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蔣亦凡:「沉默大多數」如何在中國的強制垃圾分類中搶主動權?

關鍵不是推斷政府能不能辦好,而是社會能否抓住機會,迫使政府為了實現治理目標向基層賦權,將垃圾分類變成一場自下而上的環保社會運動。


2018年7月1日,上海一個住宅小區的智能回收垃圾箱。 圖:IC photo
2018年7月1日,上海一個住宅小區的智能回收垃圾箱。 圖:IC photo

編者按:中國是全球產生垃圾最多的國家,年生活垃圾總量超4億噸,卻一直未能建立高效的垃圾分類回收系統。7月1日,上海成為中國第一個實行「垃圾強制分類」的城市,到2020年底,包括北京在內的46個重點城市也將陸續進入垃圾分類時代。

相比台灣,建立在公民社會基礎上的垃圾分類,自上而下、運動式的「上海模式」是否走得通?一邊鼓勵垃圾分類,一邊大力興建垃圾焚燒廠,透露出怎樣的執政邏輯和利益分配?在這場垃圾分類運動中,民眾還可以爭取哪些權利?端傳媒連續兩天、通過上述三個角度探討上海垃圾分類及其帶來的思考。這是系列第三篇,點擊這裏閱讀第一篇第二篇

7月1日,上海開始實施《上海市生活垃圾管理條例》(下稱《條例》),在全國率先進入生活垃圾強制分類時代。這意味着中國的垃圾分類在2000年被提出,經歷了19年或三心二意、或有心無力的試驗之後,終於動了真格。

《條例》規範的對象涉及多種公私主體,但對社會影響最大的無疑是規定居民將生活垃圾分為四類(可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾)投放,違者將被處以50~200元罰款。在很多地方,基層政府撤除了居民門前和樓道的垃圾筒,在小區內設置集中投放點,早晚定時開放,將《條例》表述為「逐步推行」的「定時定點」投放,直接一步到位。

直到《條例》實施前兩週,輿論才爆發。其中並不缺少支持的聲音,但也有大量報導和評論聚焦於被認為繁瑣、混亂的分類方式和「定時定點投放」給市民造成的不便甚至是羞辱,於是「被垃圾分類逼瘋的上海人」成為一個流行語。人們或隱晦或直接地批評這項政策的強硬、草率、不計成本和早產。

比如,FT中文網在7月1日當天發表了署名李牧之的文章《垃圾分類的社會成本》,認為這項政策是讓垃圾回收這件事情「去專業化」——原本就有的「拾荒者」(非正規回收業者)體系能夠專業而高效地回收垃圾,作者通過計算發現,全市居民從事垃圾分類每年將耗費相當於36萬個全職工作量,認為把這項工作強加給居民是對人力資源的巨大浪費。作者認為,「對大多數人來說,垃圾分類是沒有收益」的,主要的動力來自「對懲罰的恐懼」,上海的政策造成了政府和民眾之間「你監督,我執行」的關係,而不是「基於居民一致同意的產物」。由於存在鑽空子的可能——比如小區外的垃圾桶就是常設的——會不斷有人設法鑽空子,最終沒人願意遵守規則,政府的強硬手段也將不斷加碼,社會成本不斷上升。

作者在後文也承認,垃圾分類「當然是好的」,但堅持「需要基於居民同意的原則去設計實施公共政策」。

先凝聚社會共識,再開展垃圾分類——恐怕只是一種凌空高蹈的奢談。

7月2日,FT中文網發表了另一篇關於上海垃圾分類的文章,寇步雲的《十年驚變:垃圾處理的廣州模式和上海模式》。文章回顧了2009年廣州市政府積極回應市民反對在番禺建設垃圾焚燒廠的往事,將之與如今上海強硬推行垃圾分類進行對比,感歎這十年間施政文化「換了人間」。

2009年11月23日,廣州垃圾焚燒廠因選址周邊人口密集,迅速引發當地抗議行動。

2009年11月23日,廣州垃圾焚燒廠因選址周邊人口密集,迅速引發當地抗議行動。攝:Jie Zhao/Corbis via Getty Images

2009年初,廣州市政府公布將在番禺區建設一座(寇文誤作五座)垃圾焚燒廠,選址周邊人口密集,特別是有幾個居住着大量媒體人、律師等「新興中產」的大型樓盤。此議迅速引發當地抗議行動,居民上街集會或與政府開展對話,媒體持續高壓問責,而市政府亦採取了信息透明與積極磋商的態度,最終市政府宣布擱置項目選址,將議題「轉向低調」。作者認為,十年前廣州市政府所採取的是「接觸-說服」模式,而如今在上海卻變成「隔離-推行」——在宣傳垃圾分類的好處的同時,故意將垃圾處理終端的能見度降低,以避免民眾反彈。

兩篇文章都說出了在垃圾分類議題上被排除於決策過程的不滿,代表了不少受過良好教育的城市中產的心聲。但他們眼中正確的做法——先凝聚社會共識,再開展垃圾分類——恐怕只是一種凌空高蹈的奢談。

《十年驚變》表面上創造了一個完美的反差,但掩蓋了兩地兩事的根本差異。2009年的廣州發生的是一場經典的鄰避運動,番禺原本在會江村的選址在「轉入低調」後,在三年後改到了番禺南部的大崗鎮,在2018年建成投產,成為「廣州市第四資源熱力電廠」。同一年,大崗鎮被從番禺劃入南沙,這被認為是抹除「垃圾焚燒廠仍然落戶番禺」印象之舉。故事不止於此。在2009年番禺的運動勝利後,6座垃圾焚燒廠在白雲、花都、從化、南沙、增城和黃埔建成投產,合計處理能力1.3萬噸/日。鄰避運動沒有阻止這些廠的建設,因為這些位於遠郊的選址附近沒有番禺北部那麼多的新興中產階級。

「公民社會」也沒有擁抱廣州的垃圾分類。《十年驚變》文中提到廣州市在番禺焚燒廠遇阻後開始推行垃圾分類,以「挽回顏面」。但事實是,以垃圾分類「為城市垃圾尋找真正的綠色出口」,是番禺反焚運動期間就被媒體提出的論述,以回應政府不斷的「垃圾圍城,那怎麼辦?」的反詰。在擱置番禺選址之前,政府就提出了「力爭在3~5年內使廣州市的垃圾分類覆蓋面達到80%」的目標,更像是響應民意,着手治本。2012年新市長陳建華上任後,力推垃圾分類,還邀請了反焚人士加入「城市廢棄物處理公共諮詢委員會」。但縱是如此,十年來廣州的垃圾分類卻停滯不前。上個月,廣州市生態環境局公布計劃再新建5座焚燒廠和5個填埋項目

為什麼廣州當年如此活躍的「公民社會」和如此開明的政府都沒能把垃圾分類搞起來?因為處在《十年驚變》作者眼中「公民社會」黃金時代的這場運動只是一場鄰避運動,不是環保運動。那麼,在今天這個媒體、網絡、NGO等諸多環境都已經「換了人間」的時代,我們是否可以指望一場建立在民間共識基礎上的環保運動?恐怕只會更難。

但是,那場鄰避運動也留下了環保運動的弱小種子。其中一些積極分子意識到如果沒有垃圾源頭治理,那麼反焚就只是「擊鼓傳花」,最終會在別人家門口建成。出於良心不安,他們成立NGO推動垃圾分類,並在一定程度上影響了如今垃圾分類政策的制定。只不過,他們的工作也沒有得到大眾響應。

當然,這些重要背景不妨礙一些人仍然堅持認為「垃圾分類當然是好的,但是程序正義更加重要,沒有程序正義,毋寧不搞垃圾分類」。只不過,這種大義凜然只屬於遠離污染的人,而靠近垃圾填埋場、焚燒廠和一望無際的露天垃圾堆的「前線社區」的人們沒有這種奢侈。

鄰避運動儘管願景有限,它的擔憂卻是正確的。垃圾焚燒廠排放的二噁英、細顆粒物和有毒金屬等污染物會造成癌症、出生缺陷等健康後果。在中國,焚燒廠的信息公開和排放監管又一直做得相當不好。而填埋則產生有毒滲濾液,污染水源,產生大量甲烷(一種強温室氣體),加劇氣候變化。垃圾分類不僅大幅減少焚燒和填埋及其環境影響 ,而且它所回收的資源可以用來修復土壤、重新用於工業生產從而減少資源採掘。這是從根源上處理垃圾問題,是消費社會的自我救贖。

2009年11月23日,市民在廣州市政府辦公室外高舉反對垃圾焚燒的字牌。

2009年11月23日,市民在廣州市政府辦公室外高舉反對垃圾焚燒的字牌。攝:by Jie Zhao/Corbis via Getty Images

台灣的垃圾分類就源自政府當年在社會壓力下試圖減少填埋和焚燒。政府在2003年提出建設「零廢棄社會」的願景,追求將不可回收的垃圾量降到儘可能趨近於零。在推行垃圾分類的同時,政府還根據「延伸生產者責任制」原則,通過向製造商和和進口商收取「回收清除處理費」補貼回收企業,促進了資源在本土循環利用。垃圾強制分類政策在2005年推行前,政府開展的民調顯示有九成的支持率。目前台灣廢棄物回收率超過50%,處於世界最高水平之列,很多垃圾焚燒廠處於低運行狀態。

焚燒只是問題的一小塊,失控的垃圾污染空氣、水源、土壤和食物,破壞生態系統,拖累經濟,其代價最終是由全社會承擔。垃圾分類顯著增進公共利益。這就是為什麼《垃圾分類的社會成本》一文說「對大多數人來說,垃圾分類是沒有收益的」是如此荒謬。而恰恰是作者批評的權力運作,讓公眾難以看到真實的環境污染和社會代價,因而缺乏對環境治理的收益的理解。難於參與公共生活,讓人們退守私生活,重視對個人權利的伸張,輕視對公共利益的追求。這些都讓作者呼喚的「共識」成為空中樓閣。

這場運動和之前一輪又一輪常常損害民生的「環保風暴」有一個重要區別,那就是:政府在限制居民丟垃圾自由的同時,也通過立法向公眾許諾了自己環境治理責任。

權力似乎還造成了創傷後應激障礙(PTSD)。《垃圾分類的社會成本》中大力批評上海的「監督-執行」模式,殊不知監督和懲罰是立法的題中之意。台灣的垃圾強制分類不僅要求定時定點投放,而且分類不合格且不聽勸告者會被處以1200~6000元新台幣(266~1330元人民幣)的罰款,監督手段也包括交運時當面破袋檢查。在形成良好的文化氛圍前,沒有監督和懲罰,就不可能有正常運作的垃圾分類體系,反倒真正是大型「劣幣驅逐良幣」之始。

在質疑立法中竟包含監督和處罰手段後,作者又質疑了立法本身的程序正義,認為「只有多數同意,才能大幅降低政策執行的成本」。但是,我們身邊有大量公共決策缺乏程序正義,其中一些決策由於沒有傷害到主流人群的利益,甚至是符合了他們的利益而得到了默許——那些被無聲地建在遠郊的垃圾焚燒廠和填埋場就屬此類,武漢郊區陽邏一場反對在當地建設焚燒廠的運動正在公眾關注之外進行。假使我們能夠開放地討論環境問題,對它的後果有足夠的社會想像力,能夠感受到他人的切膚之痛,那麼,儘快實現垃圾分類就是一個必然的邏輯結論。面對這多重現實,突然要求能顯著增進公共利益的垃圾分類要比日常發生的林林總總具有更高的程序正義,不顧現實條件,要求它是「基層居民一致同意的產物」,讓人感到這本質上是與十年前那場反焚運動同構異形的「精神鄰避」。

十年前的廣州沒有發生環保運動,而上海正在發生。只不過,這是一場體現着強烈長官意志的環保政治運動。但是也應該看到,這場運動和之前一輪又一輪常常損害民生的「環保風暴」有一個重要區別,那就是:政府在限制居民丟垃圾自由的同時,也通過立法向公眾許諾了自己環境治理責任,而且這些責任指向問題根源,顯示出抱負。

《條例》開篇申明:立法目的是實現生活垃圾的「減量化、資源化、無害化」。為此,它不僅要求居民和單位開展垃圾分類,也要求包裝和一次性用品的源頭減量,並推行「區域生活垃圾處置總量控制制度」,要求各區制定措施實現垃圾減量。

每個家庭每天的垃圾分類勞動付出,讓他們對政策的實施產生監督意識,並獲得監督的道德正當性。這讓政策被置於全社會的審視之下。

《條例》的一份《實施意見》還提出了「全生命週期管理、全過程綜合治理、全社會普遍參與」的理念。至少從字面上看,這意味着巨大的監管責任,大量的公共投入,政府內部的學習、成長與磨合,和社會的參與機會。這些都讓新政不太像是又一次對社會的單向的規訓。

是的,喊口號是簡單的,它們未必會實現。但是,這次與過往運動的另一個區別是:它捲入了全市每一個家庭。每個家庭每天的垃圾分類勞動付出,讓他們對政策的實施產生監督意識,並獲得監督的道德正當性。這讓政策被置於全社會的審視之下。

換句話說,上海所發生的,是政府為了環境保護,強行與社會簽訂了一份契約,雙方在其中都被賦予了義務。於是,關鍵的問題不再是去根據以往經驗推斷政府這回能不能把事情辦好,而是社會能否抓住這個機會,憑着這份契約,讓新政實現的公共利益值回自己讓渡出去的權利,能否被激發出之前被拒絕聆聽的社會自主性,能否迫使政府為了實現治理目標而向基層賦權,能否通過有力的監督、大聲的要求,去把這場自上而下的環保政治運動,變成一場自下而上的環保社會運動。

該怎麼做?正式參政渠道、媒體和網絡輿論、公益訴訟,以及基層社區的組織和動員。雖然沒有哪種手段是決定性的,但憑着這份契約和公眾被賦予的這份道德正當性,它們的效能或許不應被低估。

2019年7月2日,上海垃圾代收服務人員。

2019年7月2日,上海垃圾代收服務人員。圖:IC photo

社會的着眼點可以至少包括以下三個方面:

一、監督政府履行監管責任,以「減量化、資源化、無害化」為原則完善後端體系。

《條例》規範對象不僅是居民,還有企業和政府本身。為了確保民眾辛苦分類的成果不被枉費,它要求相關企業必須對居民分好的垃圾進行分類收運、分類處置,實行密閉運輸,並安裝在線監測系統。要求市、區綠化市容部門牽頭建立「生活垃圾全過程管理信息系統」。這意味着政府除了負有監管責任,還必須切實提升分類處置的產能。

《條例》實施後,濕垃圾(廚餘垃圾)分出量急劇上升。《條例》規定,濕垃圾應「採用生化處理、產沼、堆肥等方式進行資源化利用或者無害化處置」,並要求相關部門支持在公共綠地中優先使用濕垃圾堆肥,支持符合標準的堆肥用於農業。據市政府在6月28日的新聞發布會上披露,目前濕垃圾日分出量為6100噸,資源化利用能力為每天5050噸,爭取到2020年濕垃圾資源化處理能力達到7000噸,看上去捉襟見肘。

公眾有權追問:我們如何獲得真實而及時的濕垃圾分出量和利用量數據,好對它們進行核對?公眾是否可以實地考察這些處理設施?是否能看到傳說中的「生活垃圾全過程管理信息系統」?另外,《條例》規定的濕垃圾處理方式中的「等方式進行資源化利用」這種模糊化表達是否給濕垃圾焚燒留下了後門?

6月28日的發布會還披露了當前可回收物回收量——3300噸/日,卻沒有關於可回收物資源化利用能力的數據,對有害垃圾的處置現狀更是未置一詞。這都是公眾需要去追問的。

垃圾分類突如其來,被強加給每個人,於是每個人都從「眼不見為淨」的沉默大多數,變成每天都會感受一遍的利益相關方。環境問題、公共利益終於穿透權力自己設置的屏障而變得可被想像。

前面提到,《條例》提出實行「區域生活垃圾處置總量控制制度」,各區都要制定自己的總量控制計劃。那麼,公眾就有權去了解全市和各區的計劃究竟是什麼,是否切合實際,又夠不夠進取,有沒有完成,並據此去反對盲目上馬垃圾焚燒和填埋產能,要求焚燒和填埋逐步減少,同時高舉「無害化」原則,去推動垃圾焚燒廠和填埋場的信息公開,監督其排放達標。

二、推進社區自治,促進公共參與。

《條例》規定,在城市小區,物業公司是垃圾分類的管理責任人,而居民委員會則負責「組織、動員、宣傳、指導」。而在鄉村,村民委員會同時扮演了兩種角色。城市中的這兩種組織都不能真正代表居民,不是凝聚共識的平台。而在鄉村,村民自治有待強化。

這需要城市中的業主委員會、NGO、媒體、高校這些公民社會主體扮演更主要的角色,來為垃圾投放方式(比如究竟要不要定點定時?)、監督和懲罰機制、設施投入(比如避免不適宜的高科技設備進入社區,既浪費公帑,又妨礙居民主動性的建立)等議題建立對話機制,讓它們變得更符合本地實情、更以人為本,從而更具可操作性和可持續性。這也會有助於在社區中形成一種公德意識,從而超越「監督-執行」。這些活動可以進入全社會,通過開展公眾教育、討論、考察,讓大眾知道垃圾分類背後的原理是什麼,分出來的垃圾都去了哪兒,該如何去監督政府兑現承諾,讓垃圾分類本身不是目的,而是一系列公民參與的開端。

2019年7月1日,上海第一座全品類再生資源集散中心投運。

2019年7月1日,上海第一座全品類再生資源集散中心投運。 圖:IC photo

三、關心回收業的發展。

30年來,中國的廢品回收主要依靠一個由來自農村的拾荒者、收購者、中間商和再利用加工者構成的龐大非正式部門(據維也納大學潘介明統計,光2011年在北京的前三類從業者就達到30萬人),依靠他們在惡劣環境中的廉價勞動實現了廢品(可回收物)的有效收運和一定程度的資源化利用。這個部門的興衰枯榮極大地受到城市更新、環境治理、「人口調控」、 再生材料市場波動和作為原料的「洋垃圾」進口政策的影響,近兩年受到了嚴重的衝擊。

而此番《 條例》有一條規定:只有取得「生活垃圾經營服務許可證」的單位才可從事垃圾收運,無證收運者會被處以3至10萬元罰款。這恐怕將徹底排除非正規回收業者的參與,而將市場拱手讓給「兩網融合」(指生活垃圾分類收運體系和廢品回收體系兩者的融合,通常表現為政府指定企業進駐小區設置回收點)指定企業。但是,固有回收體系的瓦解和企業對廢品資源的壟斷,無助於回收效率和精細程度的提高,還勢必造成大量非正規從業者的失業。對此,公眾可以探討該如何將非正規回收業者納入「兩網融合」,讓他們與企業開展競爭,並與居民配合,進一步提高可回收物分類水平(而不是像《垃圾回收的社會成本》一文說的那樣——交給非正規部門就好了)?

在再利用加工端,小作坊、小企業可能因為加工過程中的污染而難免被關停,那麼政府又該如何扶持新的加工產能,避免可回收物因為沒有市場而最終走向填埋場和焚燒爐?當產能就緒,我們該如何推動生產端使用可回收材料,並對材料屬性進行標註從而提高回收率?

需要過問的事項還有很多很多。垃圾分類突如其來,被強加給每個人,於是每個人都從「眼不見為淨」的沉默大多數,變成每天都會感受一遍的利益相關方。環境問題、公共利益終於穿透權力自己設置的屏障而變得可被想像。上海之後,更多城市即將進入強制垃圾分類時代。一個社會真正的自主性或許將以這種曲折的方式出現——起初它沒有被肯定,然後它自我肯定。新的環境運動,新的公民意識,或許將因此出現。

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