读者来函：讣闻——香港特别行政区

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2020年5月28日下午3时许，全国人大在北京人民大会堂以2878票赞成、1票反对及6票弃权，通过授权人大常委会制定香港国家安全法，中央人民政府根据需要在港设立国家安全机构。快将踏入23岁的香港特区在这一天撒手人寰，寿终正寝。相对邓小平预期至少50年的寿命而言，这无疑是英年早逝。但想到了如美国杂志《财富》早在1995年便以封面预言“香港之死”，香港特区能延存至今，或许已算为了不起。

香港——可爱的混血儿

以“英年早逝”形容香港特区，其实也不知道是否合适。英年者，英气风发也，与临终前之香港不太配对。表面看来，香港特区或许健壮。股市与楼市交投蓬勃；政商界代表在北京出席全国人大及全国政协两会，为国贡献；特区政府在踏入5月28日前五分钟还发表声明，表示“‘一国两制’赋予香港的特殊地位，一直行之有效”，“‘一国两制’是我们最大的优势，将来亦会如是”。但23年来看着香港特区成长的，或只要伸手探其脉搏，便会认同她实际上已五痨七伤，病入膏肓。甚至出于怜惜之情，情愿她早日安息，而非苟延残喘。

有人说混血儿比较好看，不知道是否有科学根据，但香港特区这个混血儿的而且确是可爱的。她的祖上是中国血统，但也混杂了英国基因。在她临终前两天富商何鸿燊逝世，其双亲皆为中英混血的背景仿佛提醒了我们在上一代混血是那么平常。又如金像奖影帝黄秋生也为中英混血。香港华洋杂处从来都不只是教科书的老套话。粤式饮食与下午茶习惯，华人风俗与西方节日，“巴士”与“的士”的英语音译，还有中英之法定语文地位等。长于斯的我们往往出入中西文化自如，从没感到任何不协调或不适应之处。

先天免疫力缺乏症

诞生于此独特背景下的香港特区以“一国两制”为基因，花四年八个月起草的《基本法》作免疫系统，避免两制在体内碰撞，让其壮健成长。然而，世事没有尽如人事，这个可爱的混血儿患有先天免疫力缺乏症，未满两周岁之时已发了一场大病。1999年1月，终审法院在吴嘉玲案按其对《基本法》第一百五十八条第三款的理解，作出了两项很进取的声言：只有终审法院才可以决定是否有需要提请人大常委会解释《基本法》；及特区法院有权力及有责任审核全国人大或其常委会的立法行为是否符合《基本法》。

《基本法》第158条第3款：

香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。

一星期后，官媒新华社发稿，以“四大护法”之言抨击终审法院“认为自己可以凌驾于人大及其常委会之上”，“把香港变成为一个独立的政治实体”。余下的便是历史：终审法院破天荒发表补充判辞，承认人大常委会的解释权及依据《基本法》行使的权力不容质疑；特区法院承认人大常委会可自行释法，亦承认特区法院无权审核全国人大或其常委会的立法或释法行为。由于其他人无缘置喙，全国人大或其常委会有否违反《基本法》，因而只看两者是否自我约束。而按常理全国人大或其常委会亦不可能自我裁定违法，形成了它们总是符合《基本法》的现实。此便为香港特区的先天免疫力缺乏症。

23条立法与普选

免疫力缺乏症本身并不致命，惟将香港特区置于感染风险之中，影响可大可小。可小者，自1999年6月人大常委会摆平居港权争议后近五年未再释法，此段日子可谓无病无痛。又如2005年4月香港政府就特首补选之余下任期安排提请释法，也没有引发重大争议。可大者，2016年人大常委会就立法会议员之宣誓释法，僭加了不符法定誓言、不真诚及不庄重三项要求，实际上连本地主体法例也更动了。又如2004年4月，人大常委会就行政长官和立法会产生办法的更改作出释法，由原本的立法会通过、行政长官同意及人大常委会批准之三步曲，改成以行政长官向人大常委会提出、人大常委会确定为首之五步曲。

《基本法》附件一第7条：

二○○七年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。

《基本法》附件二第3条：

二○○七年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序，如需对本附件的规定进行修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

其时第23条争议引发的情绪未完全平伏，香港社会就政制改革的讨论如火如荼。中央为免落实普选后出现其不欢迎之人物当选但又不欲否决任命之困局，甚至无法以“爱国者为主体治港”，终以人大常委会释法以牢取政改主导权。并非事后孔明，这本来就是不必之举。名笔林行止当年分析指出，多数市民并非全然否定《基本法》第23条立法，问题在于政府匆促行事，未能消除社会忧虑，终至激化群情。当时之温和民主派、一年后获延揽进行政会议的张炳良亦言，释法“解决不了目前特区管治失效、凝聚乏力的危机”。以保证治港者的目标而言，当年之释法无疑是一服特效药，惟忽略了香港特区之病因在特区政府之管治能力。

再者，人大常委会从香港特区手中取得政改主动权甚或主导权，同时也令落实普选在性质上有如香港社会与中央之争，为香港特区增添另一长期病患。此隐患于2005年和2010年的两次政改中或不明显，然2014年人大常委会在政改五步曲之第二步通过八三一决定，被喻为小圈子的特首选举委员会成为提名委员会，参选人须获得过半数提名支持，且候选人数限于两至三位，实际上将民主派排拒了在选举之外，终引发了雨伞运动之大病，高烧多日不下。

按照《基本法》之设计，特区政府早应就第23条立法，第45条及68条承诺之行政长官及立法会普选也应一早实现。且行政长官肩负公职任命、引渡把关等要责，其若未能以普选为管治基础，特区政府将难以取信于社会大众，善治无从谈起。惟2003年之第23条立法触礁引发了中央的不放心，其因而对普选有保留又反过来增加香港社会的不信任，两者因而久不成事且形成恶性循环。中央与香港社会其实没有必须对立之因，只是当年有叶刘淑仪的粗暴立法，去年又有林郑月娥的刚愎自用，最终不但一事无成，更令中央与香港社会关系破裂。

中央再下一道猛药

香港特区可爱，但亦可怜。她本患先天免疫力缺乏症，23年来特区政府却没有妥善照料，加上中央多次错误诊断病因，用上一服又一服之猛药，导致五痨七伤。但她的最终死因是什么呢？香港特区临终前一夜，距离5月28日不足半小时，美国国务卿蓬佩奥在社交平台上公布“已向国会报告香港不再在中国之下享自治”。虽然香港特区断不由美国国务卿来宣告死亡，但在时间及死因上，蓬佩奥还是恰好地预告了香港特区在半日后之死。

香港特区之死，不死在人大常委会尚未正式颁布之国家安全法，而是在第十三届全国人大在2020年5月28日下午通过之决定，结束了《基本法》保障之高度自治。试想一下，人大常委会根据《中国宪法》第67条可制定法律，根据《基本法》第18条可将全国性法律列入《基本法》附件三以在香港实施，为什么全国人大要在决定中授权人大常委会制定香港国家安全法？内地法律学者田飞龙形容此为“双重权威”模式，难道人大常委会本身权威不足吗？

只要阅读全国人大之决定全文，尤其第四至六项决定，便可发现此决定有抵触《基本法》以至“一国两制”之嫌。

全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（第四至六项）：

四、香港特别行政区应当建立健全维护国家安全的机构和执行机制，强化维护国家安全执法力量，加强维护国家安全执法工作。中央人民政府维护国家安全的有关机关根据需要在香港特别行政区设立机构，依法履行维护国家安全相关职责。

五、香港特别行政区行政长官应当就香港特别行政区履行维护国家安全职责、开展国家安全教育、依法禁止危害国家安全的行为和活动等情况，定期向中央人民政府提交报告。

六、授权全国人民代表大会常务委员会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律，切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。全国人民代表大会常务委员会决定将上述相关法律列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三，由香港特别行政区在当地公布实施。

人大决定抵触《基本法》

先说中央政府在港设立国家安全机构。根据《中国宪法》第85条，中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，但它在香港的权力行使乃受《基本法》制约。“四大护法”之一、《基本法》起草委员萧蔚云便曾指出，“中央对香港特别行政区的直接管辖权主要由中央人民政府行使，当然这种管辖必须符合宪法、‘基本法’的规定”。此中央政府在港设立的国家安全机构若将行使权力，于《基本法》有何依据？

第五项决定要求行政长官开展国家安全教育。但教育乃香港自治事务，《基本法》第136条列明特别政府。自行制定有关教育的发展和改进的政策”。那么是教育或其他自治事务只要前缀“国家安全”就不再属于自治范围，抑或特区自治事务全国人大也可以干预？

全国人大授权人大常委会制定法律，“防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动”，在内容范畴上更是与《基本法》第23条重叠。若然“防范”包含了针对煽动罪行，这次立法更可以涵盖《基本法》第23条中之五项。然而，《基本法》列明“香港特别行政区应自行立法”，为何人大常委会可以就其中之事项立法？正如涉及刑事罪行的《国旗法》、《国徽法》以至正在审议之《国歌法》，虽然由人大常委会列入《基本法》附件三，但均经立法会经立法加以调整，成为《国旗及国徽条例》及即将的《国歌条例》，让香港特区能更有效地执法及审讯。由人大常委会制定国家安全法并直接在香港公布生效，但内地对法律的演绎及应用与香港特区的普通法原则大相迳庭，试问特区法院又如何审理？若然特区法院无法审理国安法之案件，《基本法》第19条二款列明之香港法院对所有案件均有审判权，岂不成一纸空文？

《基本法》第23条：

香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

尘封三十年的宪法第31条

上述之抵触，在在说明了是次决定与《基本法》以至“一国两制”之设计不符。更何况以往人大常委会行使《基本法》解释权之时，表明依据《中国宪法》第67条第四项和《基本法》第158条第一款，反映出其行使权力乃如萧蔚云、许崇德等草委所言，同时根据《中国宪法》及《基本法》。惟全国人大是次决定虽然根据《中国宪法》第31条和第62条第二项、第十四项、第十六项，但具体依据《基本法》哪一条则付之阙如，只言“有关规定”。而当全国人大自1990年以来首次再度引用《中国宪法》第31条决定特区内实行的制度，便说明了这次乃无《基本法》可依的破例情况，也代表了全国人大可依此条款决定香港的任何事情，《基本法》再无保障可言。

《中国宪法》第31条：

国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

1990年4月第七届全国人大表决设立香港特区及通过《基本法》，体现“一国两制”的《基本法》便对包括全国人大在内的所有权力机关皆有约束力。若有需要更改，全国人大也可以根据《基本法》第159条修改之。惟如今习近平领导之第十三届全国人大在没有依法定程序修改《基本法》之下，通过抵触第七届全国人大通过之《基本法》之决定。从政治现实角度看，它作为最高国家权力机关，当然可以作出任何决定，但也不改其违反三十年前全国人大决定之本质。其公然违反《基本法》之举，同时也葬送了高度自治以至“一国两制”，结束香港特区不长也不短的23年寿命。

特区亡殁而直辖市生。香港人可能会如中共念兹在兹般终于“人心回归”，也可能会到异地说一句“我在哪里，哪里就是香港”，但更可能以一股不朽之信念支撑——即使改变不了政治现实和社会环境，仍然追求活得磊落，相信理性与民主。不要变成自己曾经讨厌的人，才是对我们的最大考验。