评论｜内卷中国：习近平时代的“治理现代化”意味着什么？

【编按】：这是端传媒2020年终题的第四篇，欢迎点击订阅专题。我们与你一起，关注一个时代的碎裂与另一个时代的新生。

内卷，是中国大陆今年的热门网络词汇，各类论坛、知乎、B站等，都有对它的讨论，主要形容大陆民众在教育、医疗、住房等领域高消耗、低收效的表现。人类学家项飙曾形容内卷为一种“不允许失败和退出”的竞争，引起社会极大反响。端传媒推出年终系列评论，希望进一步把内卷从生活层面放到体制层面分析，探讨内卷的结构性原因及出路。本篇为第一篇，政治篇。

武汉的2019冠状病毒疫情爆发后，中国采取了严厉的疫情防控手段。湖北各地市采取了全民隔离、坚壁清野的封城与全民禁足政策。其他省份则严格实施外来人口隔离14日的规定，当出现零星个案的时候，通过监控系统锁定密切接触者，辅以动则数万人的大规模检测迅速切断传播路径。在最近成都的一个酒吧集聚传播中，成都市政府在12月9日一天就检测了超过48万人。

极端的防控手段成功阻止了疫情的传播。零星的个案对人们出门工作和消费的意愿影响甚微。在政府投资拉动和国外进口需求增长的情况下, 自5月起中国内地的生产已经逐步恢复正常，东部沿海地区的出口增长再次创新高。 日经中文网的报导显示，中国在世界主要国家的出口中所占的份额在2020年反而进一步提升，超过了历史新高。根据IMF的预测，中国有可能是今年全球唯一一个录得经济增长的国家。

疫情之后中国的生活秩序、经济秩序的恢复看起来井井有条，与此同时，大洋彼岸的美国、欧洲各地却仍然深陷疫情之中。甚至连《历史的终结》的作者弗朗西斯·福山也出来强调国家能力的重要性，并把中国当作一个正面例子。疫情从中国的“切尔诺贝利”变成了西方的“滑铁卢”，成了中国人民制度自信的源泉。

最近一项关于中国大陆居民疫情下的政治态度调查发现，大陆居民在“没有言论自由的的一党专政”和“能够保证言论自由的民主政体”的信心和居住意愿的选择上，没有统计上的显著区别，甚至一党制的得分更高。自信心爆棚的网民在微博上纷纷讥讽英美“抄作业都抄不好”，中国官方也公开发话要向其他国家传授治理经验，仿佛中国治理的现代化已然实现了。然而，就连中国国家监察部门都在公开文章中表示，要警惕国家治理日益出现的内卷化现象——中国的治理能力是否真的如想像般高效呢?

低效、形式主义、反效果的治理

近年来中国在治理中采用了大量的新科技，在制度上也进行了很多改革，但是基层管理者的工作却肉眼可见的越发繁重。就结果而言，治理的效率也未必都有提升。

还记得年头疫情爆发的初期，人们对中国公共卫生系统、湖北地方政府的质疑吗？为何那么多吹哨人都被噤声，处罚？为何SARS后建立起来的传染病直报系统没有发挥应有的效果？假如人民日报通报的是真的，中央早在1月初已经对疫情做出指示，为什么武汉仍然拖延了半个月才承认疫情并做出反应？这些已经被淡忘的声音，本身就提醒了中国的治理能力并非那么完美。

近距离观察疫情控制的过程也会看到疫情应对上的很多低效表现。一个朋友从刚刚出现了肺炎案例的上海回到广东，还未到家就接到了有关部门的电话，要求登记个人行程信息，然后又连续被公安、社区和卫生部门的人拜访。这个过程中还要拍照片作为工作记录。在已经有大数据监控的条件下，这些人工不但费时并且重复累赘。即使在没有疫情的城市，根据中央的要求，并非卫生部门的公职人员也需要承担额外的任务：下沉基层，帮助社区开展疫情排查、物资生产、生活保障、帮扶济困、维护稳定等一系列工作，补齐社区疫情防控短板。

近年来中国在治理中采用了大量的新科技，在制度上也进行了很多改革，但是基层管理者的工作却肉眼可见的越发繁重。就结果而言，治理的效率也未必都有提升。尤其是在硬骨头领域，环保，扶贫，社会治安等等，都出现了越来越多形式主义，甚至出现反效果的政策执行情况。

一个典型的例子就是在环保减排领域大量出现“一刀切”，无视具体情况地制定政策标准并严格执行。2018年冬的“蓝天保卫战”运动为了改善冬季的雾霾问题，要求降低PM2.5的排放——鹅毛层层压、指标层层加码的结果是，华北农村被要求进行全面的煤改气。接到任务的村干部被迫在大冬天下基层，一家一户地监督供暖设施改造和抓燃煤户。然而由于天然气供应不足和烧气供暖成本高企，导致私煤横行，结果非但没有减少排放，还出现了大面积民众挨冻的现象。政策推行两年后，国家能源委员会一锤定音回到老路子，“宜煤则煤”。

一刀切的“煤改气”也同样发生在雾霾相对较轻的南方省份。同是2018年冬，广东省环保厅出台了相关行动政策指导方案配合 “蓝天保卫战” 运动，制定了比国家环保部更严格的标准。各地市于是编制了《建筑陶瓷行业清洁能源改造工作方案》，要求相关企业全面改烧天然气以保证颗粒排放达标。而由于优质天然气短缺，使用劣质天然气凑数恶化了整体排放质量，反而让佛山这个全球最大的陶瓷生产基地的陶瓷企业陷入了经营困境，完全偏离了上级政府产业升级节能减排的理想。

就在前几天，浙江多地规定机关单位3℃以下才可开暖气，同时对很多企业实施了拉闸限电，其中除了有中国限制澳大利亚煤炭出口所致的疑虑外，也被认为是以煤炭短缺发电不足的借口来实现节能减排的小算盘。

政府大力投入资金和人力、却对生产和社会福利造成负面影响，遭到舆论反弹的情况，也有不少发生在城市人身边。2017年开始的垃圾分类试点就是一个例子。越来越多的城市加入试点，民众必须对有害垃圾、厨余垃圾、可回收垃圾等进行严格分类，混投的行为会招致罚款。然而很快有人发现，环卫工人在回收垃圾时仍然是混装混运，而实际上垃圾站根本没有能力分开处理。轰轰烈烈的垃圾分类运动成了形式主义。

文明城市整治市容市貌中也存在许多肉眼可见的低效的治理，统一街头招牌，完全忽略了商家利益和市民的感受，上海市静安区某街道边店铺招牌整体被换成了黑底白字，被嘲讽为“墓地风格”。

审视国家治理的新视角

项飙关于内卷的定义为我们打开了一个新的视角来审视国家治理，尤其是当下大量的资源投入但治理效率改善不佳的问题。在治理问题上，不允许失败和退出的竞争体现为越来越多的运动式治理。

这些繁琐、时而有效时而做无用功的现象背后，是近年来通过基层治理改革，将街道居委会制转向社区制所建立的“网格化管理”——为了强化社区服务和管理能力，“构建全方位服务体系，警务室、工商、卫监、城管、消防、交警等执法部门进驻社区。由网格长和网格员负责”。即使有强大监控系统来进行疫情管理，还需要基层公务员上门的现象，便是网格化的结果。

“上面千条线、下面一根针。” 连中纪委国家监察委员会都意识到了网格化管理低效的问题，三个月前的《网格化管理到网络化治理》一文直接用上了内卷：“网格化管理特别适应于管制、应急、动员类事务，但对基层服务、协调类事务易出现内卷化问题”，“比如，基层治理功能泛化。在压力型体制驱动下，凭借趋向网格化管理全知全能的目标运行，管理职责不断下沉，基层承担了更多无限责任”。

《网格化管理到网络化治理》并不是唯一一篇抨击治理中的内卷的机关文章。中纪委机关刊近日也撰文《警惕公权力运行中的“内卷”现象》，抨击越演越烈的形式主义。在学术研究里，内卷化更是分析中国治理的常用视角。最早把内卷概念引入政治经济学的是人类学家克里福德·格尔茨，他在研究爪哇岛的农业生产历史时发现单位土地上的人力投入越来越多，产出却鲜有提升，以此为例整理并发展了戈登威泽的内卷化概念，把内卷定义为“外部扩张（比如资本土地资源等）受到约束的条件下内部（农业运作）的精细化发展过程”。杜克大学的历史学家杜赞奇则把内卷概念引入了中国治理研究，并做了进一步的发展。

杜赞奇认为晚清政府的现代国家建构努力是一个内卷的过程。政府通过复制和吸纳业已存在的非正式的国家社会关系到政治制度中，来把政权扩张到县和更低的层级，比如招募在乡村内有影响力的基层“经纪人”进行税收征收。然而这么做并没有能够带来国家财政收入的增加，因为税收的增加可能还赶不上这些机构的开支。更糟糕的是，民众的税负反而提高了。

杜赞奇和格尔茨所讨论的内卷的主体是国家，根本原因是缺乏竞争。但是随着内卷使用的范围越发广泛，从学术进入新闻报纸到日常用语，讨论内卷的主体和内涵逐渐发生了变化，更贴合项飙对于内卷的定义：“一种不允许失败和退出的竞争”。项飙讨论的是社会中个体之间互相挤占生存空间，竞争白热化最终造成精力精神的浪费，走入死胡同，一个典型例子就是教育的内卷。

有趣的是，项飙关于内卷的定义为我们打开了一个新的视角来审视国家治理，尤其是当下大量的资源投入但治理效率改善不佳的问题。在治理问题上，不允许失败和退出的竞争体现为越来越多的运动式治理。上面所举的几个例子，从疫情应对，节能减排，垃圾分类，到文明城市的执行过程中，无一不包含运动式治理。虽然并非所有的运动式治理都是内卷的，但许多运动都产生了很大的内耗，最终导致结果严重偏离了原本的目标。

内卷的根源：权力集中

强调党建、集中权力成了中国政治最近八年来的核心主题，中央政府大大强化了对地方政府以及官僚体系的领导，巩固了党的组织在同级组织中的领导地位，降低了行政部门对运动式治理的抵抗。

运动式治理原本是中国的治理逻辑中对常规治理的一种必要补充，主要用以应对棘手的问题。运动式治理在中国改革的过程中曾经发挥着极其重要的作用，从推动招商引资到经济特区都有它的作用。但时至今日，越来越频繁的运动式治理成了社会治理的主角，并非由于社会问题频发，也不是因为新技术的挑战，而是近年来权力集中的结果。

经过三十年的改革开放和社会经济的发展，国家治理中委托-代理的困境愈发严重。一方面经济社会的管理权已经变得相当的去中心化，另一方面，党内山头林立，强调党建、集中权力成了中国政治最近八年来的核心主题。通过大刀阔斧的反腐运动和2018颁布的《深化党和国家机构改革方案》，中央政府大大强化了对地方政府以及官僚体系的领导，巩固了党的组织在同级组织中的领导地位，降低了行政部门对运动式治理的抵抗，保证了运动顺利开展的客观条件。

另一方面，如邓聿文指出的，“党从过去隐身背后，只扮演决策和监督者的角色走向前台，集决策和执行为一体”，就必须在治理中承担起更大的角色和责任，而他们最擅长的便是运动式治理。从官僚系统的角度上看，中国基层公务员退出体制的成本很高，不但很难在业界找到同等待遇和福利的工作，想再回体制内也非常困难。因此当对大量政策的目标都变得严格、不允许失败的时候，政策执行上的竞争就开始频繁出现。

运动式治理中不仅有自上而下的运动，也有自下而上的运动，最终导致了运动型治理变得频繁而且变味。

运动式治理中不仅有自上而下的运动，也有自下而上的运动，最终导致了运动型治理变得频繁而且变味。自上而下的运动由上级制定目标和展开方式，主要包含几个核心要素：政治动员，意识形态宣传，领导协调组织建设，责任制实施。典型的自上而下运动包括环保，反腐，还有自2018年初开始的，针对“黑恶势力”和“保护伞”的扫黑除恶专项斗争。

自上而下的扫黑

扫黑从一开始就建立了中央扫黑工作领导小组，由政法委牵头，囊括了公安部，中纪委，财政部，教育部，审计局等等在内的28个部门，然后派出了扫黑工作督导组深入省市甚至直接到县一级指导工作。

在政治动员下，省和市一级都各自建立了类似格局的领导小组，到了2018年9月为止，全国70%的地级市都建立了由市委领导担任组长的扫黑工作小组。新华社更是把扫黑形容为打一场“人民的战争”。然而不少被迫参与的部门发现，本身分管的领域很难和黑恶势力联系起来，只好在政绩的要求下制定了荒谬的目标。网络上流传的一张《无锡市新光幼儿园扫黑除恶专项斗争摸排表》显示，该校的35名幼儿被列入了扫黑除恶摸排对象，且“通过排查，未发现幼儿有涉黑涉恶情况” 。这并非个案，另一张贵阳市第九幼儿园的横幅显示，要“坚持打早打小，将黑恶势力消灭在萌芽状态”，令人啼笑皆非。

另一些地方则把精神病患者和失独家庭纳入扫黑斗争的对象。许多地方在运动的后期还设定了硬指标 – 案件数。一些地方政府在早期以旧案凑数，后来演变成把不相干的案件定性为黑恶案件。随着三年的扫黑运动进入尾声，今年下半年还频频出现某地有债主在正常追讨欠款过程中被以黑恶势力的名义抓捕的新闻。

这些操作的背后是疲于奔命的公安部门，和包括税务，教育，审计等的一系列辅助部门的尴尬表演。

自下而上的节约粮食运动

与扫黑除恶运动不同，节约粮食运动则是一场自下而上的闹剧。今年八月十一日, 习近平在一次讲话中提到，“尽管中国粮食生产连年丰收，对粮食安全还是始终要有危机意识”，并称中国的餐饮浪费现象 “触目惊心 ”。新华社次日评论称，“餐饮浪费现象，不只是个人消费习惯问题，更是事关国家粮食安全的大问题”，“再厚的家底也经不起挥霍”，并点名批评了网络大胃王吃播 。当日，中国商业联合会联合烹饪协会，饭店协会和美团联合发起《关于制止餐饮浪费行为，培养节约习惯的倡议书》。北京、江苏、西安等地行业协会率先发布倡议书，建议餐厅摆放“节约粮食” 提示牌，提供半份或小份的食物。北京市还举行“制止餐饮浪费 践行光盘行动”专项宣传引导活动推进会，发布了包含餐馆、机关食堂、饭店等在内的《“制止餐饮浪费 践行光盘行动”指引》。

紧接着，全国31省份的餐饮相关协会纷纷开始发声，制止餐饮浪费行为，弘扬节约美德。武汉餐饮协会出台了《10人就餐只能点9人份规定（N-1）》，之后其他9个省市加入N-1，其后辽宁餐饮协会则继续加码到N-2。各地政府也纷纷亲身下场，比如上海市精神文明建设委员会联合监督局等部门召开专项工作部署会，还建立了举报投诉机制，对坚决不改的被检举人进行“批评曝光”。河北省十三届人大常委会第十九次会议迅速通过关于节约粮食，反对餐饮浪费的规定，于2020年11月1日起实施。全国人大常委会则计划启动为期一个多月的珍惜粮食、反对浪费专题调研，旨在加快建立法治化长效机制，为全社会确立餐饮消费、日常食物消费的基本行为准则。

闹剧飞速发酵，仅仅十天之后就引发了人民网舆情频道出来降温，提示需谨防相关舆情风险，不让制止餐饮浪费行动“变味”。

多元出路能解决内卷吗？

保持官僚体系繁忙且惴惴不安，在某种程度上正是专制统治者维护权力集中的一个手段。

在日常生活中，内卷是人们在“方方面面拼尽全力，以使自己在社会上获取少量竞争优势，挤占他人的生存空间，同时造成精神内耗和浪费”（项飙语），而对于每个官僚来说，则是拼尽全力以显示自己比同侪执行得更好。然而很多时候政策目标实现存在严重困难，抑或执行结果难以测量，时间精力的投入和执行的表现力就成了评判标准，引发了以地区部门为单位的官僚组织争相进行形式主义表演。社会学家孙立平对垃圾分类运动的评论一针见血：“把这个事情分步来做…效果也会好很多，但问题是，如果你这么做，就看不出来是在做事情，而只有那种大张旗鼓、轰轰烈烈的方式，才叫做事情”。

频繁的运动式治理和内卷最直接的后果是行政资源的浪费，一方面运动短期改变了政策目标的优先级，可能影响一些部门原有的日常工作计划和进度，另一方面对参与运动的部门造成了额外的政治压力。从组织的角度看，运动式治理的程序与常规治理相冲突，可能增加不同部门间的矛盾，在一党制国家中会导致政党组织资源的消耗。如果运动式治理效果不佳，可能导致部分权威下降，影响执行部门的士气，降低对上级的决策能力的信心，还会打击诸如“为人民服务”的公共服务动机，造成普遍的虚无主义，犬儒主义，长期来看可能严重伤害治理的效率。

项飙为日常生活的内卷提供了一个整体解决思路——需要打破目标和竞争手段的单一，创造更多的赛道，多元的评价体系。诚然，多元出路是也解决治理内卷的一个办法，但是解铃人并不在基层官员自身，而是在于面对治理和政治双重目标的统治者。

正如项飙在访谈中提到的村长的例子，“竞争导致的高度的整合能力，就把所有的人都统一思想，所有的人一起消耗精力和生命”，保持官僚体系繁忙且惴惴不安，在某种程度上正是专制统治者维护权力集中的一个手段。

孔飞力的《叫魂》提供了一个绝佳的例子。出于对帝国官员们掌握的常规权力缺乏信任，乾隆为了实现“清理妖党”的政策目标并顺便敲打官僚体系，借“叫魂”案的机会发起一场全国范围的整肃运动。各地的官员们迫于相互监督和竞争，争相缉捕子虚乌有的“妖党”。通过确认专断权力乾隆重新巩固了皇权。虽然军机处最后发现事情的起源不过是一起小小的谣言，皇帝还是对运动治理结果表示了满意和认可。

然而，“清理妖党”的运动最后把底层的老百姓也卷了进去，全国自上而下都陷入了一场歇斯底里的检举揭发审查迫害的运动之中。皇权和国家权力的过度集中，造就了乾隆盛世，十全武功，但是也为大清的危机埋下了种子。