深度 逃犯條例

專訪前問責高官王永平:港府每一步都是史無前例的粗暴

「中央有中央的底線,你就不要碰,不要衝擊它管治的權威。同樣,香港市民都有底線,底線就是原有生活方式、自由、法治,即使暫時不說普選,你都起碼自由法治要保持,不能衝突。」


王永平。 攝:Stanley Leung/端傳媒
王永平。 攝:Stanley Leung/端傳媒

王永平見過大風浪。73年考入港英政府做AO(政務主任),一路跳轉多個部門,見證主權移交、首領換班,02年負責推行主要官員問責制,不久又撞上SARS疫情和03七一民怨大爆發,身邊三位高官先後問責辭職,最後董建華「腳痛」下台,新特首匆匆上場。

來到2019年的香港,71歲的王永平才發現,從前的風浪不過小兒科。訪問這天是7月27日,反修例運動轟轟烈烈衝了接近50天,憤怒的民眾用腳和血汗丈量過金鐘、中環、西環、尖沙嘴、沙田、上水和元朗多地,人們用創意、體力,甚至用生命,用整個人生作賭注來呼喊,但管治班子自「壽終正寢」論之後就紋絲不動。我們剛坐下,無須多問,王永平就連珠發砲,歷數他近月目睹香港的三個「史無前例」。

政府強推修例,諮詢期僅20天,「同期的《防止殘酷對待動物條例》都有三個月(諮詢期)」,各界民意洶湧,政府卻掩耳盜鈴,逆民意而行的程度史無前例;

特首林鄭月娥後來「眾叛親離」,「只能依靠警察來管治」,但警隊本身卻引發新一輪管治危機,元朗無差別襲擊事件,警察失蹤,甚至被懷疑與鄉黑勾結,警隊失職的程度史無前例;

面對空前困境,香港總商會、終審法院前首席法官李國能、全國港澳研究會副會長劉兆佳等,以至於社會不同專業界均建議推動成立獨立調查委員會,以真相平復矛盾,但政府依舊紋絲不動,「一個領導班子,或一個人對抗全港民意」的程度,再創史無前例。

「政府每一步都史無前例地粗暴,」王永平快語總結,他毫不諱言,當下香港遭遇「有史以來最大的一次管治危機」,時勢極為緊迫。一邊,風聲和謠言四出,國務院港澳辦罕有召開記者會之後,解放軍駐港部隊首次表態,指出「暴力事件觸碰一國兩制底線」,另一邊,香港民怒似乎已經抵達臨界點,「攬炒」(同歸於盡)情緒浮現。面對一國兩制的重要拐點,王永平等34位退休高官、前議員等於7月23日發表聯署聲明,強烈要求港府設立調查委員會,並詳列委員會應調查的範圍,簽署者除王永平外,還有前政務司司長陳方安生,前行政立法兩局議員李鵬飛,前公務員事務局局長愈宗怡,著名公共行政學者、香港大學社會科學院前院長卜約翰(John Burns)等,他們正嘗試的,是在目前制度之上,修補巨大裂痕。

王永平。

王永平。攝:Stanley Leung/端傳媒

公務員不滿的,是政府對市民的政策

自7月15日探望受傷警員之後,林鄭月娥幾乎沒有公開露面,幾乎半步不離禮賓府,僅有出席的數場活動,亦不通知傳媒,不過,迴避和壓制只讓危機的雪球越滾越洶湧。

作為政府的管治工具之一,公務員系統也罕見地爆發強烈不滿之聲。自7月22日開始,大批EO(行政主任)和AO (政務主任)先後曬出遮蓋名字的工作委任證,呼籲政府傾聽民意,並將於8月2日發起香港歷史上從未出現過的公務員集會。而律政司中的律師和檢控人員也先後發出公開信,指控律政司司長鄭若驊和刑事檢控專員梁卓然在衡量是否檢控大型公眾案件時,「只考慮政治因素」、「視檢控原則如糞土」。

作為前公務員事務局局長,王永平深知,公務員發聲背後所承受的巨大壓力。

香港公務員體系早於港英時期已發展成熟,參考英國體系,秉持「政治中立」原則,公務員向政府負責,不偏倚於任何政黨和派別,按程序和法律做事,協助政府施行政策。因此,公務員守則明確規定,政務主任、警察、新聞主任、首長級官員等四類公務員不得參加任何政治活動,不過對行政主任等基層公務員並無規定。

「政務主任表態不同意或者要求政府去處理反修例問題,其實是很嚴重的一件事。」多年身居政府,王永平說,公務員對上頭不滿並不罕見,但大多只是私下嘮叨,此次公開發聲,意味著他們意識到,政府的做法已經嚴重影響「他們作為市民的利益」。

2019年7月22日,香港行政長官林鄭月娥率領問責團隊召開記者會,回應7月21日反修例示威的警民衝突事件。

2019年7月22日,香港行政長官林鄭月娥率領問責團隊召開記者會,回應7月21日反修例示威的警民衝突事件。攝:Stanley Leung/端傳媒

「當你看到政府冥頑不靈,什麼人說話你都不聽、法官又不聽、總商會又不聽......他們覺得,『我都要表達我們的訴求』。」王永平說,「公務員另一個身份,或者更重要的身份,就是一般市民。」

也有人不這麼看。葉劉淑儀說,公務員發聲,意味著政府「政府內的青年工作做得不足」,致使公務員「士氣低落」。王永平認為不應把問題內部化:「我們公務員的管理已經有一套很完善的制度,公務員的待遇也絕對不差,所以如果公務員不滿政府,主要是他們不滿政府對市民的政策。」

更深層的癥結在於,這種不滿完全早已無法透過問責制來舒緩。「這麼多市民不滿,為什麼沒有一個官員問責下台?」許多人最近紛紛求問前高官王永平,他同樣只有一臉不滿:「我怎麼知道?你去問政府解釋!」

現在與其斤斤計較這原則,政府不如先反省一下,社會上本來最不願意出來表達和政府不同意見的人,為什麼今天都要走出來?

王永平

當下香港擁有公務員超過17萬4千人,按照制度設計,「政治中立」的公務員體系上層,是必須承擔「政治問責」的行政長官和一眾司局長,後者負責平衡政治利益,面對民意壓力,而前者則安於官僚體系,中立執行政策。這一制度變革源於2002年開始施行的「主要官員問責制」,不過自實施以來,屢被詬病。整整17年以來,僅有三位官員問責辭職,絕大多數高官不過是意見接受,態度依舊。

對於即將舉行的公務員集會,港府8月1日發出聲明,指「絕對不接受任何衝擊公務員政治中立原則的行為」。王永平沒好氣地說:「『政治中立』我一定同意,這原則當時就是我起草的,但問題是,現在與其斤斤計較這原則,政府不如先反省一下,社會上本來最不願意出來表達和政府不同意見的人,為什麼今天都要走出來?」

「問題在哪裏?就是在任的特首不再去實踐問責精神。」

不完整的主要官員問責制:當「完美結合」成為幻影

主要官員問責制,其誕生的背景和制度內涵,遠比其名稱來得複雜。

2002年,董建華時代,王永平任公務員事務局局長,正是他與時任政制事務局局長孫明揚一道,負責構思和推行這一制度。主權移交以前,港督由英國委任,港督之下,是實行「集體負責制」的龐大公務員體系,自基層公務員至高層局長,全為「政治中立」的公務員,他們無須承擔民意壓力。

97之後,特區政府很快遇上新形勢。王永平說,98年新機場開幕混亂以及99年被揭發的居屋短樁醜聞,兩宗事件觸發市民要求政府相關官員負責。針對前者,時任政務司司長兼新機場策劃委員會主席陳方安生一度拒絕道歉,引發公眾不滿;針對後者,時任房屋署署長的苗學禮也因公務員身份而無須被問責,輿論開始批評公務員「有權無責」。

2002年12月2日,行政長官董建華與曾蔭權、梁錦松及王永平就減少政府赤字的措施與公務員工會會面。

2002年12月2日,行政長官董建華與曾蔭權、梁錦松及王永平就減少政府赤字的措施與公務員工會會面。 攝:David Wong/South China Morning Post via Getty Images

不過,外界當時有另一種觀察:首任特首董建華與陳方安生不咬弦,而大量政務主任支持公務員出身的陳方安生,導致董建華施政困難。

接受端傳媒訪問時,王永平坦言,官員問責制有兩大功能:一為回應民意,讓主要官員向市民負責;二是給予特首「更大的空間」,「去選擇協助他施政的司局長」。這一制度其實類近英國的部長制。最終,當時的決策團隊為制度命名「問責制」。

「這是當年我們的推銷策略來的。因為問責每個人都會接受,以前覺得你不問責,但現在開始問責了。(這個制度名稱)全世界沒有的,只是我們才有。」王永平認為,和如今政府強推《逃犯條例》修訂不同,當年考慮到民間和立法會的反應,他和孫明揚等官員需要仔細考慮如何去「推銷」政策。配合問責制,王永平也重新解釋了公務員「政治中立」的內涵。

「當年的情況很多時候是,有什麼敏感的事,政府是花了很多時間去咨詢、去討論,特別是去立法會。」

到真的全面普選的時候,便會很完整...... 政府可以換,政府有充分的認受性(合法性)...... 下面公務員亦很放心為這個班子去辦事,這便是一個完美結合。

王永平

不過,在特首並非經普選產生的情況下,這一制度是否等於賦予缺乏民意授權的特首更高的個人權力?陳方安生當時大力反對實行這制度,擔憂其削弱公務員團體,王永平理解,陳方安生憂慮政治委任的基礎並非建基於民主選舉,長遠將引發問題。

王永平同意,官員問責制,長遠是需要和普選制度銜接的,而當時他預想,香港遲早會根據《基本法》,實現立法會和行政長官的雙普選。「到真的全面普選的時候,便會很完整,和其他地方一樣⋯⋯政府可以換,政府有充分的認受性(合法性),而政府再有他的委任班子,這委任班子是一個政治委任的、接受問責的班子,下面公務員亦很放心為這個班子去辦事,這便是一個完美結合。」王永平回憶說。

17年之後,「完美結合」成為空中樓閣。伴隨著2014年人大頒布「831」框架和雨傘運動的徹底挫敗,香港普選前路黯淡,而另一方面,「特首自己放棄了問責精神」。

在董建華時代,保安局局長葉劉淑儀因為推動二十三條修法失敗辭職下台、財政司長梁錦松買車逃稅下台,衛生福利及食物局局長楊永強因為SARS辭職負責。「我們第一批的問責局長,你會看到有人辭職。」王永平說。到了曾蔭權年代,2008年,「主要官員問責制」被更改為「政治委任制」,同時增設副局長和政治助理兩層委任官員,王永平認為,雖然問責仍是「政治委任制」的核心之一,但名稱的轉換,無疑是淡化了問責的功能。

到了梁振英年代,問題進一步暴露。「梁振英本身就有問題......(編按:梁振英涉嫌參選特首後,仍以戴德梁行董事身份與澳洲企業簽訂秘密協議,換取5,000萬港元報酬)是否因為他本身都有問題,所以他覺得如果有人因事問責辭職,會反而影響他自己的問責,於是,就一個都不能少?」王永平反問。時任教育局局長吳克儉其時剛上任就因推行國民教育科獨立成科而引發到場示威,其後又因推行TSA全港系統性評估等問題被詬病,他多次被要求下台,但一直拒絕回應。

2015年,鉛水風波爆發,時任政務司司長林鄭月娥堅稱官員不用為此事道歉,並在立法會舌戰群雄,拋出一句「官到無求膽自大」,大膽作風讓輿論譁然,王永平當時斷然,「問責制一夜倒退20年。」

2016年2月4日,教育局局長吳克儉就TSA事件在政府總部見記者。

2016年2月4日,教育局局長吳克儉就TSA事件在政府總部見記者。攝:Sam Tsang/South China Morning Post via Getty Images

如果中央真的客觀看待這件事

拋出「官到無求膽自大」言論一年多之後,2017年,林鄭月娥表態參選行政長官。王永平回憶說,儘管當時輿論懷疑林鄭作為政治家的能力,亦擔心她作風獨斷,但仍然有不少人奢望,在維護兩制平衡,捍衛港人利益方面,「林鄭會好過梁振英」。

「有很多當時以為林鄭好過梁振英,會起碼不會一面倒看中央,會看着香港人的利益,現在全部跌了眼鏡。」王永平說,反修例風波顯示林鄭月娥「一意孤行」,即使後來面對各界提出的修復社會方案,仍充耳不聞。過去數月,王永平共撰文多篇批評政府做法,呼籲政府回應市民訴求,而6月14日、6月23日,數十名前高官、前議員已兩次發起聯署聲明,建議特首聆聽民意、撤回修例、成立獨立調查委員會和對612衝突的暴動定性,但始終不獲任何回音。

最新於7月23日發起的聯署聲明,王永平選擇加入,他說這聲明有三大目標:一為呼籲港府,二期望針對民間不同訴求,嘗試凝聚香港民意,三為讓中央更了解香港民情。

退休之後,過去十多年,王永平筆耕不輟寫政論,開設《平心論證》等評論欄目,亦一度擔任任香港大學政治與公共行政學系名譽教授,他批評政府做法和制度問題大膽直接,不過面對一國兩制的未來,他始終認為要面對政治現實————在他看來,香港的未來,繞不開中央的對港政策,「港人治港,高度自治」,「高度不是完全」。

「就算中央現在取消《基本法》,宣布香港正式回歸一國一制,美國唯有撤僑,會有難民潮,但美國不會因為這樣而和中國去打仗,香港不是台灣。」

那麼香港的籌碼是什麼?王永平認為,他通盤分析,中央仍然不會想放棄一國兩制,不會放棄目前特殊一制之下的香港。

「一國兩制從來不是因為內地認為民主、自由、人權、法治等適用於內地,絕對不是。只不過說,香港這一套如果不污辱她,香港可以發揮貢獻國家、促進國家發展的作用...... 這個作用如果沒有了,中央肯定不會要一國兩制。」

那麼目前如何評估這種作用?「我覺得仍然有,無論你內地如何有權力鬥爭,香港作為一個窗口,一個可以引入資金、運出資金,現在一個內地做不到的金融中心,一個和西方世界是可以接軌的、在中美貿易非常緊張的談判之中始終保持一個較為超然地位的城市,有什麼事都可以作為一個緩衝。」

王永平說,依循這一預判,他期待中央在面對這次香港龐大的反修例運動時,能夠調整之後的對港政策。

如果中央真真正正客觀分析,是可以兩全其美的,我不覺得有任何問題。但如果你中央聽一部份人意見,就將這事件無限擴大,就說這是顏色革命、外國勢力,我們更加要全面嚴打這些『反革命分子』,就真的無得行下去了。

王永平

「香港人絕大部份不是想獨立、不是想反抗中央,只不過覺得『不行,似乎我們最基本的價值,以前我們一直認為沒有問題的制度,好像有人有意無意衝擊我們』。」王永平說,「這件事我希望中央接收到,然後在他將來在港的政策上作出適當調整,是否我們給更多的空間給政府或特首,真的高度自治呢?當我們選擇誰做特首的時候...... 講真,真的是他選擇而已,對吧?找什麼人做特首,以及找他的時候給他空間給;在中港產生矛盾的地方,中央能否釋出一些善意,令港人覺得中央亦是理解他們?」

他對前景仍然相對樂觀,認為一國兩制仍有「兩全其美」的方案。「即中央有中央的底線,你就不要碰,就是衝突它管治的權威。同樣,香港市民都有底線,底線就是原有生活方式、自由、法治,即使暫時不說普選,你都起碼自由法治要保持,不能衝突。」王永平說,「如果中央真真正正客觀分析,是可以兩全其美的,我不覺得有任何問題。但如果你中央聽一部份人意見,就將這事件無限擴大,就說這是顏色革命、外國勢力,我們更加要全面嚴打這些『反革命分子』,就真的無得行下去了。」

無論如何,讓民意盡量多一些站在政府這邊,到底有什麼不好呢?

王永平

不過,更多年輕的前線的抗爭者或許不會再同意王永平和一眾政壇老人的分析,或者說,他們失去了耐心,不願再將希望寄託於中央或某一個人身上。隨著運動演化,他們高喊現在居於牢獄之中的梁天琦曾經的參選口號「光復香港,時代革命」,他們不再相信在目前政治現實框架中作修修補補的工作,而是期待香港制度將迎來一場徹頭徹尾的革新。

王永平明白,政府現在踏出一步,並不能馬上讓所有市民滿意,但不能因此罷休,連一步都不走了。「我們是否可以改變這批年輕人?我不知道。但政府只能在現有制度上,不斷去做最大的努力,先走一步,也是為和激進年輕人對話創造一個空間。你一步都不走,哪裡有對話的空間?無論如何,讓民意盡量多一些站在政府這邊,到底有什麼不好呢?」

(端傳媒實習記者 余美霞 對本文亦有重要貢獻。)

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