國家安全法 廣場 讀者來函

讀者來函:訃聞——香港特別行政區

香港特區之死,不死在人大常委會尚未正式頒布之國家安全法,而是在第十三屆全國人大在2020年5月28日下午通過之決定,結束了《基本法》保障之高度自治。


2019年9月4日金鐘,一名年青人在添馬公園參加集會。 攝:陳焯煇/端傳媒
2019年9月4日金鐘,一名年青人在添馬公園參加集會。 攝:陳焯煇/端傳媒

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2020年5月28日下午3時許,全國人大在北京人民大會堂以2878票贊成、1票反對及6票棄權,通過授權人大常委會制定香港國家安全法,中央人民政府根據需要在港設立國家安全機構。快將踏入23歲的香港特區在這一天撒手人寰,壽終正寢。相對鄧小平預期至少50年的壽命而言,這無疑是英年早逝。但想到了如美國雜誌《財富》早在1995年便以封面預言「香港之死」,香港特區能延存至今,或許已算為了不起。

香港——可愛的混血兒

以「英年早逝」形容香港特區,其實也不知道是否合適。英年者,英氣風發也,與臨終前之香港不太配對。表面看來,香港特區或許健壯。股市與樓市交投蓬勃;政商界代表在北京出席全國人大及全國政協兩會,為國貢獻;特區政府在踏入5月28日前五分鐘還發表聲明,表示「『一國兩制』賦予香港的特殊地位,一直行之有效」,「『一國兩制』是我們最大的優勢,將來亦會如是」。但23年來看着香港特區成長的,或只要伸手探其脈搏,便會認同她實際上已五癆七傷,病入膏肓。甚至出於憐惜之情,情願她早日安息,而非苟延殘喘。

有人說混血兒比較好看,不知道是否有科學根據,但香港特區這個混血兒的而且確是可愛的。她的祖上是中國血統,但也混雜了英國基因。在她臨終前兩天富商何鴻燊逝世,其雙親皆為中英混血的背景仿佛提醒了我們在上一代混血是那麼平常。又如金像獎影帝黃秋生也為中英混血。香港華洋雜處從來都不只是教科書的老套話。粵式飲食與下午茶習慣,華人風俗與西方節日,「巴士」與「的士」的英語音譯,還有中英之法定語文地位等。長於斯的我們往往出入中西文化自如,從沒感到任何不協調或不適應之處。

先天免疫力缺乏症

誕生於此獨特背景下的香港特區以「一國兩制」為基因,花四年八個月起草的《基本法》作免疫系統,避免兩制在體內碰撞,讓其壯健成長。然而,世事沒有盡如人事,這個可愛的混血兒患有先天免疫力缺乏症,未滿兩周歲之時已發了一場大病。1999年1月,終審法院在吳嘉玲案按其對《基本法》第一百五十八條第三款的理解,作出了兩項很進取的聲言:只有終審法院才可以決定是否有需要提請人大常委會解釋《基本法》;及特區法院有權力及有責任審核全國人大或其常委會的立法行為是否符合《基本法》。

《基本法》第158條第3款:

香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋,香港特別行政區法院在引用該條款時,應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。

一星期後,官媒新華社發稿,以「四大護法」之言抨擊終審法院「認為自己可以凌駕於人大及其常委會之上」,「把香港變成為一個獨立的政治實體」。餘下的便是歷史:終審法院破天荒發表補充判辭,承認人大常委會的解釋權及依據《基本法》行使的權力不容質疑;特區法院承認人大常委會可自行釋法,亦承認特區法院無權審核全國人大或其常委會的立法或釋法行為。由於其他人無緣置喙,全國人大或其常委會有否違反《基本法》,因而只看兩者是否自我約束。而按常理全國人大或其常委會亦不可能自我裁定違法,形成了它們總是符合《基本法》的現實。此便為香港特區的先天免疫力缺乏症。

23條立法與普選

免疫力缺乏症本身並不致命,惟將香港特區置於感染風險之中,影響可大可小。可小者,自1999年6月人大常委會擺平居港權爭議後近五年未再釋法,此段日子可謂無病無痛。又如2005年4月香港政府就特首補選之餘下任期安排提請釋法,也沒有引發重大爭議。可大者,2016年人大常委會就立法會議員之宣誓釋法,僭加了不符法定誓言、不真誠及不莊重三項要求,實際上連本地主體法例也更動了。又如2004年4月,人大常委會就行政長官和立法會產生辦法的更改作出釋法,由原本的立法會通過、行政長官同意及人大常委會批准之三步曲,改成以行政長官向人大常委會提出、人大常委會確定為首之五步曲。

《基本法》附件一第7條:

二○○七年以後各任行政長官的產生辦法如需修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會批准。

《基本法》附件二第3條:

二○○七年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序,如需對本附件的規定進行修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案。

其時第23條爭議引發的情緒未完全平伏,香港社會就政制改革的討論如火如荼。中央為免落實普選後出現其不歡迎之人物當選但又不欲否決任命之困局,甚至無法以「愛國者為主體治港」,終以人大常委會釋法以牢取政改主導權。並非事後孔明,這本來就是不必之舉。名筆林行止當年分析指出,多數市民並非全然否定《基本法》第23條立法,問題在於政府匆促行事,未能消除社會憂慮,終至激化群情。當時之溫和民主派、一年後獲延攬進行政會議的張炳良亦言,釋法「解決不了目前特區管治失效、凝聚乏力的危機」。以保證治港者的目標而言,當年之釋法無疑是一服特效藥,惟忽略了香港特區之病因在特區政府之管治能力。

再者,人大常委會從香港特區手中取得政改主動權甚或主導權,同時也令落實普選在性質上有如香港社會與中央之爭,為香港特區增添另一長期病患。此隱患於2005年和2010年的兩次政改中或不明顯,然2014年人大常委會在政改五步曲之第二步通過八三一決定,被喻為小圈子的特首選舉委員會成為提名委員會,參選人須獲得過半數提名支持,且候選人數限於兩至三位,實際上將民主派排拒了在選舉之外,終引發了雨傘運動之大病,高燒多日不下。

按照《基本法》之設計,特區政府早應就第23條立法,第45條及68條承諾之行政長官及立法會普選也應一早實現。且行政長官肩負公職任命、引渡把關等要責,其若未能以普選為管治基礎,特區政府將難以取信於社會大眾,善治無從談起。惟2003年之第23條立法觸礁引發了中央的不放心,其因而對普選有保留又反過來增加香港社會的不信任,兩者因而久不成事且形成惡性循環。中央與香港社會其實沒有必須對立之因,只是當年有葉劉淑儀的粗暴立法,去年又有林鄭月娥的剛愎自用,最終不但一事無成,更令中央與香港社會關係破裂。

中央再下一道猛藥

香港特區可愛,但亦可憐。她本患先天免疫力缺乏症,23年來特區政府卻沒有妥善照料,加上中央多次錯誤診斷病因,用上一服又一服之猛藥,導致五癆七傷。但她的最終死因是什麼呢?香港特區臨終前一夜,距離5月28日不足半小時,美國國務卿蓬佩奧在社交平台上公布「已向國會報告香港不再在中國之下享自治」。雖然香港特區斷不由美國國務卿來宣告死亡,但在時間及死因上,蓬佩奧還是恰好地預告了香港特區在半日後之死。

香港特區之死,不死在人大常委會尚未正式頒布之國家安全法,而是在第十三屆全國人大在2020年5月28日下午通過之決定,結束了《基本法》保障之高度自治。試想一下,人大常委會根據《中國憲法》第67條可制定法律,根據《基本法》第18條可將全國性法律列入《基本法》附件三以在香港實施,為什麼全國人大要在決定中授權人大常委會制定香港國家安全法?內地法律學者田飛龍形容此為「雙重權威」模式,難道人大常委會本身權威不足嗎?

只要閱讀全國人大之決定全文,尤其第四至六項決定,便可發現此決定有抵觸《基本法》以至「一國兩制」之嫌。

全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(第四至六項):

四、香港特別行政區應當建立健全維護國家安全的機構和執行機制,強化維護國家安全執法力量,加強維護國家安全執法工作。中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構,依法履行維護國家安全相關職責。

五、香港特別行政區行政長官應當就香港特別行政區履行維護國家安全職責、開展國家安全教育、依法禁止危害國家安全的行為和活動等情況,定期向中央人民政府提交報告。

六、授權全國人民代表大會常務委員會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律,切實防範、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動。全國人民代表大會常務委員會決定將上述相關法律列入《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三,由香港特別行政區在當地公布實施。

人大決定抵觸《基本法》

先說中央政府在港設立國家安全機構。根據《中國憲法》第85條,中央人民政府是最高國家權力機關的執行機關,但它在香港的權力行使乃受《基本法》制約。「四大護法」之一、《基本法》起草委員蕭蔚雲便曾指出,「中央對香港特別行政區的直接管轄權主要由中央人民政府行使,當然這種管轄必須符合憲法、『基本法』的規定」。此中央政府在港設立的國家安全機構若將行使權力,於《基本法》有何依據?

第五項決定要求行政長官開展國家安全教育。但教育乃香港自治事務,《基本法》第136條列明特別政府。自行制定有關教育的發展和改進的政策」。那麼是教育或其他自治事務只要前綴「國家安全」就不再屬於自治範圍,抑或特區自治事務全國人大也可以干預?

全國人大授權人大常委會制定法律,「防範、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動」,在內容範疇上更是與《基本法》第23條重疊。若然「防範」包含了針對煽動罪行,這次立法更可以涵蓋《基本法》第23條中之五項。然而,《基本法》列明「香港特別行政區應自行立法」,為何人大常委會可以就其中之事項立法?正如涉及刑事罪行的《國旗法》、《國徽法》以至正在審議之《國歌法》,雖然由人大常委會列入《基本法》附件三,但均經立法會經立法加以調整,成為《國旗及國徽條例》及即將的《國歌條例》,讓香港特區能更有效地執法及審訊。由人大常委會制定國家安全法並直接在香港公布生效,但內地對法律的演繹及應用與香港特區的普通法原則大相逕庭,試問特區法院又如何審理?若然特區法院無法審理國安法之案件,《基本法》第19條二款列明之香港法院對所有案件均有審判權,豈不成一紙空文?

《基本法》第23條:

香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。

塵封三十年的憲法第31條

上述之抵觸,在在說明了是次決定與《基本法》以至「一國兩制」之設計不符。更何況以往人大常委會行使《基本法》解釋權之時,表明依據《中國憲法》第67條第四項和《基本法》第158條第一款,反映出其行使權力乃如蕭蔚雲、許崇德等草委所言,同時根據《中國憲法》及《基本法》。惟全國人大是次決定雖然根據《中國憲法》第31條和第62條第二項、第十四項、第十六項,但具體依據《基本法》哪一條則付之闕如,只言「有關規定」。而當全國人大自1990年以來首次再度引用《中國憲法》第31條決定特區內實行的制度,便說明了這次乃無《基本法》可依的破例情況,也代表了全國人大可依此條款決定香港的任何事情,《基本法》再無保障可言。

《中國憲法》第31條:

國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。

1990年4月第七屆全國人大表決設立香港特區及通過《基本法》,體現「一國兩制」的《基本法》便對包括全國人大在內的所有權力機關皆有約束力。若有需要更改,全國人大也可以根據《基本法》第159條修改之。惟如今習近平領導之第十三屆全國人大在沒有依法定程序修改《基本法》之下,通過抵觸第七屆全國人大通過之《基本法》之決定。從政治現實角度看,它作為最高國家權力機關,當然可以作出任何決定,但也不改其違反三十年前全國人大決定之本質。其公然違反《基本法》之舉,同時也葬送了高度自治以至「一國兩制」,結束香港特區不長也不短的23年壽命。

特區亡歿而直轄市生。香港人可能會如中共念茲在茲般終於「人心回歸」,也可能會到異地說一句「我在哪裡,哪裡就是香港」,但更可能以一股不朽之信念支撐——即使改變不了政治現實和社會環境,仍然追求活得磊落,相信理性與民主。不要變成自己曾經討厭的人,才是對我們的最大考驗。

讀者來函 國家安全法