了嚴厲的疫情防控手段。湖北各地市採取了全民隔離、堅壁清野的封城與全民禁足政策。其他省份則嚴格實施外來人口隔離14日的規定,當出現零星個案的時候,通過監控系統鎖定密切接觸者,輔以動則數萬人的大規模檢測迅速切斷傳播路徑。在最近成都的一個酒吧集聚傳播中,成都市政府在12月9日一天就檢測了超過48萬人

極端的防控手段成功阻止了疫情的傳播。零星的個案對人們出門工作和消費的意願影響甚微。在政府投資拉動和國外進口需求增長的情況下, 自5月起中國內地的生產已經逐步恢復正常,東部沿海地區的出口增長再次創新高。 日經中文網的報導顯示,中國在世界主要國家的出口中所佔的份額在2020年反而進一步提升,超過了歷史新高。根據IMF的預測,中國有可能是今年全球唯一一個錄得經濟增長的國家。

疫情之後中國的生活秩序、經濟秩序的恢復看起來井井有條,與此同時,大洋彼岸的美國、歐洲各地卻仍然深陷疫情之中。甚至連《歷史的終結》的作者弗朗西斯·福山也出來強調國家能力的重要性,並把中國當作一個正面例子。疫情從中國的「切爾諾貝利」變成了西方的「滑鐵盧」,成了中國人民制度自信的源泉。

最近一項關於中國大陸居民疫情下的政治態度調查發現,大陸居民在「沒有言論自由的的一黨專政」和「能夠保證言論自由的民主政體」的信心和居住意願的選擇上,沒有統計上的顯著區別,甚至一黨制的得分更高。自信心爆棚的網民在微博上紛紛譏諷英美「抄作業都抄不好」,中國官方也公開發話要向其他國家傳授治理經驗,彷彿中國治理的現代化已然實現了。然而,就連中國國家監察部門都在公開文章中表示,要警惕國家治理日益出現的內卷化現象——中國的治理能力是否真的如想像般高效呢?

2020年5月31日沈陽,工作人員在大劇院噴灑消毒劑為劇院重新開放作準備。

2020年5月31日沈陽,工作人員在大劇院噴灑消毒劑為劇院重新開放作準備。攝:Yu Haiyang/China News Service via Getty Images

低效、形式主義、反效果的治理

近年來中國在治理中採用了大量的新科技,在制度上也進行了很多改革,但是基層管理者的工作卻肉眼可見的越發繁重。就結果而言,治理的效率也未必都有提升。

還記得年頭疫情爆發的初期,人們對中國公共衞生系統、湖北地方政府的質疑嗎?為何那麼多吹哨人都被噤聲,處罰?為何SARS後建立起來的傳染病直報系統沒有發揮應有的效果?假如人民日報通報的是真的,中央早在1月初已經對疫情做出指示,為什麼武漢仍然拖延了半個月才承認疫情並做出反應?這些已經被淡忘的聲音,本身就提醒了中國的治理能力並非那麼完美。

近距離觀察疫情控制的過程也會看到疫情應對上的很多低效表現。一個朋友從剛剛出現了肺炎案例的上海回到廣東,還未到家就接到了有關部門的電話,要求登記個人行程信息,然後又連續被公安、社區和衞生部門的人拜訪。這個過程中還要拍照片作為工作記錄。在已經有大數據監控的條件下,這些人工不但費時並且重複累贅。即使在沒有疫情的城市,根據中央的要求,並非衞生部門的公職人員也需要承擔額外的任務:下沉基層,幫助社區開展疫情排查、物資生產、生活保障、幫扶濟困、維護穩定等一系列工作,補齊社區疫情防控短板。

近年來中國在治理中採用了大量的新科技,在制度上也進行了很多改革,但是基層管理者的工作卻肉眼可見的越發繁重。就結果而言,治理的效率也未必都有提升。尤其是在硬骨頭領域,環保,扶貧,社會治安等等,都出現了越來越多形式主義,甚至出現反效果的政策執行情況。

一個典型的例子就是在環保減排領域大量出現「一刀切」,無視具體情況地制定政策標準並嚴格執行。2018年冬的「藍天保衞戰」運動為了改善冬季的霧霾問題,要求降低PM2.5的排放——鵝毛層層壓、指標層層加碼的結果是,華北農村被要求進行全面的煤改氣。接到任務的村幹部被迫在大冬天下基層,一家一戶地監督供暖設施改造和抓燃煤戶。然而由於天然氣供應不足和燒氣供暖成本高企,導致私煤橫行,結果非但沒有減少排放,還出現了大面積民眾挨凍的現象。政策推行兩年後,國家能源委員會一錘定音回到老路子,「宜煤則煤」。

一刀切的「煤改氣」也同樣發生在霧霾相對較輕的南方省份。同是2018年冬,廣東省環保廳出台了相關行動政策指導方案配合 「藍天保衞戰」 運動,制定了比國家環保部更嚴格的標準。各地市於是編制了《建築陶瓷行業清潔能源改造工作方案》,要求相關企業全面改燒天然氣以保證顆粒排放達標。而由於優質天然氣短缺,使用劣質天然氣湊數惡化了整體排放質量,反而讓佛山這個全球最大的陶瓷生產基地的陶瓷企業陷入了經營困境,完全偏離了上級政府產業升級節能減排的理想。

就在前幾天,浙江多地規定機關單位3℃以下才可開暖氣,同時對很多企業實施了拉閘限電,其中除了有中國限制澳洲煤炭出口所致的疑慮外,也被認為是以煤炭短缺發電不足的藉口來實現節能減排的小算盤。

政府大力投入資金和人力、卻對生產和社會福利造成負面影響,遭到輿論反彈的情況,也有不少發生在城市人身邊。2017年開始的垃圾分類試點就是一個例子。越來越多的城市加入試點,民眾必須對有害垃圾、廚餘垃圾、可回收垃圾等進行嚴格分類,混投的行為會招致罰款。然而很快有人發現,環衞工人在回收垃圾時仍然是混裝混運,而實際上垃圾站根本沒有能力分開處理。轟轟烈烈的垃圾分類運動成了形式主義。

文明城市整治市容市貌中也存在許多肉眼可見的低效的治理,統一街頭招牌,完全忽略了商家利益和市民的感受,上海市靜安區某街道邊店鋪招牌整體被換成了黑底白字,被嘲諷為「墓地風格」。

2020年2月12日淮北,霧環繞著建築物。

2020年2月12日淮北,霧環繞著建築物。攝:Wang Wen/VCG via Getty Images

審視國家治理的新視角

項飆關於內卷的定義為我們打開了一個新的視角來審視國家治理,尤其是當下大量的資源投入但治理效率改善不佳的問題。在治理問題上,不允許失敗和退出的競爭體現為越來越多的運動式治理。

這些繁瑣、時而有效時而做無用功的現象背後,是近年來通過基層治理改革,將街道居委會制轉向社區制所建立的「網格化管理」——為了強化社區服務和管理能力,「構建全方位服務體系,警務室、工商、衞監、城管、消防、交警等執法部門進駐社區。由網格長和網格員負責」。即使有強大監控系統來進行疫情管理,還需要基層公務員上門的現象,便是網格化的結果。

「上面千條線、下面一根針。」 連中紀委國家監察委員會都意識到了網格化管理低效的問題,三個月前的《網格化管理到網絡化治理》一文直接用上了內卷:「網格化管理特別適應於管制、應急、動員類事務,但對基層服務、協調類事務易出現內卷化問題」,「比如,基層治理功能泛化。在壓力型體制驅動下,憑藉趨向網格化管理全知全能的目標運行,管理職責不斷下沉,基層承擔了更多無限責任」

《網格化管理到網絡化治理》並不是唯一一篇抨擊治理中的內卷的機關文章。中紀委機關刊近日也撰文《警惕公權力運行中的「內卷」現象》,抨擊越演越烈的形式主義。在學術研究裏,內卷化更是分析中國治理的常用視角。最早把內卷概念引入政治經濟學的是人類學家克里福德·格爾茨,他在研究爪哇島的農業生產歷史時發現單位土地上的人力投入越來越多,產出卻鮮有提升,以此為例整理並發展了戈登威澤的內卷化概念,把內卷定義為「外部擴張(比如資本土地資源等)受到約束的條件下內部(農業運作)的精細化發展過程」。杜克大學的歷史學家杜贊奇則把內卷概念引入了中國治理研究,並做了進一步的發展。

杜贊奇認為晚清政府的現代國家建構努力是一個內卷的過程。政府通過複製和吸納業已存在的非正式的國家社會關係到政治制度中,來把政權擴張到縣和更低的層級,比如招募在鄉村內有影響力的基層「經紀人」進行税收徵收。然而這麼做並沒有能夠帶來國家財政收入的增加,因為税收的增加可能還趕不上這些機構的開支。更糟糕的是,民眾的税負反而提高了。

杜贊奇和格爾茨所討論的內卷的主體是國家,根本原因是缺乏競爭。但是隨着內卷使用的範圍越發廣泛,從學術進入新聞報紙到日常用語,討論內卷的主體和內涵逐漸發生了變化,更貼合項飆對於內卷的定義:「一種不允許失敗和退出的競爭」。項飆討論的是社會中個體之間互相擠佔生存空間,競爭白熱化最終造成精力精神的浪費,走入死胡同,一個典型例子就是教育的內卷。

有趣的是,項飆關於內卷的定義為我們打開了一個新的視角來審視國家治理,尤其是當下大量的資源投入但治理效率改善不佳的問題。在治理問題上,不允許失敗和退出的競爭體現為越來越多的運動式治理。上面所舉的幾個例子,從疫情應對,節能減排,垃圾分類,到文明城市的執行過程中,無一不包含運動式治理。雖然並非所有的運動式治理都是內卷的,但許多運動都產生了很大的內耗,最終導致結果嚴重偏離了原本的目標。

2020年10月23日北京,中國人民解放軍士兵戴著口罩走過天安門廣場。

2020年10月23日北京,中國人民解放軍士兵戴著口罩走過天安門廣場。攝:Kevin Frayer/Getty Images

內卷的根源:權力集中

強調黨建、集中權力成了中國政治最近八年來的核心主題,中央政府大大強化了對地方政府以及官僚體系的領導,鞏固了黨的組織在同級組織中的領導地位,降低了行政部門對運動式治理的抵抗。

運動式治理原本是中國的治理邏輯中對常規治理的一種必要補充,主要用以應對棘手的問題。運動式治理在中國改革的過程中曾經發揮着極其重要的作用,從推動招商引資到經濟特區都有它的作用。但時至今日,越來越頻繁的運動式治理成了社會治理的主角,並非由於社會問題頻發,也不是因為新技術的挑戰,而是近年來權力集中的結果。

經過三十年的改革開放和社會經濟的發展,國家治理中委託-代理的困境愈發嚴重。一方面經濟社會的管理權已經變得相當的去中心化,另一方面,黨內山頭林立,強調黨建、集中權力成了中國政治最近八年來的核心主題。通過大刀闊斧的反腐運動和2018頒布的《深化黨和國家機構改革方案》,中央政府大大強化了對地方政府以及官僚體系的領導,鞏固了黨的組織在同級組織中的領導地位,降低了行政部門對運動式治理的抵抗,保證了運動順利開展的客觀條件。

另一方面,如鄧聿文指出的,「黨從過去隱身背後,只扮演決策和監督者的角色走向前台,集決策和執行為一體」,就必須在治理中承擔起更大的角色和責任,而他們最擅長的便是運動式治理。從官僚系統的角度上看,中國基層公務員退出體制的成本很高,不但很難在業界找到同等待遇和福利的工作,想再回體制內也非常困難。因此當對大量政策的目標都變得嚴格、不允許失敗的時候,政策執行上的競爭就開始頻繁出現。

運動式治理中不僅有自上而下的運動,也有自下而上的運動,最終導致了運動型治理變得頻繁而且變味。

運動式治理中不僅有自上而下的運動,也有自下而上的運動,最終導致了運動型治理變得頻繁而且變味。自上而下的運動由上級制定目標和展開方式,主要包含幾個核心要素:政治動員,意識形態宣傳,領導協調組織建設,責任制實施。典型的自上而下運動包括環保,反腐,還有自2018年初開始的,針對「黑惡勢力」和「保護傘」的掃黑除惡專項鬥爭。

2020年6月2日太原,一所小學內戴著翼的學生。

2020年6月2日太原,一所小學內戴著翼的學生。攝:Wei Liang/China News Service via Getty Images

自上而下的掃黑

掃黑從一開始就建立了中央掃黑工作領導小組,由政法委牽頭,囊括了公安部,中紀委,財政部,教育部,審計局等等在內的28個部門,然後派出了掃黑工作督導組深入省市甚至直接到縣一級指導工作。

在政治動員下,省和市一級都各自建立了類似格局的領導小組,到了2018年9月為止,全國70%的地級市都建立了由市委領導擔任組長的掃黑工作小組。新華社更是把掃黑形容為打一場「人民的戰爭」。然而不少被迫參與的部門發現,本身分管的領域很難和黑惡勢力聯繫起來,只好在政績的要求下制定了荒謬的目標。網絡上流傳的一張《無錫市新光幼兒園掃黑除惡專項鬥爭摸排表》顯示,該校的35名幼兒被列入了掃黑除惡摸排對象,且「通過排查,未發現幼兒有涉黑涉惡情況」 。這並非個案,另一張貴陽市第九幼兒園的橫幅顯示,要「堅持打早打小,將黑惡勢力消滅在萌芽狀態」,令人啼笑皆非。

另一些地方則把精神病患者和失獨家庭納入掃黑鬥爭的對象。許多地方在運動的後期還設定了硬指標 – 案件數。一些地方政府在早期以舊案湊數,後來演變成把不相干的案件定性為黑惡案件。隨着三年的掃黑運動進入尾聲,今年下半年還頻頻出現某地有債主在正常追討欠款過程中被以黑惡勢力的名義抓捕的新聞。

這些操作的背後是疲於奔命的公安部門,和包括税務,教育,審計等的一系列輔助部門的尷尬表演。

2020年8月7日中國江蘇省,學童一起吃西瓜。

2020年8月7日中國江蘇省,學童一起吃西瓜。 攝:Costfoto/Barcroft Media via Getty Images

自下而上的節約糧食運動

與掃黑除惡運動不同,節約糧食運動則是一場自下而上的鬧劇。今年八月十一日, 習近平在一次講話中提到,「儘管中國糧食生產連年豐收,對糧食安全還是始終要有危機意識」,並稱中國的餐飲浪費現象 「觸目驚心 」。新華社次日評論稱,「餐飲浪費現象,不只是個人消費習慣問題,更是事關國家糧食安全的大問題」,「再厚的家底也經不起揮霍」,並點名批評了網絡大胃王吃播 。當日,中國商業聯合會聯合烹飪協會,飯店協會和美團聯合發起《關於制止餐飲浪費行為,培養節約習慣的倡議書》。北京、江蘇、西安等地行業協會率先發布倡議書,建議餐廳擺放「節約糧食」 提示牌,提供半份或小份的食物。北京市還舉行「制止餐飲浪費 踐行光盤行動」專項宣傳引導活動推進會,發布了包含餐館、機關食堂、飯店等在內的《「制止餐飲浪費 踐行光盤行動」指引》。

緊接着,全國31省份的餐飲相關協會紛紛開始發聲,制止餐飲浪費行為,弘揚節約美德。武漢餐飲協會出台了《10人就餐只能點9人份規定(N-1)》,之後其他9個省市加入N-1,其後遼寧餐飲協會則繼續加碼到N-2。各地政府也紛紛親身下場,比如上海市精神文明建設委員會聯合監督局等部門召開專項工作部署會,還建立了舉報投訴機制,對堅決不改的被檢舉人進行「批評曝光」。河北省十三屆人大常委會第十九次會議迅速通過關於節約糧食,反對餐飲浪費的規定,於2020年11月1日起實施。全國人大常委會則計劃啟動為期一個多月的珍惜糧食、反對浪費專題調研,旨在加快建立法治化長效機制,為全社會確立餐飲消費、日常食物消費的基本行為準則。

鬧劇飛速發酵,僅僅十天之後就引發了人民網輿情頻道出來降温,提示需謹防相關輿情風險,不讓制止餐飲浪費行動「變味」

2020年9月29日新疆維吾爾自治區,學生在慶祝中華人民共和國建國的71週年。

2020年9月29日新疆維吾爾自治區,學生在慶祝中華人民共和國建國的71週年。攝:Yuan Huanhuan/VCG via Getty Images

多元出路能解決內卷嗎?

保持官僚體系繁忙且惴惴不安,在某種程度上正是專制統治者維護權力集中的一個手段。

在日常生活中,內卷是人們在「方方面面拼盡全力,以使自己在社會上獲取少量競爭優勢,擠佔他人的生存空間,同時造成精神內耗和浪費」(項飆語),而對於每個官僚來說,則是拼盡全力以顯示自己比同儕執行得更好。然而很多時候政策目標實現存在嚴重困難,抑或執行結果難以測量,時間精力的投入和執行的表現力就成了評判標準,引發了以地區部門為單位的官僚組織爭相進行形式主義表演。社會學家孫立平對垃圾分類運動的評論一針見血:「把這個事情分步來做…效果也會好很多,但問題是,如果你這麼做,就看不出來是在做事情,而只有那種大張旗鼓、轟轟烈烈的方式,才叫做事情」。

頻繁的運動式治理和內卷最直接的後果是行政資源的浪費,一方面運動短期改變了政策目標的優先級,可能影響一些部門原有的日常工作計劃和進度,另一方面對參與運動的部門造成了額外的政治壓力。從組織的角度看,運動式治理的程序與常規治理相衝突,可能增加不同部門間的矛盾,在一黨制國家中會導致政黨組織資源的消耗。如果運動式治理效果不佳,可能導致部分權威下降,影響執行部門的士氣,降低對上級的決策能力的信心,還會打擊諸如「為人民服務」的公共服務動機,造成普遍的虛無主義,犬儒主義,長期來看可能嚴重傷害治理的效率。

項飆為日常生活的內卷提供了一個整體解決思路——需要打破目標和競爭手段的單一,創造更多的賽道,多元的評價體系。誠然,多元出路是也解決治理內卷的一個辦法,但是解鈴人並不在基層官員自身,而是在於面對治理和政治雙重目標的統治者。

正如項飆在訪談中提到的村長的例子,「競爭導致的高度的整合能力,就把所有的人都統一思想,所有的人一起消耗精力和生命」,保持官僚體系繁忙且惴惴不安,在某種程度上正是專制統治者維護權力集中的一個手段。

孔飛力的《叫魂》提供了一個絕佳的例子。出於對帝國官員們掌握的常規權力缺乏信任,乾隆為了實現「清理妖黨」的政策目標並順便敲打官僚體系,借「叫魂」案的機會發起一場全國範圍的整肅運動。各地的官員們迫於相互監督和競爭,爭相緝捕子虛烏有的「妖黨」。通過確認專斷權力乾隆重新鞏固了皇權。雖然軍機處最後發現事情的起源不過是一起小小的謠言,皇帝還是對運動治理結果表示了滿意和認可。

然而,「清理妖黨」的運動最後把底層的老百姓也捲了進去,全國自上而下都陷入了一場歇斯底里的檢舉揭發審查迫害的運動之中。皇權和國家權力的過度集中,造就了乾隆盛世,十全武功,但是也為大清的危機埋下了種子。

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