越南政治改革觀察：「越南模式」會走向民主化嗎？

近年來，越南經濟迅速發展、國際地位提升，在國際政治或經貿上的重要性更勝以往，成為各國想要爭取的對象。

美國前總統奧巴馬（歐巴馬）在2016年對越南的歷史性訪問中，宣布解除對越武器禁運制裁，大幅加強美越各方面合作關係，為美越關係翻了新頁。隔年2017年，越南擔任了APEC主席國，美國總統特朗普（川普）也是在出訪越南參與APEC峰會期間，宣布了他任內最重要的美國對外政策「印太戰略」。2019年，越南擔任第二次美朝峰會（特朗普與金正恩的第二次會面）地主國，2020年擔任東協輪值主席國與聯合國安理會非常任理事國。總之，越南近五年在國際政治舞台的存在感急速提升，是越南自1975年越戰結束以後獲得最多關注的時刻，

越南也積極加強對外經貿聯繫，簽署各種自由貿易協定（FTA）。2017年美國總統特朗普上台後啟動美中貿易戰，越南成為外資撤出中國後的首選國。2018年，越南與日本、新加坡、紐西蘭、澳洲、馬來西亞、汶萊、秘魯、智利、加拿大10國正式簽署標準極高的多國自由貿易協定「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP）。同時，越南身為東南亞國家協會（東協）的一員，與東協其他九國以及日本、紐西蘭、澳洲、中國、韓國等五國組成至今為止全球最大的自由貿易區「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）也在2020年11月15日正式簽署。

近年來，外界對越南的關注焦點集中在其對外政治與對外經貿關係，尤其越南在美中之間的立場，以及越南國內的經濟情勢和吸引外資情況。除此之外，台灣則是對與台越密切相關的移工和新移民議題頗有討論。與上述議題相比，儘管華語世界有種種關於越南「政治改革」和「民主化」的傳言，但越南的國內政治較少為人關注。

中國是最常被拿來和越南討論比較的國家。兩國同樣都是共產黨領導，具有緊密的歷史聯繫、相似的經濟發展模式，的確有相當的可比性。但討論到中越比較的文章通常會落入下列兩種看法，一種是太保守，認為越南政治即是搬運、照抄中共政治，而忽略了越南政治開放程度與政治改革都領先中共。另一種是太樂觀，即認為越南正在經歷民主化的階段，或是馬上就要變成民主國家，此種看法經常由支持中國民主改革的網站所提出。上述看法都不盡客觀，尤其是第二種常有嚴重誤導之嫌。

越南在經歷「民主化」嗎？

若試圖以比較持平的方法看待越南政治，越南確實嘗試了多種跳脫傳統共產黨政治的政治改革，包括實施黨內民主，如中委會差額選舉總書記、中委會推翻政治局決議、徵詢黨代表對於總書記人選的意見，以及國會改革，如質詢全程直播、允許自薦候選人、設立國會代表對官員的信任投票評鑑制度、國會否決總理提案，等等，但並未出現民主化的趨勢。

最主要的因素是，越南目前仍然只有一個合法的政黨：越南共產黨，不允許其他政黨存在。單就這個事實就已違背了民主的要素：必須有政黨競爭，也缺少民主轉型的重要特徵：出現政治多元主義的空間。簡言之，若以民主／威權二分，則越南毫無疑問屬於威權政體，而若討論越南是否正在經歷從威權過渡到民主的轉型，則答案是還沒有。

美國自由之家（Freedom House）依照政治權利和公民自由對世界各國的民主程度評分，將各國區分為自由、部分自由與不自由三種類別。2020年自由之家對於越南的評分為20分（滿分是100分），其中政治權利是3分（滿分40分），公民自由是17分（滿分60分），屬於不自由的國家。

除了人民的參政權利為越南共產黨壟斷外，越南的言論自由、宗教自由、公民社會的抗議活動等自由權也相當受限，尤其近三年國家對社會的控制力道更有加強的趨勢。2019年越南共有12名記者遭逮捕，30名異議份子入獄。國際特赦組織統計越南2019年的政治犯數量比2018年增加了33%。越南擁有眾多讀者的《年輕人報》網絡版（Tuổi Trẻ Online）在2018年6月19日因報導「國家主席對頒行《示威法》表示認同」，被越南政府認定為不實報導，處以越盾2億2000萬元的罰款，更暫時停止《年輕人報》網絡版的活動。

2018年6月，越南國會通過《網絡安全法》，2019年1月生效。該法要求Facebook和Google等在越南提供網絡服務的跨國企業，需在越南本地儲存越南用戶的資料，使得越南當局有可能取得上述資料，同時也允許越南政府能夠禁止有害國家安全的內容上網。《網絡安全法》所包含的範圍相當廣泛，將大量行為定義為違法，包括「反越南社會主義共和國的宣傳；組織、操作、煽動、誘使、訓練人民反越南社會主義共和國；扭曲歷史、否認革命成果、破壞民族團結、侮辱宗教信仰、性別歧視、種族主義；不實訊息；性交易活動、人口販賣、發布淫穢與犯罪訊息；煽動、誘使他人犯罪」、「網絡攻擊」、「阻礙或破壞網絡運作」、「阻礙網絡安全運作」及「利用保護網絡安全活動，來侵犯個人或組織利益、國家安全、社會秩序，或用其獲利」等等。

越南共產黨的獨特模式

越南共產黨雖然不走「民主化」的道路，卻也形成了一套和中共有所區別的權力模式。

共產黨國家以黨領政，所以黨的第一號人物也就是全國最有權力的領袖。但越南的情況有些不同，儘管越南共產黨總書記仍是越南最有權力的人，但國家主席和政府總理也相當重要。根據越南憲法與黨章規定，總書記是由黨組織中央委員會（簡稱中委會）選舉產生，而國家主席和總理則是由國會從國會代表中選出，但實際上，共產黨國家所有重要職位的產生，都涉及了黨內高層的協商、老人政治（退休幹部）的干涉與各種外人無法得知的過程，並非按照法條規定。

越南的慣例是總書記、國家主席、總理三個職位由三個不同的人擔任，三人之間具有某種程度的分工，因此外界常稱之為「三頭馬車」，近幾年也會連同國會主席一起稱呼為「四頭馬車」。相較之下，中共政治近年的慣例是總書記兼任國家主席，另外有國務院總理一職，但總書記和總理地位懸殊。尤其是在2012年習近平就任總書記之後，權力更明顯集中在一人身上。

此外，越南的決策中樞是越南共產黨黨內最高領導機構「中央政治局」（簡稱政治局），這是一個由15至20名黨內菁英所組成的機構，組成人員來自黨務、政務、國會、安全、地方等五大部門要職。總書記、國家主席、總理、國會主席原則上一定是政治局委員，政治局的15到20人就是越南最有權力的人。相較之下，中共最高領導機構是5到9人組成的政治局常委會，換言之，越南共產黨的最高決策權掌握在較多人手中。

共產黨黨章都有下級機構選舉上級機構的規定：黨代表大會選舉中委會、中委會選舉政治局和總書記。但實際上中委會並非由黨大會自主選舉產生，政治局和總書記也非由中委會自主選舉產生。實際情況往往是上級（可能涉及當屆政治局、當屆領導人、退休領導人）先透過外界難以得知的方式決定好提名名單，再交由下級「同額選舉」（應選人數等於候選人數）。換言之，規定雖是由下而上層層選舉產生，但實際上是上層已決定了最終選舉結果。

越南共產黨雖然不脫上述模式，但相較之下，越南共產黨中委會具有若干程度的實權，展現出比較高程度的權力下放和黨內民主，下級機構對於上級機構與領導人的產生方式具有實質影響力，甚至能扮演否決者的角色。近期的例子發生在2013年，當時總書記阮富仲推薦政治局提名黨中央內政部長阮伯青與黨中央經濟部長王廷惠增選進入政治局，但中委會最後增選進入政治局的是副總理阮善仁與國會副議長阮氏金銀。

當時，阮富仲曾公開表達對本次政治局委員增補選的不滿，表示「原本計畫增選三位政治局委員，結果選出兩個，和要求的數量比起來不夠，對此中央不滿意」。他還認為「有時候好的候選人落選，機會主義者得到選票」。

相關分析指出這背後涉及了派系競爭的因素，其實是總理阮晉勇對中委會的影響力強，使得中委會可按照阮晉勇的偏好投票。中央內政部與中央經濟部都是阮富仲擔任總書記時期復設的黨機構，目的是為了處理和總理阮晉勇密切相關的貪腐問題，因此提名了阮伯青與王廷惠兩位人選，但最後真正選上的阮善仁與阮氏金銀都是南部人，此兩人也被認為較偏向阮晉勇。

從分權走向集中？

儘管越南黨內分權、政治改革的程度仍超越中共，但從2016年越南共產黨十二大以來，越南的政治情勢其實是往較為權力集中的方向走。

2018年越南國家主席陳大光在任期中過世，10月23日越南國會以99.79%（476張同意票、1張不同意票）通過由總書記阮富仲擔任國家主席，阮富仲成為繼越南國父胡志明、開國元老長征之後，第三位同時兼任黨與國家最高職位的人，打破了三頭馬車應由不同人擔任的傳統。明年（2021）一月的十三大將可得知，越南總書記兼任國家主席的安排，到底只是權宜之計，還是將延續下去。如果是延續下去，則越南的政治權力將更加集中在一個人手中，與過去強調集體領導、分權的特性不同。

除此之外，總書記阮富仲近年來也透過反腐運動整頓黨內風氣，嚴重處分涉及貪腐行為的高官。對此，有一些分析指出，這是總書記藉以鞏固自身權力、打擊異己的做法。但越南共產黨的反貪腐運動也確實獲得越南社會的不少好評。

對社會控制力方面，越南近年來也是呈現越收越緊的趨勢，包括2018年6月通過《網絡安全法》、近兩年遭逮捕的異議分子數量攀升等。另也可從越南政府應對社會抗爭的方式觀察之。2014年中國「海洋石油981號鑽井平台」進入具有主權爭議的西沙海域，引起越南政府和民間不滿，各地區出現反中暴動，也出現了針對外資企業的的打、砸、搶、燒的攻擊，根據相關報導，越南政府最初允許民眾上街表達不滿，最後情況失控，政府才出手制止。

相對而言，近年無論是2016年越南民眾對於中部魚群大量死亡與鋼鐵廠的抗議、或是2018年6月對於「經濟特區法」草案的抗議，越南政府的壓制力道都比以往更強。在上述兩次事件的系列抗爭中，越南政府總是迅速逮捕多名抗議者，停止示威活動，事後也大規模逮捕相關異議人士，與2014年的情況相差不少。

也有政治傳言認為2014年的反中抗議與越南共產黨高層派系鬥爭相關，當時總書記阮富仲派被認為較為親中，而總理阮晉勇是領導層中較為親西方的強人，阮晉勇在南海問題上與中國針鋒相對，也擅於動員越南群眾的愛國主義，因此傳言指2014的群眾抗議是阮晉勇與親阮晉勇的公安部所默許，只是最後演變成針對外資的攻擊事件，越南高層才出手制止。然而，此種說法是否可靠，不得而知。

國會權力：越南政治改革的風向標

共產黨國家以「黨」領「政」，一般認為國會只是聽黨辦事的「橡皮圖章」或「表決部隊」，只是儀式性的展演，無法完整發揮應有功能。但越南國會與同樣是共產黨國家的中國全國人民代表大會相比，能夠施展的空間卻明顯較大，尤其是在產生方式和監督權上。

越南國會任期五年，每年舉行兩次會議，每次會期一個月，國會議員數目通常在400人到500人之間，以本屆第十四屆國會（任期為2016-2021）而言，共有493名國會代表。中國全國人大代表任期也是五年，然而全國人大代表人數多達3000人（本屆全國人大代表人數為2980人），每年只召開一次一至兩週的會議，全國人大經常被詬病人數太多、會期太短，很難發揮功能。相較之下，越南國會代表人數合理、會期較長，每個代表發言和質詢的時間也較為充裕。

在代表候選人提名方面，越南國會除了傳統上需要由政治組織提名外，也允許自我推薦參選。自我推薦者須年滿21歲且符合《國會組織法》相關要求，上網填寫申請資料後，需經過地方祖國陣線等相關政府機構同意才能正式成為候選人。近年來，越南一些非傳統人物或異議分子也試圖透過自我推薦的制度獲得提名。越南創作型歌手杜阮玫瑰（Đỗ Nguyễn Mai Khôi）創作歌詞常討論各種敏感議題。玫瑰在2016年3月上一屆國會大選前夕，試圖以自我推薦的途徑成為國會代表候選人，然後最終並未獲得地方祖國陣線的同意。上屆自薦候選人共有162名，最終順利當選者共兩人，且兩位都具有共產黨黨員身分。

值得注意的是，自薦者在取得正式參選身分之前，都需要獲得越南祖國陣線的同意，越南祖國陣線在越南的地位類似中國政協，為共產黨外圍組織，作為統一戰線之用，與中國政協系統相較，祖國陣線可以發揮的功能更多，包括參與立法過程、質詢政府相關部門等。換言之，儘管越南在法規上允許透過自薦參選國會代表，但審核機制使得越南共產黨仍然可以完全掌握國會代表的最終參選名單。

越南國會選舉和中國全國人大選舉最大的不同，在於越南國會代表以全民「直接選舉」產生，中國全國人大代表則是以地方人大逐級向上選舉產生，屬於「間接選舉」。換句話說，除了鄉、鎮、縣、不設區的市與區級的人民代表大會是由選民直選之外，其他包含全國人大在內的各級人大，都是由下一級地方人大間接選舉產生。直接選舉與間接選舉的差別，也使得越南國會能夠代表民意的程度遠高於中國全國人大，許多研究中越政治的學者也認為，這是越南國會改革能超前中國的根本因素。此外，越南黨和國家的領導人都具有國會代表身份，包括總書記、國家主席、總理、國會主席等，因此也必須遵守國會提名與選舉的相關規定，包括公開住址、拜訪選民等。越南電視台就時常轉播總書記、總理到自己所屬的選區與選民見面的畫面，在國會選舉前，這些黨和國家的領導人也必須參加選民見面會，提出競選綱領，接受選民質詢，雖然本質上仍與民主國家的競選拉票和選區服務不同，但也是共產黨國家難得一見的有趣畫面。

近20年的國會改革中，越南也已經大大增強了國會的監督權。憲法明確規定「國會代表有權質詢國家主席、國會主席、總理、部長和其他政府成員、最高人民法院院長和人民檢察院總檢察長。被質詢者必須在會議期間向國會做出答覆。」質詢權成為越南政治改革的一大亮點。自2002年越南國會質詢制度實施以來，越南之聲廣播電台（VOV1）與越南國家電視台綜合頻道（VTV1）全程直播質詢過程，並允許國內媒體全程採訪。每逢國會會期，越南除了在官方網站發佈每日開會議程外，還會公開國會代表質詢官員的完整影片和全文供民眾瀏覽，公開程度可謂共產黨國家之創舉。

最令人矚目的一次質詢發生在2012年11月14日，越南第十三屆國會第四次會議，當時越南的經濟情況嚴峻，爆發越南船舶工業公司弊案、通貨膨脹、銀行擠兌、貪腐嚴重等問題，民怨四起。無黨籍國會議員楊忠國（Dương Trung Quốc）質詢當時總理阮晉勇時，呼籲總理應該道歉並辭職下台，楊忠國表示「是否能請總理藉此機會走向斷絕口頭道歉，以一種符合現代社會的習慣，即辭職文化取代，讓我們每個官員逐漸做到先進國家一直在做的事情？」這也是越南國會代表首次公開要求領導人引咎辭職。國會議員在質詢時要求總理下台在民主國家或許時有耳聞，但在共產黨國家可說是前所未見。

信任投票制，與越南政治模式的未來

在內閣制的民主國家中，確保政府對國會和選民負責最重要機制就是信任投票（或不信任投票）和倒閣權。越南在2012年也通過了國會對官員的信任投票規則（國會第35/2012/QH13號決議），是共產黨國家的創舉，但越南版本的信任投票機制在制度設計上更像是國會代表對官員的評鑑，而非真正具有倒閣功能。

與一般民主國家相當不同。越南信任投票為定期舉行，最初規定一屆國會（任期5年）對官員進行兩次信任投票，2014年改為一屆國會只需進行一次信任投票，在第一階段的「信任投票」中，國會代表可對個別官員選擇投下「高信任票」、「（中）信任票」、或「低信任票」。官員只有在一次得到超過三分之二（67%）的低信任票，或是連續兩次低信任票過半（50%）的情況下，才需啟動國會代表對於官員的第二階段「不信任投票」，若不信任投票過半，則該官員就將遭到解職。

越南國會自2012年通過有關國會代表對官員的信任投票決議後，至今（2020年11月）為止總共舉辦過三次信任投票。第一次信任投票為2013年6月的十三屆國會第五次會議，總共47位高官接受投票，當時國家主席張晉創得到6.7%低信任票，總理阮晉勇得到高達32.5%低信任票。2014年11月（十三屆國會第八次會議）進行第二次信任投票，總共50位高官接受投票。國家主席張晉創得到6.6%低信任票，總理阮晉勇得到16.3%低信任票。最近一次的信任投票為2018年10月第十四屆國會第六次會議，共48位官員接受投票，本次投票中，代理國家主席鄧氏玉盛獲得1.5%低信任票，總理阮春福獲得2.9%低信任票。

至目前為止的三次投票，沒有任何官員獲得三分之二或半數以上的低信任票，因此都不需要啟動第二階段的不信任投票。

有觀察家指出，越南國會的信任投票雖然是向西方國家取經，但卻可以視為「社會主義國家的突破性實驗」。由於是一黨執政下的信任投票，本質就與西方國家不同，越南的信任投票是一種比較維持穩定的機制，要經由信任投票讓官員辭職的門檻很高，並不容易達成，可以說信任投票其實只是對高官的一種「評鑑」。

有論者透過派系競爭的角度，認為越南國會設立的信任投票制度其實和總書記阮富仲和總理阮晉勇的競爭相關。阮晉勇在越南歷任總理中較具有個人特色、曝光度高，與總書記阮富仲的意見時常產生分歧。

一些分析認為，在阮富仲擔任總書記、阮晉勇擔任總理期間（2011-2016），越南國會和黨的政治局偏向阮富仲，黨的中委會偏向阮晉勇。阮富仲藉由國會改革，增強國會實力以壓制阮晉勇，包括設置信任投票以及國會代表否決阮晉勇提出的高鐵案都屬於此類。在國會的信任投票中，阮晉勇所獲得的低信任票比例也明顯較高。

另一方面，黨的中委會為阮晉勇所掌控，因此阮晉勇也藉由提升黨內民主，增加中委會實力，否決阮富仲掌握的政治局所提出的人事案。有趣的是，中委會也有設立類似國會信任投票的機制，投票對象為黨的政治局委員，但投票成果不對外公開，而根據洩漏的報導指出，阮晉勇在中委會的選舉中獲得最多信任票，此結果也和上述看法不謀而合。

總結

越南共產黨雖然不走民主化道路，卻也形成了一套和中共有所區別的權力模式。然而，越南未來是否可能往更自由民主的方向發展呢？

現代化理論認為，一個國家隨經濟成長，茁壯的中產階級將會促進政治上的民主。在經濟成長快速的越南，年輕人對於民主、人權、環境、性別的重視程度與相關訴求明顯更勝以往。從對外關係的角度，越南與美國和歐盟的關係日益緊密，勢必在自由、人權、民主議題上，承受更大的外部壓力。此外，也有不少政治觀察者認為，越南高層之間存在的意見分歧，能使越南由上而下的民主化成為可能。

但另一方面，越南近幾年的高層政治有所轉向，不再看到不同領導人公開表達不同立場的畫面，而是展現出一致和團結。在社會方面，儘管越南異議人士持續反對越南的一黨制，但許多越南民眾受益於越南經濟發展快速、生活品質提高，對越南近年來國際地位的上升感到自豪，進而對越南共產黨的滿意度提升。2020年，冠狀病毒肺炎疫情爆發，越南政府對疫情的防控能力得到民眾肯定。此外，越南的東南亞鄰居，如泰國、馬來西亞、印尼等，在近期都面臨不同程度的政治動盪，越南媒體對此都有報導，也使得許多越南民眾對於越南的體制更加自信。

究竟越南政治未來將朝向何處？或許經由上述的討論仍然無法有明確的答案，但明年一月，越南共產黨將舉行第十三次全國代表大會，屆時新的領導班子將形成，也將發佈重要文件，將會是重要的觀察點。

（Angela Wu，政治學碩士畢業，通越語，研究越南政治，關注東南亞情勢，熱愛東南亞文化與美食）