江昺崙：一件命案發生後，直視台南「樂居城市」的暗面

2020年10月28日，一名台南長榮大學三年級馬來西亞籍女學生，在放學走路回宿舍的路途中，遭歹徒性侵殺害。此案引起台灣社會嘩然，因為在案發之前，也有女大學生發生過類似事件，向當地警方報案，卻遭到吃案（台灣習慣用語，意指報案被警察敷衍而沒有在程序上受理），而案發現場的路燈完全沒有點亮；加上被害人為外籍學生，導致蔡英文總統向馬來西亞致歉。

這個案子令人想起1996年11月30日發生的「彭婉如命案」，當時擔任民進黨婦女部主任的彭婉如，正在遊說推動「婦女參政四分之一保障條款」。當天彭婉如工作結束，搭計程車回飯店休息，準備明日民進黨全代會表決事宜。但第二天彭婉如並沒有出現在全代會會場，經過警方追查之後，才發現她慘遭殺害，全裸棄屍在高雄郊區。

此一命案震驚台灣社會，民間發起「1221女權火照夜路大遊行」。民進黨也隨即通過「婦女參政保障條款」，並在立法院朝野共識下，成功推動《性侵害犯罪防治法》。台灣婦女的人身安全保障，是在一次次血淚事件中，逐漸受到重視與保障，近幾年治安慢慢好轉。但沒想到類似的案件，又在台南市重演。

不過本文不是要談婦女運動，而是要討論號稱「樂居城市」的臺南，在地方治理的結構上出了什麼樣的問題？本文大致上歸納出三個問題，分別是區域制度、交通問題及政治板塊。

區域制度：城鄉交界地帶，治理力有未逮

打開臺南地圖，我們可以看到臺南市區是在整個大臺南市南方的位置，由市區往南走，會經過仁德區及歸仁區，長榮大學位於仁德區；高鐵臺南站則在歸仁區，車程大約距離十五到三十分鐘的距離。這個地區緊鄰高雄，有一條河流經過，就叫做「二仁溪」。

過去這個地區大多是農村，有許多土地是台灣糖業公司的農場，目前有些商場、奇美博物館及台南高鐵及綠能科技園區，都是台糖土地所開發的。而在1960年代後，這裡也出現許多小型的五金工廠，這些工廠將廢水排放至二仁溪當中，在1970年代後造成了非常嚴重的污染，促成了台灣第一波的環境保護運動。

二仁溪流域、也就是歸仁、仁德（以下稱二仁地區），是舊台南縣最南邊的地區，緊鄰高雄。如前所述，在台灣1960年代的工業化之後，成為了農村跟中小型工廠的混雜產業區。但基本上這邊距離台南市中心還有一段路程，算是大台南市的邊陲地帶，欠缺完善的基礎建設，此次命案極具爭議的「路燈不亮」，就是問題長期累積的結果。

PTT臺南版也有鄉民說，那邊經常有人反應「路燈、路平」等相關問題，但里長是以「沒有經費」來回應，所以導致鄉親感覺多年來就不受到重視。這也是市長之所以回應「路燈沒亮」的時候，PTT台南板這麼不滿的原因。

這裡要回顧一下政治制度的問題，大台南過去有分成台南市、台南縣兩個區域，在2010年後縣市合併升格成為直轄市，原本隸屬台南縣的「鄉鎮市」層級改制為「區」，透過民選產生的鄉鎮市首長，也變成了台南市長指派的區長。雖然整體上減少了市政府跟區域間各自為政的問題（也減少了舞弊的情形），但官派區長的後遺症就是無法有效回應民眾日常的需求。

例如過去鄉公所有鄉民代表會，可獨立撥付鄉內建設經費（鄉公所預算需由代表會審議通過），假使仁德鄉親向鄉公所反應清潔隊收垃圾問題、路燈不亮或馬路不平等等日常問題，鄉長有了選舉壓力，也會更加積極回應處理。但改制直轄市之後，區公所的財政回歸市政府，加上區長不再具有民意基礎，日常行政的態度也就相對消極了。

總結來看，台南升格直轄市十年，雖然「資源運用」的效率提昇了，台南多了許多優質的大型公共工程建設；但「資源分配」卻成為了非常棘手的問題。例如每次台南選舉都會成為話題的「溪北邊緣化」議題（曾文溪以北，舊台南縣中心的新營等地被邊緣化）等等。這次二仁區域「路燈不亮」的爭議，區公所說建設經費不足，無法開燈，就是因為經費都集中在市政府，地方區長沒有民意壓力，也不會特別爭取預算來滿足鄉親需求。

所以升格之後，給原本台南舊縣區的鄉民的感覺是「不太公平」的。因此也有一些改革的聲音出來，認為各區是否重新劃分？或者開放直轄市區長直選？未來「台灣省」與直轄市之間的區域劃分分配等議題，還需要更長遠的改革規劃才行。

交通問題：沒有機車的人，成為「交通難民」

交通問題也是這次命案的關鍵。雖然「二仁地區」的交通建設很發達，不但有台鐵的主線經過，還有一條沙崙線，串連台南車站及台南高鐵站。長榮大學周圍也有一個沙崙線的長榮大學站。

而國道1號跟橫向的86快速道路也在此交會，從台南市區可以開車經由這兩條公路直達高鐵站。當然，還有最重要的台南高鐵——雖然台南人抱怨高鐵的地理位置太過南邊，簡直是「北高雄站」——所以如果單純看交通建設的話，這裡可以說是台南的通衢要地。（詳見前圖）

但對於當地人來說，除了台鐵區間車之外，這些大型交通建設並不是他們日常利用的要道，如果騎機車的話，就會有更加強烈的感受——外地人經過看似很發達的地區，但實際走平面道路就會覺得這邊有點偏僻荒涼。

再者，「二仁地區」的基礎建設說不上完善，卻又放了三所大學：中華醫事科技大學、嘉南藥理大學跟跟長榮大學。

中華醫技大學成立於1968年，原本叫做中華醫事技術專科學校，專門培養醫療服務相關產業人材，位於台南東區竹篙厝跟仁德交界的郊區；嘉南藥理大學簡稱嘉藥，成立於1966年，過去是嘉南藥學專科學校，過去以培養藥學人材為主，位於台南與高雄交界的台一線附近；長榮大學則是基督教長老教會系統，由台南長榮中學與長榮女中董事會所創辦，成立於1993年，過去為長榮管理學院，2002年升格為長榮大學。

這三所大學原本都是技術學院，過去可能是成本考量，所以在城郊地區購置校地。適逢90年代廣設大學政策，所以陸續升格為大學。但是升格之後，師生數量增多，而當地還是半農業半工業的產業混雜區域，基礎建設也沒有相對應的成長。

事實上，這類型的大專院校並不太適合放在類似的混合產業區內，或許大學能帶動附近民生服務的經濟，形成「大學城」小商圈，但基礎的公共建設，例如大學生的校外活動空間、大眾交通運輸及食宿問題，都超過了地方所能負荷的能量。

而本次命案的關鍵點在於，該位外籍生是從學校「走回」宿舍。在都會地區，徒步上下學是很正常的事情，但在長榮大學附近，有很多人煙稀少的地方，事發當地的高鐵高架橋兩邊是農田，夜晚一片漆黑，所以發生意外的機率就相較提高很多。

而一般大學生們在食衣住行等事情上，都是騎機車居多、偶爾假日可能搭臺鐵沙崙線到台南市區轉乘，但沒有機車的話，是非常不方便的。該位受害的外籍生，可能就是外國人的緣故，沒辦法騎機車，都用走路的，所以相對就成了交通上的弱勢、甚至因為治安死角而被害。

台南市政的規劃，無論是市區或偏鄉，都是先預設每個市民都有交通工具，而不是優先考量大眾交通工具，所以就造成了許多像是這樣老弱婦孺、外籍學生或者行動障礙者這樣的「交通難民」。

順便插入之前台南鐵路地下化的爭議。鐵路地下化的目的是要「都市縫合」，以及降低市中心因平面平交道造成的交通安全及堵塞問題。但台南市交通問題是市區歷史悠長，街道狹小（台南發展從荷蘭時代起算已有將近400年歷史），跟日本時代才開發的港都高雄相較，台南市區道路的比較狹窄，巷道也很稠密。

所以，台灣市區交通最大的問題不在於鐵路沿線，而是在於整體的「交通過載」的問題。加上台南衛星市鎮的人口，例如郊區的永康區、新市區、安南區，還有近年因為南科發展的善化等地，在假日的時候都要「進城」活動，更加上外地觀光人口，導致市區交通經常癱瘓。

要解決交通過載的問題，只能透過汽機車減量的方式來解決，並且台南因為市區狹窄的關係，難以發展出捷運類型的大眾運輸，台南跟日本京都比較相似，需要的是偏向輕便、細密、彈性又有準性性的大眾運輸系統。

講一個最近的例子：今年2020年的國慶煙火在台南安平。當天外地民眾要從台南車站到安平的會場（因為會場腹地不大，禁止汽車進入，所以外地人只能搭接駁車），結果接駁車搭了兩個小時，台南車站距離安平約六公里，所以比走路過去還要慢。還有PTT臉友說，他從五點開始等車，後來好不容易搭上接駁車，搭到一半，煙火就開始放了。

而活動結束之後，因為台南市民都騎機車去現場，所以散場之後跟接駁公車一起堵在車道上，導致散場民眾也是花了一兩個小時才回到火車站。整場活動就是台南交通的業力引爆。

政治板塊：超穩定結構，不利城市進步

台南的政治板塊，因為民進黨長期執政的關係，所以形成了「超穩定結構」。在在野黨絕對弱勢的狀況下（議會是例外，可以另外討論），藍綠比是四比六——台南的政治生態就容易以「穩定、均衡、分配」為導向。也就是說不要出什麼大包，每個政治頭人都安撫好自己的地盤就好，競爭性就不高。

雖然台南也是個直轄市，也有很不錯的公民社會空間（台南人參與公共議題算是很積極的），但政治上卻維持了鄉民社會的分配與交換模式。學甲的轉爐石（爐碴）不當掩埋案，就是充滿了這樣的色彩：

違法傾倒爐碴的明祥馨公司，其負責人郭再欽早在2015年就被查獲違法傾倒廢棄物，不法獲利可能高達上千萬元，雖然最後是以不起訴處分，但是2019年又被發現另有三筆土地遭不當掩埋爐碴共三萬公噸（可能是2015年沒有被查出來的）。

不料，郭再欽在今年五月的時候，竟然當選民進黨台南黨部財務長，又接連當選民進黨中執委。而一開始台南市政府環保局針對這三萬公噸的爐碴，只開出6000元罰單，於是環保案件就變成了政治案件，外界認為台南市政府有包庇放水的嫌疑（後來改開成7萬2千元罰單）。

諸如此類的事情，雖然台南市政府聲明絕無包庇的事情，但就郭再欽本人的背景來看，還是難免難以避免被聯想到政治與地方派系的方向去。

回頭來看，現任台南市長黃偉哲之所以在2018年出線，就是因為他很努力在「跑地方行程、打好地方關係」，也沒有特別重的派系色彩、沒有特別的立場，可能也是他勝出的優勢之一。

簡單說，賴清德離開之後，台南政治需要的是一個能維持板塊穩定和諧的檯面人物，黃偉哲就剛好符合了這樣條件。

有人說那其他縣市也是這樣啊？舉一個例子，可以用來說明台南政治的「穩定」程度。

現任的台南文化局長，是葉澤山。葉澤山，是鹽水葉家的後代，鹽水是一內陸港口，早期是重要的交通與貿易據點，是台灣最早發展的區域之一。葉澤山自2003年開始當台南縣文化局長，至今縣市合併後連任，已經當了17年的文化局長。而他父親葉佳雄從90年代開始擔任台南縣文化處長、文化局長至退休。父子兩代加起來應該當將近三十年的台南文化部門的首長。

雖然可能葉家父子本來就是能力與風評俱佳的地方士紳，但可以連續當這麼久的首長，應該也是台南政治「超穩定」的關係。這一點，在台灣其他縣市來說，是很罕見的。

超穩定結構的影響，會優先出現在治理體系最末端的地方，例如基層警政、教育及施工品質。警政疏於管理交通違規的「常態」，且先略過不提；以重大刑案方面，台灣人經常笑台中是「慶記之都」（慶記，即台語「子彈」之意，暗喻台中時常發生槍擊衝突案件），但其實台南今年上半年的「故意殺人案件」是台中三倍，超越台灣省、也是六都最高。

（2020年1月至9月故意殺人每萬人口發生率，為台南市14.4%、台北市 8.8%、台灣省7.7%、桃園市7.0%、高雄市6.5%、新北市5.2%、台中市4.6%。）

基層教育也是有警訊的，台南今年有多起基層教育人員性侵、性騷擾學生的事件（此處尚未計入因電影《無聲》而知名的特教學校性侵事件），其中有一件曾被監察院糾正、其中一件加害時間長達二十年之久。當然，這些案件沈痾日久，未必與地方政治有直接關聯，但基層行政的廢弛現象，還是十分值得治理者注意的重要警訊。

一個悲劇的發生，都是有經由許多長期累積的制度與結構問題所導致的。就像一個人如果因為長期生活習慣不良而產生疾病，疾病只是結果，如果要徹底解決問題，就必須找出長期不良的習慣在哪裡。

台南或許需要透過更多管道，注入更多對於政治上的競爭與刺激。例如上一次2018年的台南市長選舉，出現了兩個非典型政治人物林義豐跟陳永和。

林義豐是台南的建商，沒有政治黨派的背景，他原本想要宣傳「開發南山公墓」的政見，拍了一支要在南山公墓區設立「Crazy friday」假日夜市的競選廣告，結果因為形象過於「非主流」，反而成為年輕人的話題而篡紅，於是被當成了市長候選人的替代對象之一；陳永和則是龍崎區的里長，因為市府規劃要在龍崎區設置掩埋場，陳永和帶領里民抗爭，甚至出馬參選市長，獲得許多台南人讚賞。

這兩名非典型候選人，加起來的得票率將近兩成，僅次於國民黨與民進黨的政治人物，反應了選民希望突破這個「超穩定結構」的心聲。民進黨如果要繼續守住台南，不進行革新與汰舊、加強自身的競爭力，想要「持續執政」，難度一定會越來越高。