深度

走出70年代「中美關係」:斷交42年後,美內閣最高層級官員訪台

2020年8月9日,美國衛生部長Alex Azar率團訪台,就防疫工作與台灣相關單位進行交流。美國在台協會(AIT)特別發佈聲明,指出這是「1979年以來訪台層級最高的美國內閣官員。」


2020年8月9日,美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾(Alex Azar)到達台北松山機場。 攝:Chiang Ying Ying/AP/達志影像
2020年8月9日,美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾(Alex Azar)到達台北松山機場。 攝:Chiang Ying Ying/AP/達志影像

2020年8月5日,美國在台協會(AIT)以新聞稿形式宣布,美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾(Alex Azar,中共官方譯阿扎)將率團訪問台灣。新聞稿中特別主動指出,阿薩爾不但是首位訪台的美國衛生部部長、六年來首位訪台的美國內閣成員,「以及1979年以來訪台層級最高的美國內閣官員。」

新聞稿指,阿薩爾訪台行程是《台灣旅行法》政策的一環。新聞稿並進一步闡明,所謂的《台灣旅行法》政策,「旨在派遣高階美國官員來台,重申美台友誼、追求共同利益,並擁護將美國、台灣及全球民主大家庭串連起來的共享價值。」

以1979年為界,上一位訪台層級比阿薩爾更高的內閣官員,正是於1978年12月27日訪台的美國副國務卿克里斯多福(Warren Christopher),他該趟行程的目的,是為了就「中華民國與美國斷交」後的雙邊關係進行談判,迄今已經42年。

42年來,台、美、中之間的三角關係多次斗轉星移。但就在今年,於中美貿易戰、香港國安法、全球疫情的催化下,中美之間自1970年代以來「以禮相待」的交往模式即將告一段落,充滿未知的「中美脫鉤」時代即將到來。位於中美之間的台灣--或者說,曾經的「中華民國」、現在的「中華民國台灣」--首先感受到了溫度變化。

美國現任國務卿蓬佩奧(Pompeo)曾經在7月25日的對中政策演說中,如此闡述美國在1970年代對中國的認知:「當時的世局很不一樣,我們想像跟中國交往,能帶來充滿美好希望的未來,兩國將以禮相待、合作無間...我今天也要提出來:跟中國交往50年之後,我們得到了什麼?」

蓬佩奧發表的這篇演說,被許多媒體定調為「新鐵幕」時代開端;而就在此時,AIT以美國駐台最高外交機構身分,特地強調來訪的阿薩爾是「1979年以來訪台層級最高內閣官員」,特別引人注目。

2020年8月9日,美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾(Alex Azar)到達台北松山機場並向媒體揮手。

2020年8月9日,美國衛生及公共服務部部長亞歷克斯·阿薩爾(Alex Azar)到達台北松山機場並向媒體揮手。攝:Chiang Ying Ying/AP/達志影像

「明年七月,美國就不再是WHO成員,跟台灣一樣」

毫無疑問地,在全球疫情仍持續蔓延的局面下,美國衛生部長率團訪台、向表現堪稱突出的台灣防疫團隊取經,是一個相當體面而正當的理由。AIT的新聞稿即轉述阿薩爾說法,指台灣是「全球衛生領域透明合作的典範」,並進一步指出,「自由民主社會是保障並促進全民健康的最佳模式。」

自疫情爆發以來,台灣因成功壓低疫情曲線、穩定生產口罩,而獲得不少對國際宣傳「台灣模式」與「口罩外交」的機會,因此有「防疫外交」(covid diplomacy)之說,BBC中文網甚至將本次阿薩爾訪台行程,稱為台灣的「防疫外交戰」

不過,台灣外交部發言人歐江安否認此一說法,她告訴端傳媒記者,台灣從未把世界各國的外交承認作為捐贈防疫物資的前提,相關工作「也不是為了政治目的。」

不過,歐江安也透露,阿薩爾訪台之行,台美雙方將會「廣泛地」針對各種事項進行討論。況且,AIT主席莫健(James F. Moriarty)也會隨行,可以預見,訪問團很有可能不只針對衛生事務交換意見。

密西根大學政治學教授 Mary Gallagher 接受端傳媒越洋訪問時認為,國安法在香港通過之後,美國政府主動強化與台灣之間的關係,是「可預期的發展」,畢竟台灣是當今世界上唯一的華人民主體制(the only Chinese democracy on earth)。Mary Gallagher認為,阿薩爾此行,是美方想對中國傳遞「美國在乎台灣、且美國想與防疫成功的地方學習」的訊息。

華盛頓大學國際研究系教授 David Bachman 則告訴端傳媒,華盛頓想藉由此行對北京傳達的訊息至少有兩個,第一個訊息相對直接,即是美國對台灣展現承諾和支持,以及美國「沒有理由在意北京的恫嚇」;第二訊息則較為間接,美國想要藉此傳達,若北京持續對台灣施加壓力,美國將持續派出其他官員、甚至比阿薩爾更高階的官員訪台。

不過,作為衛生部長,阿薩爾在此次防疫工作中的表現差強人意,也引來不少批評。Mary Gallagher即指出,川普政府授權阿薩爾來台的決定,背後的意義相當「耐人尋味」。畢竟疫情初期,阿薩爾被不少人批評防疫態度太過消極,處理太慢,「或許他能夠向台灣非常優秀的防疫經驗學習,並將之帶回疫情『仍持續燃燒中』的美國。」

而David Bachman則提醒,自明年七月開始,「美國不會再是世界衛生組織(WHO)的一員,與台灣一樣」,David Bachman認為,阿薩爾這次的到訪,將能在美國退出WHO之後,為台美雙邊、乃至全球尺度的公共衛生議題上,建立長期的台美合作機制。

對於阿薩爾訪台,中國外交部也做出回應。外交部發言人汪文斌表示,中方堅決反對美台官方往來,這一立場是一貫明確的。汪文斌指出,中方已就此分別在北京和華盛頓向美方提出嚴正交涉。

汪文斌表示,台灣問題是中美關係中最重要、也最敏感的問題。一個中國原則是中美關係的政治基礎,「我們敦促美方恪守一個中國原則和中美三個聯合公報規定,停止一切形式的美台官方往來,慎重妥善處理涉台問題,不向台獨勢力發出任何錯誤信號,以免嚴重損害中美關係和台海和平穩定。」汪文斌強調,一個中國原則為國際社會所公認,任何無視、否定或者挑戰一個中國原則的企圖,都將以失敗告終。

雖然中國按慣例搬出70年代簽訂的「三個聯合公報」抨擊此次出訪,不過,派出「1979年來內閣最高層級官員」訪台的美國,顯然已經決心要動手調整這70年代以來的遊戲規則。前美國在台辦事處處長司徒文(William Stanton)在8月9日接受金融時報訪問時表示:「我們應當跳脫既定框架(push the envelope),畢竟這框架是我們自己劃定的,而且我們曾在那框架之外。」當然,他也不忘提醒,「這其中有一個美國和台灣皆必須去考量的擔憂,也就是中國的威脅一直都在那。」

1978年12月10日星期五在華盛頓橢圓形辦公室,總統吉米·卡特(Jimmy Carter)宣布美國與台灣斷絕外交關係。

1978年12月10日星期五在華盛頓橢圓形辦公室,總統吉米·卡特(Jimmy Carter)宣布美國與台灣斷絕外交關係。 圖:AP/達志影像

「中」美斷交後,雙方官員交流一度幾乎歸零

自1978年的克里斯多福「斷交之行」,到2020年的阿薩爾「防疫之旅」,毫無疑問地標誌了世界局勢的轉變,從台灣的視角看來,更可說是冷暖自知。自70年代到80年代,美國對華政策開始轉向,逐步改變自韓戰所遺留的「支持自由中國/協防台灣」的戰略,進入「聯中(共)、制蘇、遠台」的新階段。

從官方文件上看來,自1972年尼克森訪北京開始,十年之內,美國陸續與中共簽訂了《上海公報》(1972)、《中美建交公報》(1979)、《八一七公報》(1982)等三大公報,也正是汪文斌口中的「中美三個聯合公報規定」所指。

其中,《上海公報》是美國首次正式對中共主張的「一個中國原則」表明不表異議(not to challenge),而79年的《中美建交公報》肇致前一年美國正式與中華民國斷交,82年的《八一七公報》更進一步讓美國開始對中共軍售、並表明將逐步減少對台軍售。

這三公報開啟了接下來半世紀的新局,即美國對中國採取「接觸政策」時期。正如蓬佩奧所言,當時的美國決策高層相信,「中國在繁榮之後將會走向開放、會感到安逸,也較不至於威脅其他國家,而中國會變得更友善。」但自台灣政府與民間的視角看來,在三公報的時代,中華民國/台灣一步步走入「風雨飄搖」而「不被國際承認」痛苦窘境之中。

台灣民眾的慌亂與憤怒,由克里斯多福訪台時的「蛋洗座車」事件可以窺見一斑。當年,時任外交部次長的錢復前往迎接美方代表團,並在現場的記者會中發表聲明:「我們過去作為美國長期友善的戰友,在無數戰場上並肩作戰,而今天我卻是以如此沉重痛苦的心情與您在此見面。您的到訪,應該作為美國政府減輕這項因錯誤所導致的災難性傷害的第一步。」

在克里斯多福一行人離開機場、準備前往飯店時,憤怒群眾開始向相關人員座車砸雞蛋、爛番茄、和夾雜石塊的泥土。抗議海報上寫著「卡特除了賣花生(時任美國總統的卡特出身花生農家),也出賣朋友」、「自由中國萬歲」,司機幾乎看不見前方,因此只能緩慢前進,不少群眾開始拿竹竿敲打座車玻璃,造成坐在後座的美國大使安克志(Leonard Unger)眼鏡被打破、受有輕傷。

1996年11月20日,中國國務院總理李鵬與美國國務卿克里斯多福(Warren Christopher)在北京人民大會堂會談。

1996年11月20日,中國國務院總理李鵬與美國國務卿克里斯多福(Warren Christopher)在北京人民大會堂會談。攝:Greg Baker/AP/達志影像

雖有傳言,當時有不少學生是蔣經國授意當時的救國團系統動員而來,但仍能相當反映當時的台灣社會氣氛:多數民眾一向相信政府宣傳、相信自己的國家是「反共自由中國」代表,卻被民主陣營領頭羊美國宣布斷交,對於不少愛國民眾而言,不啻是一重大打擊。

歌手羅大佑曾於1983年創作〈亞細亞的孤兒〉一曲,後於90年代透過同事承認,歌詞當中「亞細亞的孤兒/在風中哭泣/黃色的臉孔有紅色的污泥/黑色的眼珠有白色的恐懼/西風在東方唱著悲傷的歌曲」,正是為當年的中(華民國)美斷交事件而做。

其後,中華民國與美國官員互訪行程,可說一度幾乎完全中斷。美國雖在斷交後,另以《台灣關係法》作為台美雙方交往依據、並設立非營利民間機構AIT作為實質上外交機構,但AIT的「台北辦事處處長」不可以外交官身分活動,外交官若被派駐AIT任職,必須暫時向國務院辦理離職,且不得進入台灣官署。同時,也禁止所有台灣高階官員訪問美國,台方代表同樣不被允許進入美國官署。

這樣的局面,延續了將近十餘年,而在90年代開始有了鬆動的跡象。由於台灣政府在中美斷交後,再難以中華民國法統延續過往戒嚴統治體制,而在民間抗爭與挑戰下,開始在政治上推行一連串的開放、自由、民主措施,逐步過渡到「真普選」時代;但獲得國際承認、接觸、交往的中共,雖於經濟上逐步改革開放,卻在80年代末尾發生了六四事件,雖然並未對中美關係產生決定性的影響,但曾經一度引發美國本地政治菁英對中共的不信任,讓台灣的外交空間出現一些轉圜契機。

1994年,日前方逝世的前總統李登輝出訪時過境夏威夷,為抗議美國政府相關限制,李登輝拒絕下機,在總統專機上穿著睡衣和拖鞋,接待當時的AIT代表白樂琦,引起美國政壇譁然。同年,柯林頓政府公布「對台灣政策檢討」(Taiwan Policy Review),放寬美國官員訪台灣的限制;反之,台灣官員也開始可以進出白宮與國務院以外的各級美國官署。

1995年,李登輝以「返回母校康乃爾大學演講」的名義訪美,發表知名的「民之所欲,長在我心」演說,堪稱是打破79年中美斷交後互訪限制的先聲,此後,台灣與美國雙方官員互訪,進入了新階段。台灣戰略專家揭仲曾經盤點,在《台灣旅行法》通過前,台美之間遵守的默契基本上是「一、准許非國安領域的閣員級官員訪台。 二、國務院、國防部與白宮國家安全會議,則是直接主管亞太事務,且位階在助理國務卿(含,在國防部則為助理部長)以上者仍不能訪台。」

1972年2月北京,美國總統尼克遜訪華期間。

1972年2月北京,美國總統尼克遜訪華期間。攝:John Dominis/The LIFE Picture Collection via Getty Images

美國民眾對中好感度創新低,《台灣旅行法》生效後首例上路

2018年通過的《台灣旅行法》,被視為突破多年來台美官員互訪限制的重要進展,也是本次阿薩爾到訪時,AIT再三強調的「法源依據」。該法規定,美國行政部門「應該可以」(should be)採取下列行動:

一、准許所有層級的美國官員,「包括內閣級國家安全官員、將級軍官和其他行政部門官員可前往台灣與對應的人員會面」。

二、准許所有層級的台灣官員「進入美國」(enter the United States),並與合適的美國官員會晤,包括國務院、國防部和其他內閣部會官員。

三、鼓勵駐美國台北經濟文化代表處(AIT)及任何台灣政府在美國成立的機構,於美國進行正式活動,並使美國國會成員、聯邦及各州政府官員、台灣政府高層官員參與其中。

法案通過時,中美貿易戰尚未正式開打,而在其後兩年引發中美矛盾的香港反修例運動與國安法事件、全球新型冠狀病毒疫情等事件也尚未發生。不少專家都認為,在1979年以來戰略模糊(strategic ambiguity)原則下,《台灣旅行法》究竟會不會被運用?會如何被運用?都仍待行政部門實際作為而定,並不代表《台灣旅行法》通過後,台美高階官員就必定會開啟互訪大門。

到了2020年,阿薩爾訪台的決定,形同為《台灣旅行法》立下第一個「美官員訪台」的慣例,台灣輿論與朝野氣氛普遍都持正面態度,認為這標誌著台美關係漸入佳境。不過,中華戰略前瞻協會研究員揭仲對此仍持保留態度。

「我認為未必可以這麼樂觀,因為美國的行政部門在操作這件事情時,還是小心翼翼的。比方說,台美斷交之後,其實美國已有六個內閣部長來過台灣,所以如果美國想要安撫中共的話,可以說自己是在『按照慣例』、內閣部長也不是第一次訪台;面對台灣時,則可以說這次訪台官員的位階高,但實際上,一般媒體雖然會用『繼任總統的順序』來證明位階,但也有說法指出,這個繼任順序不過就是內閣部會成立的時間先後罷了。」

揭仲認為,如果美方派出的,「是國務院的亞太處助理國務卿,或是國防部負責亞太區的助理部長的話,那才算是真正的突破,因為這些才是過去一直無法來台的關鍵部門。」換言之,在揭仲看來,美方這次的動作仍屬相對謹慎,「還是保留了應對中共、安撫中共的空間。」

無論台美關係本身的水溫究竟如何,但是,在疫情之下,美國民眾對中國的好感度創下十年來歷史新低,如此一來,台美中三角關係確實可說是處於版塊挪移時期。

7月30日,美國民調機構皮尤研究中心(Pew Research Center)公布了最新調查,結果顯示,在疫情持續延燒下,美國民眾對中國的好感度來到自2005年以來的歷史新低。有高達73%的美國人對中國有反感,只有22%的人有好感,比起兩年前,反感度多了26個百分點。而與今年三月,疫情尚未在美國爆發時所做的調查相比,多了7個百分點。其中,共和黨支持者有83%對中國有反感,民主黨支持者則有68%有反感,分別都創下各黨新高。

此外,有超過七成五的美國人對習近平感到不信任,更有五成五民眾表示,對習完全沒有信任可言,比起四個月前的調查,上升了10個百分點。不過,對於「美國該對中國建立更強硬還是緊密的關係」,共和黨與民主黨支持者有分歧的看法,前者有66%認為應該對中國採取更強硬的態度,後者則只有33%。共和黨支持者也比民主黨支持者更認同中國必須為這次疫情負責,後者則認為,美國本土疫情主要是因為川普政府處理太過緩慢。

在疫情催化的中美脫鉤氣氛之下,代表川普政府訪台的阿薩爾,已於2020年8月9日晚間五點抵達台北。隨行人員有美國疾病管制與預防中心首席醫療官米契爾‧沃爾夫(Mitchell Wolfe)、美國衛生部幕僚長布萊恩‧哈里森(Brian Harrison)、美國衛生部全球事務辦公室主任蓋瑞特‧格里格斯比(Garrett Grigsby)。

根據AIT新聞稿指出,阿薩爾將「代表川普總統會見台灣資深公衛官員、新冠疫情醫護人員及專家,以及其他台灣夥伴,共同討論防疫措施、全球衛生、美台夥伴關係,以及台灣作為全球醫療設備和關鍵技術的可靠供應者。」AIT表示,在訪台期間,阿薩爾也將發表大型演講,「強調台灣在國際社會,尤其是全球公共衛生領域中,扮演建設性的角色。」

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
中美關係 台美關係 中美台