深度 2019冠狀病毒疫情 評論

疫情與體制:高效的「中國模式」,為何總是在公衛危機上重蹈覆轍?

中國的壓力型體制是如何把重大公共危機變為治理危機,乃至政治危機的?那隻房間中的大象,到底是如何運作的?


2020年1月26日,廣州南站的不少旅客都戴上了口罩。 攝:林振東/端傳媒
2020年1月26日,廣州南站的不少旅客都戴上了口罩。 攝:林振東/端傳媒

中國政府決定關閉有九省通衢之稱的武漢市。隨著疫情的惡化,鄰近的城市也關閉了對外聯絡道路。目前全湖北有16座城市被封,全中國32省中,已有31省發布了I級(最緊急)應急響應。

根據目前的流行病學觀察,新冠肺炎病毒的重症率和致死率都低於SARS,但傳染率很高,中國政府的一番舉動無非是希望可以有效地防止疫情的擴散。但這樣的封城(省)在近代公共衛生史上是絕無僅有的。以地理區位劃下疾病禁制區(cordon sanitaire),近年來只有塞拉利昂(獅子山)、利比里亞(賴比瑞亞)等西非國家,在2014年時因應伊波拉(埃博拉)病毒使用過類似的手段。伊波拉病毒有將近90%的致死率,SARS的死亡率大約是15%左右,新冠病毒要更低。

中共在年初一(1月25日)過完年後,才終於成立中央應對疫情領導小組,翌日才確定由李克強做組長,主管宣傳口的王滬寧做副組長。不僅整體反應已屬遲緩,而且從人事結構中,反映出面對新型冠狀病毒的流行,以及當下階段,輿情管控跟疫情管控同樣重要。類似的公衛危機在中國屢見不鮮,從2003年的 SARS 到近年的非洲豬瘟,中國的傳染病/公共衛生防治體系面對新型態的疾病,既要壓制,也是「沒輒」(沒有辦法)。

本文會先從公衛的角度出發,嘗試評價封城的利弊,之後最重要的是從組織研究的角度,分析中國官僚體制的課責與應對能力。我嘗試解釋一個問題:中國的壓力型體制是如何把重大公共危機變為治理危機,乃至政治危機的?那隻房間中的大象,到底是如何運作的?

封城的爭議,及失敗的政策溝通

從公共衛生角度,面對傳染性疾病最好的對策通常是分級性的檢疫與隔離⋯⋯把所有人全部關在一個區域中,這很有可能會導致更大規模的交叉與區域內感染。

先看封城。如上文言,這在防治疾病領域是非常古老的做法。疾病禁制區的範圍可以是一間醫院、一個社區或是整個城鎮;背後的邏輯很簡單,就是藉由隔離潛在的患者來避免病毒進一步傳播。這種隔離的效用可以從傳染病模型/模擬得到證實。而一則針對武漢肺炎傳播的研究也指出,如果降低99%的省市移動(也就是城市全面封鎖)的話,可以降低約30%的感染。

但同樣的模型也指出,如果只降低80%的跨省市移動,也可以降低25%左右的疾病傳播。也就是說,不需要完全封城,也可以達到顯著遏止傳播的效果。而更關鍵的問題是,這些模擬都不考慮封城後的各種物資補給,以及城中人員受到的心理壓力,以及這一政策可能帶來的各種負面效應。

「封城」的負面效果在西非伊波拉病毒爆發時看得最為清楚,在伊波拉這個有90%致死率的病毒流行於西非的時候,塞拉利昂、利比里亞等國家便實施了「封村」的措施,並以軍隊等強力措施來保證成效。然而這造成了嚴重的衝突,衝突最嚴重的時候,軍隊竟要動用實彈以及催淚瓦斯,來驅散想要離開封鎖線的民眾。這種不加考慮的、粗暴的疫區封鎖也被批評為對最窮困、最沒有資源的社區的針對性打擊。

2020年1月25日,人們戴著口罩在武漢市紅十字會醫院等待醫療救助。

2020年1月25日,人們戴著口罩在武漢市紅十字會醫院等待醫療救助。攝:Hector Retamal/AFP via Getty Images

從公共衛生角度,面對傳染性疾病最好的對策通常是分級性的檢疫與隔離:首先是已經確診的病人要高度隔離,接下來是疑似感染者或有接觸風險的,視情況自主隔離或是持續追蹤。而全面封鎖一個地區,就意味著不論風險差別,把所有人全部關在一個區域中,這很有可能會導致更大規模的交叉與區域內感染。

再以武漢、香港、澳門和台灣的檢疫措施進行對比,便可看出即便都是針對性地檢疫,手段上也是可以存在差異的。率先封城的武漢,是在凌晨兩點左右才發布公告,要求當天上午10點開始控制所有的出入人口,及封閉城中交通——尚不論其對醫療資源的補足、醫護人員及病患的交通支持都沒有配套,倉促的決策甚至導致部分武漢人「連夜外逃」,與「封城」的目的也幾乎背道而馳。

或許湖北的情況過於「危急」,促使政府採取這樣的政策,但其失敗的政策溝通及後來導致的惡果,則在隔日的除夕夜大爆發。

隨著事態的發展,台灣、澳門以及香港也都一步步收緊了對中國(特別是武漢)來訪旅客的管制。這些地方升級隔離強度的邏輯與武漢很不一樣,雖然幾乎同樣嚴格,但是是在社會多日來有訴求、政府研判後,才以每天逐步升級的方式進行,市民及受影響人士能有一些心理準備(雖也並不令人滿意)。然而武漢乃至湖北突然採取高強度的隔離措施,則是以「一刀切式管理」為首要核心,似乎毫無章法可言。

或許湖北的情況過於「危急」,促使政府採取這樣的政策,但其失敗的政策溝通及後來導致的惡果,則在隔日的除夕夜大爆發。當晚中國的中央電視台上演歌舞昇平的春節晚會,大陸互聯網上則廣泛流傳湖北各地區一線醫護人員心理崩潰的消息,「兩個中國」同時上演,中國民間只好展開自救。

多重目標官僚決策,應對危機捉襟見肘

「政策目標設定」以及「上下博弈」(討價還價)。

要理解中國的政策執行,一定要回到中國官僚體系中「政策目標設定」以及「上下博弈」(討價還價)的過程當中來理解。

不論是從經濟發展、環保,還是人口控制等角度來說,中國政策的執行方式,通常是由中央擬定政策目標,並以這個目標為基準,要求地方官僚執行。在一般的狀況下,上級提出目標(例如GDP增速、瘟疫檢出數量)後,下級機關可能循正規的管道(文件往來)跟上級討價還價。討價還價的結果,很可能是沒有爭取到任何成果,而最終必須要接受上級機關提出的目標。

但接受上級機關提出的目標並不代表完全照章執行,更多時候,中國基層官僚會聯合起來虛應故事,或是混水摸魚,以便在執行政策的「成本」與執行「成效」間取得平衡。

很多時候,下級官僚會想要利用非正式的方式(例如親屬、地緣關係等等)去跟上級政府討價還價,這可能會導致「上下級政府共謀」的現象——簡單來說就是,上下級政府機關可能合謀虛報、或是浮報基層的執行狀況——只要事情還維持在可控範圍內,或許可以藉由「挖東牆補西牆」的方式在未來「偷時間」解決問題,學術上,這一行為稱為「權變」。然而,上級/中央政府也不是不知道下級政府的策略,所以上級政府常常會以「抽檢」的方式逼迫地方政府完成政策目標。

在應對突發的公共危機時,這套體制大概會混合使用四種路徑,包括:嵌入——體制透過財務和人事,控制專業人士和組織,比如「統戰」;發包問責——把責任分包給各層級政府、社會組織及官僚;權變;以及壓制——抓人、封鎖消息、限制參與。

而當常規的治理管道都失效時,上級政府會直接接管、取代下級政府的決定空間,這被社會學家周雪光稱為「運動型治理」。然而,運動型治理並不保證「成功的治理」,因為政策的執行還是仰賴於基層官僚對於現狀的掌握以及實行。而在運動型治理發生後,基層官員為了自保、避免被懲罰,可能只會消極配合甚至怠政,這樣會大大降低治理的效率。

讓中國官僚治理體制更為複雜的是,多重目標之間的相互衝突。

例如下級官僚可能同時被要求發展經濟和達到環保指標;又或者在這次武漢肺炎的案例中,同時被要求要做到政治維穩與疫情防治——政治維穩意味著訊息的控制,但疫情防治又意味著必須要資訊透明。

在這種多重目標下,基層官員通常會藉由正式、非正式的管道,去了解哪些目標對於當下的上級機關比較重要。例如通常而言,經濟發展的重要性優先於環保需求,維穩的需求重要過疫情防治的需求。

但這種目標排序是建立在先前的經驗上:例如環保目標沒有達到也不會有太多社會與政治後果,但經濟發展目標沒達到可能就升不了官。這種多重目標下的官僚決策體系,在面對新型態的危機時就顯得捉襟見肘。

2020年1月25日,北京雍和宮前有警察戴著防護口罩。

2020年1月25日,北京雍和宮前有警察戴著防護口罩。攝:Noel Celis/AFP via Getty Images

政府應對新冠肺炎的沙盤推演

就以新冠肺炎為例。

從12月初武漢第一宗不明原因肺炎的消息流出開始,就可以想像中國的官僚開始啟動防疫政策了。假設武漢當地的醫院有如實向上匯報,此時相關單位擬訂的對策很可能同時強調防疫與政治維穩。而在當今中國的政治氛圍下,維穩需求一定會被放大,所以我們才會看到在12月底散播武漢肺炎是冠狀病毒的人被以「造謠滋事」逮補

12月時的疫情嚴重程度人們不得而知,但從後續的發展來看,或可發現當時的官僚可能是以混水摸魚的方式來應對:反正死亡病例還不多,而且也無法確定傳染性,就以政治維穩為首要目標來做防疫。但在這裏,官僚決策完全沒有考慮(也可以說不可能考慮到)病毒的潛伏期,以及醫院管理階層存在的謊報或虛報行為。因為對於醫院管理階層來說,如實地將所有可能案例都通報並開啟防疫程序,會造成運營成本上升並引起民眾焦慮;而對於市級官員來說,政治維穩一直都是首要目標。這樣的動機結構,讓「維穩」以及「控制資訊流動」,成為12月時的政策基調。

直到1月中出現了大規模的外省市與外國感染案例後,上級機關便啟動了「運動型治理」,直接決定地方的防疫措施,這也是封城的措施會來得如此快又急的原因。而這樣的運動型治理下,上級政府是無暇考慮基層官僚的執行能力的,這也是為何在封城前後,微信上許多訊息與視頻,都指武漢各大醫院缺乏必要物資,甚至是病死者也無暇被妥善處置。而醫療資源匱乏的醫院又是交叉感染的溫床,這樣的交叉感染也抵消了封城應有的阻斷傳播的效果。

但與此同時,也因為運動型治理架空了既有的官僚決策過程,在封城過後訊息的透明度反而增加了,即便各種實況爆料文還是會被刪帖,但我們可以看到三聯、財新等媒體還是被允許報導,且報導的內容真實地反映了許多一線的情況。

不過即便資訊變得透明一些,人們仍不確知具體狀況到底有多嚴重,比如數字是否可信,到底有多少患者是求助無門被請回自主管理,或是說是否因為病毒試劑短缺而無法提供確切的確診病例?這些對於防疫而言最根本的問題,外界只有很少的資訊。

另一個更為嚴重的問題是,當運動型治理來到了武漢,湖北省其他也被封的地級市狀況到底如何?資源動員情況比起武漢而言是更好或是更差?人們也無從得知最真實消息。

更令人擔心的是湖北以外的省市。由於在武漢封城之前,其餘地區似乎仍在維穩與防疫之間舉棋不定,對於可能的疾病傳染途徑沒有做足夠程度的辨認與預防,許多省市例如北京與上海,是否疫情狀況有被國家掌握?這也是暫時難以確悉的。

面對上級壓力的基層官僚只能慣性的先追求主要目標(維穩跟經濟發展),而將防疫、環保等等被認為是次要目標的事項擱置。

無論中國的疫病防治科學進展多快,在這種官僚只對上負責的體系下,將政治維穩擺在首位的現象不可能有所改變。基層官員仍然會用混水摸魚、挖東牆補西牆的方式來盡可能地在帳面上達成目標。

但在多重目標的壓力下,面對上級壓力的基層官僚只能慣性的先追求主要目標(維穩跟經濟發展),而將防疫、環保等等被認為是次要目標的事項擱置。直到事態不可收拾時,中央才會直接介入整飭問題,但中央的介入也不保證成功。

「運動式治理」下的地方政府差異,及「消失的」動員力

而隨著武漢封城以及湖北封省,其他地方政府也都開啟了一系列的防疫措施。例如微信上瘋傳的「河南硬核」、北京市暫停所有跨省汽車、杭州率先表示「不封城」,以及汕頭市對於是否要封城舉棋不定等等的政府行為——這些都是在中央開啟運動型治理後,個別地方政府的回應。

照現在中央政府釋出的訊息來看,中央政府應該是要求地方政府用盡一切手段防止肺炎的傳播。面對這種強而有力的訊息,一般來說,地方政府的回應就是層層加碼防疫措施。即便就公共衛生的考量來說,更為合理的做法是徹查疑似病例的旅遊以及接觸史,並且做好公衛宣導,但反而許多地方對中小型村落進行封村。「封村」比「封城」更「不可理喻」之處在於,村落通常都是熟人社會,村里人的旅遊接觸史非常容易掌握,無需動用將道路封阻的手段,這更多是在運動型治理下釋放訊號:我們某省某市防疫做得很紮實,不像其他那些省市一樣。

這種無差別的封城對於防疫是否有效?答案應該是肯定的,畢竟傳染病就是要靠人的接觸才會擴散;但是否真的有必要做到如此地步?這沒人敢給肯定的答案。但在防疫的大旗下,本來就不容許異議聲音的體制,應不會再允許更近一步的質疑。

2020年1月25日,因肺炎疫情嚴峻,天津一個商場只有很少顧客。

2020年1月25日,因肺炎疫情嚴峻,天津一個商場只有很少顧客。攝:Zhang Peng/LightRocket via Getty Images

值得注意的是,雖然「層層加碼」才是中國地方政府的行為常態,但在這次,地方政府的表現並不都是「統一」的。杭州市的防控指揮部就在1月26日公告,雖然杭州為了減少輸入性病例,在一些入城口採取了體溫監測措施,但不存在「封城」的說法。由於沒有更多的資料,我無法判斷杭州官僚這樣做的原因為何,有可能和技術官僚的素質有關,也有可能是在中央政府還沒有一致且明確的指示下,地方政府各自的「創造」行為。

在這次中國應對危機的過程中,最令人驚訝的可能是中國模式的效率的喪失,也即舉國體制下「動員力」的幾乎全面瓦解——醫療資源不足是從疫情開始之後就一直沒有得到解決的問題,中國民間一直透過社交媒體平台「自救」,互相籌措資源,捐錢捐物,但武漢醫院的資源緊缺卻未得官方渠道的緩解。甚至在1月26日,連中日友好醫院,這家北京最好的醫院,也發布了接受社會捐贈的公告——或許是未雨綢繆,但為何會有這個擔憂呢?人民日報也發文,讓防護服工廠「儘快復工」。

這種動員力效率的低下,恰恰折射出了運動式治理的困境:一方面運動式治理希望藉由高壓的管控逼出基層的行政效率,但又因為運動式治理,所有的下級官僚都只能等待上級指示而無法藉由橫向協調解決問題。所以政策目標複雜,需要多個機關間配合時,運動式治理就會無法達成預期的成效。

動員力效率的低下,恰恰折射出了運動式治理的困境⋯⋯政策目標複雜,需要多個機關間配合時,運動式治理就會無法達成預期的成效。

例如當政策目標是維穩時,所牽涉到的行政機關就是公安、網信辦以及城管這類長期合作維穩的組織時,運動型治理就可以大大的提升效率且達到目標;但當政策目標是動員醫療資源、以及建立穩定後勤補給這類中國官僚平常不會做的事情時,運動式治理反而阻斷了官僚間的橫向溝通而降低了行政效率。

習時代的官僚體制

最明顯的改變,就是政策執行的首要目標從經濟發展變成了政治維穩。

如同許多研究者所說,習近平的掌權改變了很多事,官僚體制這個被認為長久以來「穩定運行」的體制,似乎也深受影響。

最明顯的改變,就是政策執行的首要目標從經濟發展變成了政治維穩,而政治維穩就是要緊緊抓住資訊流通的管道。從過去幾年備受矚目的事件,例如疫苗、線上貸款平台暴雷等事件的爆發,以及後續官僚的回應,我們不難看出比起快速處理問題本身,官僚更樂於處理提出問題的人。

習上台後更常出現「運動式治理」,有分析認為是因為習的「集權」作風更甚,但這背後的原因並不那麼明確。只是無論如何,運動式治理的增加又削弱了基層官僚回應問題的能力與效率,因為在運動式治理的過程中,最靠近第一線政策施行的官僚沒有辦法因地制宜或是迅速調整政策。在這樣的官僚體制下,我們很難期待一個可課責又反應迅速的官僚組織。

運動式治理的增加又削弱了基層官僚回應問題的能力與效率。

在武漢省疫情指揮中心最新的一場記者會(1月26日晚)上,三個技術官僚的表現則幾乎折射了官僚組織的潰敗:三人「非常自責內疚」,但一人沒戴口罩、一人口罩戴反、還有一人口罩沒有遮住鼻子,已被網友戲稱為「病毒友好組合」;記者會結束後,三人還慣性官場鼓掌,但現場無人響應,頗為尷尬。除去這些表象,更嚴重的錯漏表現在,官員連武漢有多少口罩都說不清楚,這邊廂市長說防護服緊缺問題已經全面緩解,那邊廂省長就說防護物資仍然緊缺;死亡數字在網友眾目睽睽下「回跳」,被戲稱為「又復活了一個」。官方領頭的資訊錯亂、造假,掩飾不掉的官場「忠心」作風,以及在「發包問責」下官員認錯擔責的誇張表現,無一不演繹著這個制度的沉痾。連人民日報也開放了這場記者會的評論區,這三人的官運可能就到此為止了,而下台幾個官員背責,也是這一體制一貫的「危機公關」。

面對這種制度,改革的方向我想所有人都知道,就是要讓官僚不只對上負責,也要制度性的對人民負責,這才能根本性的改變官僚組織的制度邏輯。但在制度改革遙遙無期的今日,我們能期待的就是中央的介入真的能解決問題,不然就是要等到天氣變暖後病毒活性降低,才能結束這場傳染病的大流行。

(黎班,四處旅居的中國觀察者)

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