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緣起冷戰?中國三線城市的前世今生

早在半個多世紀之前,1964年,中央就曾作出「三線建設」的戰略部署,並將「一線」的工廠、研究機構和高校等,全部或者一部分遷往「三線」地區。


瀘州市是四川省轄下的地級市,位於四川省東南部,1964年和2016年兩次成為 「三線城市」。 攝:Costfoto / Barcroft Media via Getty Images / Barcroft Media via Getty Images
瀘州市是四川省轄下的地級市,位於四川省東南部,1964年和2016年兩次成為 「三線城市」。 攝:Costfoto / Barcroft Media via Getty Images / Barcroft Media via Getty Images

【前言】當我們談論一二三線城市的時候,我們關心的到底是什麼?這樣的城市等級話語背後具體隱含了什麼未被言明的信息?在今天這篇文章裏,1964年和2016年兩次成為 「三線城市」 的瀘州被放上前台。我們發現,關於城市等級的話語內蘊含着不斷變遷的城市政治經濟、地緣政治格局和領土安排方式,這是類似瀘州這樣的 「尋常城市」 帶給全球城市研究的啟示。

近年來,「一線城市」、「新一線城市」等城市等級分類術語愈發頻繁地見諸中國的媒體與大眾話語。將城市分為若干「線」(在目前的標準中一共六「線」)這個由《第一財經週刊》創建的話語體系,其影響已經遠超出了其原初設定的「城市商業魅力」的範疇,成為大家在政策、學術和日常討論中定位城市、乃至城市自我定位的一種重要參考體系。但以「線」對全國進行劃分的體系並非全新創制。早在半個多世紀之前,1964年,中央就曾作出「三線建設」的戰略部署,在官方層面將全國分為三「線」,並將「一線」的工廠、研究機構和高校等,全部或者一部分遷往「三線」地區。

如何看待這兩個同以「線」為名的分類體系?從它們之間的差異中,我們可以解讀出城市治理邏輯的何種變化?它們是否也暗含了某種內在一致的邏輯?我們的這項研究就試圖對這些問題做出初步回答。本研究選取了四川省瀘州市作為研究對象。在2016年的「城市商業魅力」榜中,瀘州市被劃為三線城市(僅此一次)。而在 1965年,作為「三線城市」 的瀘州安置了三家來自「一線」地區的內遷工廠。這雙重「三線」城市的身份,使之成為一座可能幫助我們探討和解剖城市等級話語的絕佳案例。在這裏,通過對一座在文獻中幾乎從未被關注的中國「三線」城市的討論,我們也希望能對全球城市研究中有關「尋常城市」(ordinary cities) 的反思提供新的維度。

冷戰和「地緣政治」中的三線城市

1964年,隨着「冷戰」時期地緣政治局勢的變化,中央決定進行「三線建設」。具體而言,沿海和沿邊的省份被劃為「一線」,而西部地區的四川、陝西、貴州等省被劃為「三線」,「一線」與「三線」之間的區域則是「二線」。當時,中國的工業企業和科研機構在空間上高度不平衡,大多集中於「一線」,如果發生戰爭容易受到打擊。「三線建設」就是要在「三線」地區建立一個獨立的工業系統。因此,「一線」地區的部分工業企業、研究機構和高等院校開始全部或部分內遷。

三線建設從1964年一直延續至1981年,數以百萬計的工人、研究人員攜家屬從沿海遷往內地。國家對「三線」地區也投入了重金,整個三線建設時期的資本建設投入佔國家總資本建設投入的近40%。1981年後,隨着改革開放的啟動及國際局勢的緩和,三線建設正式結束。一些內遷的企業和人員返回了「一線」,但仍有相當數量的內遷企業留在了「三線」,它們成為內遷地區工業化的重要基石。

2005年8月29日,瀘州市江鞋市場發生火災後,消防員進行清理。
2005年8月29日,瀘州市江鞋市場發生火災後,消防員進行清理。攝: China Photos/Getty Images

從戰備角度考慮,「三線建設」的指導方針是「分散、隱蔽、靠山、進洞」,但實際的建設並未嚴格執行這一原則。一些企業並沒有建立在僻遠的地方,而是靠近城市布局。這些企業規模龐大的單位大院,顯著擴張了城市的既有規模。有一些工廠連同其附屬廠礦及生活設施一道,本身就足以構成一座城市,如攀枝花鋼鐵廠所在的四川省攀枝花市、酒泉鋼鐵廠所在的甘肅省嘉峪關市等。也因此,我們可以籠統地把「三線」地區這些接收內遷廠礦的城市稱為「三線城市」。

雖然「三線城市」接受了大量內遷企業,但與今天急切希望獲得投資、實現工業化發展的城市不同,當時「三線城市」的地方領導人們對企業內遷的回應並不積極。一方面,內遷企業仍然由中央或省級各部門垂直管理,地方政府無法從中獲得直接收益。另一方面,地方政府還需要承擔額外的責任。

這一矛盾態度從瀘州的案例即可見一斑。從1965年起,撫順挖掘機廠的1357名工人、北京起重機廠的1100名工人,以及上海工程機械廠的65名工人攜家屬內遷瀘州,建立起三座以「長江」為名的企業,即長江挖掘機廠、長江起重機廠和長江液壓件廠。三個廠的廠區位於瀘州茜草,與市中心隔長江相望。雖然「三廠」為瀘州工程機械工業的發展奠定了基礎,但根據對地方有關專家的訪談,當時的市領導對於城市突然的大規模增長感到為難:

過去,我們的思維相當保守。三個廠遷來之後,還有一個類似的工廠要遷到瀘州。當時的徐市長態度就很保守。為什麼呢?不是因為這些工廠要造成污染,他完全沒把污染考慮進去。他擔心的是他要如何滿足這些工廠的需求,當時在計劃經濟體制下,市政府要保障市民的食品供應都很困難了,更不要說又新來這麼多工人。現在,市領導都積極地招商引資。當時,中央對我們的城市投資,的確對地方經濟會有好處。但他(市長)考慮的是當地政府要向工廠供應蔬菜。中央的投資是給地方添麻煩了!你可以想像計劃經濟下我們政府的思路是怎麼樣的。

訪談,2016年11月21日

總而言之,三線建設是中央從國家安全的角度發動的一個地緣政治工程,對平衡國家工業化的發展具有相當重要的意義。但在當時的行政體系安排下,以瀘州為代表的地方政府是相對被動的主體。對於他們而言,成為「三線城市」是中央的決定與安排,地方要服從中央安排,並且承擔供應土地和食品等額外任務。這些內遷的廠礦也在地方的「領域」之外獨立運作。與後來地方政府的積極能動比起來,這一時期的地方政府沒有顯示出太多的主體性。

走向「城市企業主義」的三線城市

如前所述,今天的城市分「線」不再是官方的創制,而是「民間」機構進行排名和評比的結果。2013年,《第一財經週刊》發起了第一次的城市分級排名,意在反映不同城市的商業吸引力和經濟潛力。排名指標包括了在該城落地的知名品牌數量、GDP及人均收益、重點大學數量、機場規模、外國使領館數量及國際航線數量等。隨後《第一財經週刊》又對排名所依據的指標作出了一些調整,多次更新排名。

《第一財經週刊》將全國的400座行政級別不同的城市(直轄市、副省級城市、地級市和部分縣級市)分成了六「線」。北京、上海、廣州和深圳一直維持着「一線城市」的地位,另有15座城市被劃定為「新一線城市」。此外,在2016年以後的排名中,有30座被劃為「二線城市」,70座為「三線城市」,90座為「四線城市」,129座為「五線城市」。大多數城市的分類沒有發生變化,但少數一些變化,尤其是「新一線城市」的排名變化,還是能引發輿論的關注。

這一由「民間」機構進行的城市分類和排名之所以能引發廣泛討論,一定程度上是因為它的確反映了中國城市的某些現實。雖然從行政層級上講,名為「市」的行政單位有直轄市、地級市和縣級市三等,其中又有15座地級市被明確為「副省級」城市,但同級城市之間發展水平差異較大,一定程度上獲得公認的廣州和深圳兩座「一線城市」都是副省級城市而非直轄市。因此,以行政層級為基礎的城市分類體系,不能很好地反應城市的經濟社會發展總體水平的差異。而綜合考慮多個因素的這一「民間」劃分,則很好地彌補了官方劃分的不足,並契合了民眾的部分認知,讓中國幾乎每一座城市都能在分等序列中找到自己的位置。

儘管幾乎每一座中國城市都在這一分類體系中找到自己所屬的層級,但這一分類體系突顯的還是「一線城市」和「新一線城市」(《第一財經週刊》主導排名的機構就叫「新一線城市研究所」)。其他尋常城市出現在這一體系中,並不意味着他們獲得了更多關注;他們的在場,很大程度上只是為了突顯少數處在分等金字塔「塔尖」的城市。

事實上,這些塔尖上的城市在某種程度上指引着排名指標的設定,並成為其他城市進行政策借鑒的典範,或者說生產着其他城市發展(不得不追隨)的路線圖。塔尖之外的其他所有城市都不得不根據這些指標進行某些方面的發展和變革,努力在這一動態等級體系中保持自己的位置,或者向上提升,以增強自己對資本和資源的吸引力。大量的「尋常城市」出現在這個榜單裏,但是他們表徵意義上的在場(被觀看)同時也意味着他們實質上的缺席(被忽視)——這正是地理學家 Jennifer Robinson 通過 cities off the map 一詞引導我們關注的那種現象。

2014年10月7日,瀘州市舉行油紙傘節。
2014年10月7日,瀘州市舉行油紙傘節。攝:TPG/Getty Images

近年來瀘州的發展歷程便是這些「尋常城市」發展的一個縮影。「企業主義」的地方政府積極招商引資、拓展城市面積、進行舊區改造和新城建設。瀘州市的城市面積從1990年的15平方公里,擴展到2017年的154平方公里,在四川省內僅次於成都市。前文提及的瀘州內遷工廠集中的茜草地區,就因其相對優越的地理位置,成為城市再開發的熱點。瀘州市以「棚戶區改造」的名義對整個茜草地區進行了大規模再開發,旨在將茜草打造成「瀘州的浦東」,即「現代金融、商務服務、創意產業、都市旅遊和生態宜居」的城市新中心。

而與前述分類指標相呼應,城市改建了機場,增加了新的國內航線並積極布局國際航線;新的商業中心也努力招商,拓展城市的品牌廣度。作為一座「三線城市」(還經常被劃分為「四線城市」),瀘州努力模仿金字塔頂端所謂「一線城市」的做法,增強自己的「城市性」。這樣,一種試圖捕捉城市發展多重面向的分類和排序體系,最終淪為一種變了形的城際競爭機器。與1960年代相比較,城市政府現在變成了積極的空間主體,在不斷進行城市建設與營銷。

結語

本研究旨在通過瀘州這一案例,展示不同時期的「三線城市」城市政府所具備的不同自主性,以及城市治理邏輯的轉變。從總體上看,這與有關中國城市「企業主義」轉型的討論一致。但對於瀘州這樣的「尋常城市」而言,從橫向看,它處於內陸發展相對落後的地區(三線建設意義上的「三線」),從縱向看,作為一座普通的地級城市,它處於資源分配和注意力分布的末端。

兩個「三線城市」標籤所體現的這種橫向和縱向意義上的雙重「邊緣化」處境,可以為我們理解「尋常城市」及其發展路徑提供一個更好的背景。它們受束於政治經濟條件的限制,資源有限,也面臨城際競爭的壓力,使得選擇模仿而非創新成為它們發展更理性的路徑。這也在提醒我們,有關城市等級分類的話語,是如何在物質和政治經濟的雙重意義上束縛了我們的城市想像力。

(本文根據英文論文 "Sanxian: Re-/un-thinking Chinese urban hierarchy with a medium-sized city" 改編而成,文章收錄於 Overlooked Cities: Perspectives from Medium Sized Cities of the Global South, 將於今年晚些時候由 Routledge 出版。論文草稿也被收錄於 LSE Geography and Environment Discussion Paper Series. 中文版首發於微信公眾號「城识 UrbanSense」,端傳媒獲原作者授權轉載)

(引用格式: Jin, Y., & Zhao, Y. (2020). Sanxian: re-/un-thinking Chinese urban hierarchy with a medium-sized city. In Hanna A. Ruszczyk, Erwin Nugraha and Isolde de Villiers eds. Overlooked Cities: Perspectives from Medium Sized Cities of the Global South, London and New York: Routledge)

(金毅,新加坡國立大學亞洲研究所博士後研究員;趙益民,中國人民大學公共管理學院城市規劃與管理系助理教授)

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