江昺仑：一件命案发生后，直视台南“乐居城市”的暗面

2020年10月28日，一名台南长荣大学三年级马来西亚籍女学生，在放学走路回宿舍的路途中，遭歹徒性侵杀害。此案引起台湾社会哗然，因为在案发之前，也有女大学生发生过类似事件，向当地警方报案，却遭到吃案（台湾习惯用语，意指报案被警察敷衍而没有在程序上受理），而案发现场的路灯完全没有点亮；加上被害人为外籍学生，导致蔡英文总统向马来西亚致歉。

这个案子令人想起1996年11月30日发生的“彭婉如命案”，当时担任民进党妇女部主任的彭婉如，正在游说推动“妇女参政四分之一保障条款”。当天彭婉如工作结束，搭计程车回饭店休息，准备明日民进党全代会表决事宜。但第二天彭婉如并没有出现在全代会会场，经过警方追查之后，才发现她惨遭杀害，全裸弃尸在高雄郊区。

此一命案震惊台湾社会，民间发起“1221女权火照夜路大游行”。民进党也随即通过“妇女参政保障条款”，并在立法院朝野共识下，成功推动《性侵害犯罪防治法》。台湾妇女的人身安全保障，是在一次次血泪事件中，逐渐受到重视与保障，近几年治安慢慢好转。但没想到类似的案件，又在台南市重演。

不过本文不是要谈妇女运动，而是要讨论号称“乐居城市”的台南，在地方治理的结构上出了什么样的问题？本文大致上归纳出三个问题，分别是区域制度、交通问题及政治板块。

区域制度：城乡交界地带，治理力有未逮

打开台南地图，我们可以看到台南市区是在整个大台南市南方的位置，由市区往南走，会经过仁德区及归仁区，长荣大学位于仁德区；高铁台南站则在归仁区，车程大约距离十五到三十分钟的距离。这个地区紧邻高雄，有一条河流经过，就叫做“二仁溪”。

过去这个地区大多是农村，有许多土地是台湾糖业公司的农场，目前有些商场、奇美博物馆及台南高铁及绿能科技园区，都是台糖土地所开发的。而在1960年代后，这里也出现许多小型的五金工厂，这些工厂将废水排放至二仁溪当中，在1970年代后造成了非常严重的污染，促成了台湾第一波的环境保护运动。

二仁溪流域、也就是归仁、仁德（以下称二仁地区），是旧台南县最南边的地区，紧邻高雄。如前所述，在台湾1960年代的工业化之后，成为了农村跟中小型工厂的混杂产业区。但基本上这边距离台南市中心还有一段路程，算是大台南市的边陲地带，欠缺完善的基础建设，此次命案极具争议的“路灯不亮”，就是问题长期累积的结果。

PTT台南版也有乡民说，那边经常有人反应“路灯、路平”等相关问题，但里长是以“没有经费”来回应，所以导致乡亲感觉多年来就不受到重视。这也是市长之所以回应“路灯没亮”的时候，PTT台南板这么不满的原因。

这里要回顾一下政治制度的问题，大台南过去有分成台南市、台南县两个区域，在2010年后县市合并升格成为直辖市，原本隶属台南县的“乡镇市”层级改制为“区”，透过民选产生的乡镇市首长，也变成了台南市长指派的区长。虽然整体上减少了市政府跟区域间各自为政的问题（也减少了舞弊的情形），但官派区长的后遗症就是无法有效回应民众日常的需求。

例如过去乡公所有乡民代表会，可独立拨付乡内建设经费（乡公所预算需由代表会审议通过），假使仁德乡亲向乡公所反应清洁队收垃圾问题、路灯不亮或马路不平等等日常问题，乡长有了选举压力，也会更加积极回应处理。但改制直辖市之后，区公所的财政回归市政府，加上区长不再具有民意基础，日常行政的态度也就相对消极了。

总结来看，台南升格直辖市十年，虽然“资源运用”的效率提升了，台南多了许多优质的大型公共工程建设；但“资源分配”却成为了非常棘手的问题。例如每次台南选举都会成为话题的“溪北边缘化”议题（曾文溪以北，旧台南县中心的新营等地被边缘化）等等。这次二仁区域“路灯不亮”的争议，区公所说建设经费不足，无法开灯，就是因为经费都集中在市政府，地方区长没有民意压力，也不会特别争取预算来满足乡亲需求。

所以升格之后，给原本台南旧县区的乡民的感觉是“不太公平”的。因此也有一些改革的声音出来，认为各区是否重新划分？或者开放直辖市区长直选？未来“台湾省”与直辖市之间的区域划分分配等议题，还需要更长远的改革规划才行。

交通问题：没有机车的人，成为“交通难民”

交通问题也是这次命案的关键。虽然“二仁地区”的交通建设很发达，不但有台铁的主线经过，还有一条沙仑线，串连台南车站及台南高铁站。长荣大学周围也有一个沙仑线的长荣大学站。

而国道1号跟横向的86快速道路也在此交会，从台南市区可以开车经由这两条公路直达高铁站。当然，还有最重要的台南高铁——虽然台南人抱怨高铁的地理位置太过南边，简直是“北高雄站”——所以如果单纯看交通建设的话，这里可以说是台南的通衢要地。（详见前图）

但对于当地人来说，除了台铁区间车之外，这些大型交通建设并不是他们日常利用的要道，如果骑机车的话，就会有更加强烈的感受——外地人经过看似很发达的地区，但实际走平面道路就会觉得这边有点偏僻荒凉。

再者，“二仁地区”的基础建设说不上完善，却又放了三所大学：中华医事科技大学、嘉南药理大学跟跟长荣大学。

中华医技大学成立于1968年，原本叫做中华医事技术专科学校，专门培养医疗服务相关产业人材，位于台南东区竹篙厝跟仁德交界的郊区；嘉南药理大学简称嘉药，成立于1966年，过去是嘉南药学专科学校，过去以培养药学人材为主，位于台南与高雄交界的台一线附近；长荣大学则是基督教长老教会系统，由台南长荣中学与长荣女中董事会所创办，成立于1993年，过去为长荣管理学院，2002年升格为长荣大学。

这三所大学原本都是技术学院，过去可能是成本考量，所以在城郊地区购置校地。适逢90年代广设大学政策，所以陆续升格为大学。但是升格之后，师生数量增多，而当地还是半农业半工业的产业混杂区域，基础建设也没有相对应的成长。

事实上，这类型的大专院校并不太适合放在类似的混合产业区内，或许大学能带动附近民生服务的经济，形成“大学城”小商圈，但基础的公共建设，例如大学生的校外活动空间、大众交通运输及食宿问题，都超过了地方所能负荷的能量。

而本次命案的关键点在于，该位外籍生是从学校“走回”宿舍。在都会地区，徒步上下学是很正常的事情，但在长荣大学附近，有很多人烟稀少的地方，事发当地的高铁高架桥两边是农田，夜晚一片漆黑，所以发生意外的机率就相较提高很多。

而一般大学生们在食衣住行等事情上，都是骑机车居多、偶尔假日可能搭台铁沙仑线到台南市区转乘，但没有机车的话，是非常不方便的。该位受害的外籍生，可能就是外国人的缘故，没办法骑机车，都用走路的，所以相对就成了交通上的弱势、甚至因为治安死角而被害。

台南市政的规划，无论是市区或偏乡，都是先预设每个市民都有交通工具，而不是优先考量大众交通工具，所以就造成了许多像是这样老弱妇孺、外籍学生或者行动障碍者这样的“交通难民”。

顺便插入之前台南铁路地下化的争议。铁路地下化的目的是要“都市缝合”，以及降低市中心因平面平交道造成的交通安全及堵塞问题。但台南市交通问题是市区历史悠长，街道狭小（台南发展从荷兰时代起算已有将近400年历史），跟日本时代才开发的港都高雄相较，台南市区道路的比较狭窄，巷道也很稠密。

所以，台湾市区交通最大的问题不在于铁路沿线，而是在于整体的“交通过载”的问题。加上台南卫星市镇的人口，例如郊区的永康区、新市区、安南区，还有近年因为南科发展的善化等地，在假日的时候都要“进城”活动，更加上外地观光人口，导致市区交通经常瘫痪。

要解决交通过载的问题，只能透过汽机车减量的方式来解决，并且台南因为市区狭窄的关系，难以发展出捷运类型的大众运输，台南跟日本京都比较相似，需要的是偏向轻便、细密、弹性又有准性性的大众运输系统。

讲一个最近的例子：今年2020年的国庆烟火在台南安平。当天外地民众要从台南车站到安平的会场（因为会场腹地不大，禁止汽车进入，所以外地人只能搭接驳车），结果接驳车搭了两个小时，台南车站距离安平约六公里，所以比走路过去还要慢。还有PTT脸友说，他从五点开始等车，后来好不容易搭上接驳车，搭到一半，烟火就开始放了。

而活动结束之后，因为台南市民都骑机车去现场，所以散场之后跟接驳公车一起堵在车道上，导致散场民众也是花了一两个小时才回到火车站。整场活动就是台南交通的业力引爆。

政治板块：超稳定结构，不利城市进步

台南的政治板块，因为民进党长期执政的关系，所以形成了“超稳定结构”。在在野党绝对弱势的状况下（议会是例外，可以另外讨论），蓝绿比是四比六——台南的政治生态就容易以“稳定、均衡、分配”为导向。也就是说不要出什么大包，每个政治头人都安抚好自己的地盘就好，竞争性就不高。

虽然台南也是个直辖市，也有很不错的公民社会空间（台南人参与公共议题算是很积极的），但政治上却维持了乡民社会的分配与交换模式。学甲的转炉石（炉碴）不当掩埋案，就是充满了这样的色彩：

违法倾倒炉碴的明祥馨公司，其负责人郭再钦早在2015年就被查获违法倾倒废弃物，不法获利可能高达上千万元，虽然最后是以不起诉处分，但是2019年又被发现另有三笔土地遭不当掩埋炉碴共三万公吨（可能是2015年没有被查出来的）。

不料，郭再钦在今年五月的时候，竟然当选民进党台南党部财务长，又接连当选民进党中执委。而一开始台南市政府环保局针对这三万公吨的炉碴，只开出6000元罚单，于是环保案件就变成了政治案件，外界认为台南市政府有包庇放水的嫌疑（后来改开成7万2千元罚单）。

诸如此类的事情，虽然台南市政府声明绝无包庇的事情，但就郭再钦本人的背景来看，还是难免难以避免被联想到政治与地方派系的方向去。

回头来看，现任台南市长黄伟哲之所以在2018年出线，就是因为他很努力在“跑地方行程、打好地方关系”，也没有特别重的派系色彩、没有特别的立场，可能也是他胜出的优势之一。

简单说，赖清德离开之后，台南政治需要的是一个能维持板块稳定和谐的台面人物，黄伟哲就刚好符合了这样条件。

有人说那其他县市也是这样啊？举一个例子，可以用来说明台南政治的“稳定”程度。

现任的台南文化局长，是叶泽山。叶泽山，是盐水叶家的后代，盐水是一内陆港口，早期是重要的交通与贸易据点，是台湾最早发展的区域之一。叶泽山自2003年开始当台南县文化局长，至今县市合并后连任，已经当了17年的文化局长。而他父亲叶佳雄从90年代开始担任台南县文化处长、文化局长至退休。父子两代加起来应该当将近三十年的台南文化部门的首长。

虽然可能叶家父子本来就是能力与风评具佳的地方士绅，但可以连续当这么久的首长，应该也是台南政治“超稳定”的关系。这一点，在台湾其他县市来说，是很罕见的。

超稳定结构的影响，会优先出现在治理体系最末端的地方，例如基层警政、教育及施工品质。警政疏于管理交通违规的“常态”，且先略过不提；以重大刑案方面，台湾人经常笑台中是“庆记之都”（庆记，即台语“子弹”之意，暗喻台中时常发生枪击冲突案件），但其实台南今年上半年的“故意杀人案件”是台中三倍，超越台湾省、也是六都最高。

（2020年1月至9月故意杀人每万人口发生率，为台南市14.4%、台北市 8.8%、台湾省7.7%、桃园市7.0%、高雄市6.5%、新北市5.2%、台中市4.6%。）

基层教育也是有警讯的，台南今年有多起基层教育人员性侵、性骚扰学生的事件（此处尚未计入因电影《无声》而知名的特教学校性侵事件），其中有一件曾被监察院纠正、其中一件加害时间长达二十年之久。当然，这些案件沈疴日久，未必与地方政治有直接关联，但基层行政的废弛现象，还是十分值得治理者注意的重要警讯。

一个悲剧的发生，都是有经由许多长期累积的制度与结构问题所导致的。就像一个人如果因为长期生活习惯不良而产生疾病，疾病只是结果，如果要彻底解决问题，就必须找出长期不良的习惯在哪里。

台南或许需要透过更多管道，注入更多对于政治上的竞争与刺激。例如上一次2018年的台南市长选举，出现了两个非典型政治人物林义丰跟陈永和。

林义丰是台南的建商，没有政治党派的背景，他原本想要宣传“开发南山公墓”的政见，拍了一支要在南山公墓区设立“Crazy friday”假日夜市的竞选广告，结果因为形象过于“非主流”，反而成为年轻人的话题而篡红，于是被当成了市长候选人的替代对象之一；陈永和则是龙崎区的里长，因为市府规划要在龙崎区设置掩埋场，陈永和带领里民抗争，甚至出马参选市长，获得许多台南人赞赏。

这两名非典型候选人，加起来的得票率将近两成，仅次于国民党与民进党的政治人物，反应了选民希望突破这个“超稳定结构”的心声。民进党如果要继续守住台南，不进行革新与汰旧、加强自身的竞争力，想要“持续执政”，难度一定会越来越高。