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中國開啟強制垃圾分類時代:上海模式能否複製台北經驗?

在面對「你是什麼垃圾」的靈魂拷問前,上海還需回答一個問題:公民社會遠未建成,自上而下的運動式路線能不能走得通。


2019年7月4日,上海穿著藍色工作服的人員在街上處理垃圾。 圖:IC photo
2019年7月4日,上海穿著藍色工作服的人員在街上處理垃圾。 圖:IC photo

編者按:中國是全球產生垃圾最多的國家,年生活垃圾總量超4億噸,卻一直未能建立高效的垃圾分類回收系統。7月1日,上海成為中國第一個實行「垃圾強制分類」的城市,到2020年底,包括北京在內的46個重點城市也將陸續進入垃圾分類時代。

相比台灣,建立在公民社會基礎上的垃圾分類,自上而下、運動式的「上海模式」是否走得通?一邊鼓勵垃圾分類,一邊大力興建垃圾焚燒廠,透露出怎樣的執政邏輯和利益分配?在這場垃圾分類運動中,民眾還可以爭取哪些權利?端傳媒將在今、明兩天,通過上述三個角度探討上海垃圾分類及其帶來的思考。這是系列第一篇。第二篇關注了廣泛分佈在大陸的垃圾焚燒廠,請點這裏閱讀。

一場末端倒逼前端的垃圾分類運動

7月1日傍晚,趿著人字拖、左右手各拎一包垃圾的張亮(化名)走到小區門口,突然被一群小學生包圍了。他們是上海楊浦區一所小學的二年級學生,身穿寫有「上海志願者」字樣的綠色馬甲,聚攏在垃圾桶前,一邊喊著「我幫你扔垃圾!」,一邊撲向每一位手提垃圾袋的路人。站在一旁用手機拍下這一幕的家長們說,孩子們下午到居委會參加了培訓,晚上來幫助居民分類垃圾。

這是《上海市生活垃圾管理條例》(下簡稱《條例》)正式實施的第一天。整座城市像一根繃緊的弦,從官員到媒體,從NGO到學校,無數雙眼睛對準了垃圾桶。

「混戰」中,張亮沒看清誰「劫」走了他的垃圾袋,便衝著孩子們喊:「紙袋子裝的是可回收垃圾!洗乾淨了!」根據條例,垃圾被分為干垃圾、濕垃圾、可回收垃圾和有害垃圾四類,由居民定時定點丟棄。一個戴眼鏡的寸頭小男孩回頭看了他一眼,稍作遲疑,還是將紙袋扔進了乾垃圾桶,旋即開始「狩獵」下一個目標。

7點,孩子們舉起預先準備好的橫幅,拍下集體照後離開了。隨後幾天,張亮再也沒有遇上孩子們的熱情幫助,倒是志願者蔡叔一直在——分類推廣初期,為了指導、監督民眾,上海在各個投放點安排了志願者。

蔡叔年逾花甲,已經退休,就住在小區的 5 號樓,他每天最主要的任務是提醒大家把濕垃圾袋「除袋」。所謂除袋,就是打開裝著廚餘的垃圾袋,把濕垃圾倒入濕垃圾桶,再把沾著湯汁菜葉的垃圾袋扔進乾垃圾桶。由於除袋過程常常把手、甚至衣物弄髒,蔡叔每天都會打一桶乾淨的水放在垃圾桶邊。

但最令民眾頭疼的不是除袋,而是不甚清晰的垃圾分類標準。條例落地初期,相關段子佔領了社交媒體的熱門話題。比如:

「鄰居家核桃壞了想扔,但志願者說核桃仁是濕垃圾,殼是乾垃圾,分類才能扔,鄰居只能把核桃帶回家敲了 2 小時……」

類似的例子不在少數:包粽子的粽葉是乾垃圾;貝殼是乾垃圾,但蟹殼、螺螄殼是濕垃圾;牛蛙骨頭、雞骨頭是濕垃圾,但豬大骨是乾垃圾……

2019年7月10日,上海小區的分類垃圾桶外堆滿了袋裝垃圾,這些垃圾中多數是來不及清運的濕垃圾。

2019年7月10日,上海小區的分類垃圾桶外堆滿了袋裝垃圾,這些垃圾中多數是來不及清運的濕垃圾。圖:IC photo

對此,官方的解釋是:濕垃圾分類不僅考慮是否容易腐爛,還要考慮末端處理設備的情況,粽葉、榴蓮殼、豬大骨等等,容易損傷處理機,縮短設備使用壽命,導致處理效率降低。

「這場垃圾分類運動,其實是末端倒逼前端」,上海愛芬環保科技咨詢服務中心項目經理馬曉璐在接受端傳媒採訪時指出。一直以來,中國生活垃圾最主要的構成部分就是廚餘垃圾(「濕垃圾」)。以上海為例,廚餘垃圾在生活垃圾中佔比達到60%

這座超級大都市擁有超過3000萬人口,且還在增加。「消費越來越多,快遞、外賣的普及也帶來更多垃圾。垃圾增長的速度,末端再怎麼建設也追不上。」馬曉璐說。

2017年,上海日均生產垃圾 2.2 萬噸,按體積計,兩周就能堆出一棟金茂大廈(上海第3高的摩天大樓,高420.5米)。到了 2018 年,這個數字更飆升到 2.6 萬噸。上海的老港垃圾場為亞洲最大,以填埋和焚燒的方式處理全市約 7 成的生活垃圾。據馬曉璐介紹,目前填埋場 1-3 期已封場,服役中的4期每日填埋 1.2 萬噸,比 2005 年建成時設定的4900 噸翻了一倍多。

馬曉璐認為,垃圾分類是最好的出路,「能焚燒的就燒掉發電,濕垃圾都轉化為肥料,可回收資源都回收再利用。要提高末端的處理效率,前端必須做好分類。如果繼續混在一起,那垃圾很快就會包圍我們的城市」。

中國已成為世界上產生垃圾最多的國家,年生活垃圾產量高達4億噸占全球總量的15%。目前,中國垃圾後端處理主要採用填埋和焚燒,二者均可能造成嚴重的二次污染。填埋不但佔用大量土地,且垃圾中的液體會滲入地下水造成水污染。2000年,中國開始推動並大量興建垃圾焚燒廠,但因焚燒物中類別紛雜,燃燒溫度不足,致使焚燒產生二噁英等致癌高污染物,威脅周邊居民的生活。除此之外,還有大量垃圾未被納入清運系統,長期研究農村垃圾分類的環保工作者陳立雯對端傳媒舉例,在北京,這個比例接近30%。

也是在2000年,中國設立了包括上海在內的8個垃圾分類收集試點城市。但由於後端處理遠未能跟上,且缺乏對居民分類習慣的培養,幾個試點最終都不了了之。垃圾分類,就這樣被擱置了19年。

在距離上海近700公里的台灣,則用16年實現了垃圾回收處理。

2019年7月1日,上海第一座全品類再生資源集散中心投運。

2019年7月1日,上海第一座全品類再生資源集散中心投運。圖:IC photo

「這是一件沒有退路的事」

9個月前初到上海工作的台北人林潺說,台灣人每天倒垃圾是有一個儀式的。晚間特定時段,家家戶戶收拾起分類好的垃圾,穿著便裝趿著拖鞋到社區門口等待。不多久,黃色的垃圾車與白色的資源回收車便伴著音樂「致愛麗絲」或「少女的祈禱」駛入,閒聊的人們則排著鬆散的隊列、到車後方將不同袋子投入各色桶內。

宜蘭人田天的父親可以隨口說出紙類、鐵鋁罐等可回收資源分別在週幾丟,熟悉程度不亞於日常使用的數字密碼,而田天的奶奶和外婆,則把政府對分類的宣導單及時間表貼在冰箱上以作提示。

上述兩個場景,曾令2010年訪台的上海市長韓正感到意外。

上海、台北垃圾分類大事件

上海、台北垃圾分類大事件 端傳媒設計部

2008年6月,時任台北市長郝龍斌赴上海,簽定參與2010年上海世博會,申報的案例是「資源全回收、垃圾零掩埋、邁向城市的永續」。彼時台北已實現垃圾「零掩埋」,郝龍斌邀請時任上海市長韓正訪台。世博會召開期間,上海市委書記俞正聲還推薦了台北館內的「垃圾不落地」示範。

2010年4月,韓正攜260余人的訪問團抵台,對台灣的垃圾減量、資源回收留下深刻印象。國民黨副主席郝龍斌在接受端傳媒採訪時回憶,韓正去參觀定時定點收垃圾,看到垃圾車音樂一響,所有人就拎著垃圾(或廚餘)出來,感到很意外,「為什麼市民都自願來做分類,而且做到哪天我丟什麼垃圾大家都清楚。」郝龍斌說,他曾任台北市市長與環保署長,就任期間大力推行環保政策。

據郝龍斌回憶,韓正也注意到,台北街道上很少垃圾桶。他對台北獨有的垃圾費隨袋徵收(隨垃圾量徵收的方式之一,用專用垃圾袋為計量工具計算應繳垃圾費金額的方法,台北市1996年正式啟動的隨袋徵收,僅「一般垃圾」需繳垃圾費。)也很感興趣。據當時的媒體報道,環保局人員拿出垃圾專用袋讓韓正瞧一瞧,更秀出「防偽標章」。

在參觀完北投垃圾焚化廠後,韓正更表示:「垃圾分類減量化為垃圾處理打下了良好的基礎,上海可以借鑒台北的經驗。」

2010年,上海和台北簽訂「臺北市與上海市環保交流合作備忘錄」,每年舉辦城市論壇。

郝龍斌說,韓正訪問結束後,「有一整個團隊直接來台北,到焚化廠、到台北市環保局一樣一樣學,學完帶回去做。」

隨後幾年,來自上海和中國其他城市的官員一批又一批奔赴台北,參觀、學習垃圾分類回收系統。2018年底,赴台北參加雙城論壇的上海副市長周波表示,有關垃圾分類、收集、儲運、管理、處置是他考察的重點。

主婦聯盟環境保護基金會的謝璧如在接受端傳媒採訪時表示,中國環境問題官方拜訪團每次訪台都一定會參觀焚化爐。不久前剛拜訪過台灣的一位北京官員對謝璧如提到,若垃圾分類和環境問題沒有做好,可能「烏紗帽都會丟掉」。「據說習大大開始重視這些事情了,我覺得這是一個去做好環境議題的契機吧。」謝璧如說。

2016年,習近平在中央財經領導小組會議上強調,要加快建立分類垃圾處理系統。國家發展改革委、住房城鄉建設部旋即在第二年出台了面向全國的實施方案,要求到2020年,包括上海在內的46個重點城市的垃圾回收利用率,要達到35%以上。

2018 年 11 月,習近平到上海實地了解垃圾分類工作,留下了之後被反復引用的「習語錄」:「垃圾分類工作就是新時尚」、「我關注著這件事,希望上海抓實辦好」。

2019年6月28日,上海一間超市門口貼着垃圾分類的宣傳海報。

2019年6月28日,上海一間超市門口貼着垃圾分類的宣傳海報。圖:IC photo

短短兩個月後,上海通過了《條例》。「這是一件沒有退路的事,必須舉全市之力」,2019年2月20日的垃圾分類萬人動員大會上,上海市委書記李強這樣說道。

「這次也有運動式的宣傳和動員,所有媒體、學校都接到上級單位命令參與進來。但除了運動,整條垃圾處理的軌道也都切換了,新軌道上的每一環都會逼著其它環節不要掉鏈子。」馬曉璐說。她所指的「新軌道」,包括了從末端逆推到前端的整個鏈條。

90 後男生小陳和妻子則是「舊軌道」上的人。他們在張亮居住的小區做垃圾清運工人,每天,夫妻倆會把居民隨意丟棄的垃圾進行乾濕分類,並挑選出其中的可回收垃圾,賣掉所得的錢就是他們的收入。小陳和妻子都不是物業所聘請的員工,而是私人「承包」了整個小區的垃圾,他們住在垃圾房樓上,不需付房租,只要自付水電煤費。在中國,像小陳這樣、獨立於政府垃圾處理系統外的「廢品從業者」(也叫「拾荒者」)至少有230萬

在垃圾分類試運行的6月,兩口子的收入從每月7、8千元(人民幣,下同)降到5千左右。這一行競爭激烈,以前要在垃圾桶裏翻找,「現在垃圾已經分得特別仔細,他們(其他拾荒者)就更方便拿走。」從這個角度來看,《條例》的落地,或將拾荒者剝離垃圾回收軌道,把分類的責任移到了每一位居民身上。

7月1日,原定清晨來小區清垃圾的政府車輛遲到了,司機告訴小陳,中轉站對垃圾純淨度查得非常嚴格,導致垃圾車大排長龍。而垃圾車又把壓力落到了每個小區垃圾站,稍有雜物就拒絕接收。最後,小區的垃圾站再把壓力向前轉移到每一個居民身上。這樣的逆推,對辦公大廈和機關單位,同樣生效。目標是,讓垃圾處理鏈條最前端的每一個人,習慣於對自己製造的垃圾負責。

這將是一場漫長的公民教育課。郝龍斌記得,韓正訪台時曾問他,推廣垃圾分類回收最關鍵的是什麼?「我跟他講,最關鍵就是環保教育。」

法律之外,更重要的力量來自公民和社區

從預熱到落地,《條例》遭遇了社會的強烈反彈。

網上流傳著令人嘖嘖稱奇的應對方案:住在上海市界的,早上先「入境」江蘇、浙江扔垃圾,然後再回去上班,這個提議遭到鄰省網友的抵制與抗議;有人開無人機把垃圾扔到隔壁小區,但被城管抓住罰款;還有人在丟棄垃圾時不聽勸導,猛掐志願者脖子,致使其昏厥;一家公司甚至將「不用做垃圾分類」寫進了招聘廣告:「我們請了專業的人士來幫我們做垃圾分類,在這裏上班想怎麼丟垃圾就怎麼丟,一切照舊!」

家住武康路、生於50年代的鄭氏夫婦覺得,垃圾分類運動激活了他們對過往各種政治運動的回憶:「這就是極左,就是搞運動、搞老百姓。」

夫婦倆半數以上的親人都已經定居日本,二人每年也會去日本短住,「上海現在怎麼可能比得上日本的素質和發展水平,一下子拆掉垃圾桶、要求分類、還定時定點,怎麼可能適應得了?」——抱持類似想法的人不在少數。人們大多表示,自己並不反對垃圾分類,但對整體公民素質沒有信心,且反感迅疾的運動式治理。

民眾的抵觸情緒,除了整個社會尚未對環境保護建立共識和公民責任感,也和政府在後端處理相關議題上的信息不透明有關。

2016年5月2日,台北居民正在等待垃圾收集車的到來。

2016年5月2日,台北居民正在等待垃圾收集車的到來。攝:Craig Ferguson/LightRocket via Getty Images

林潺就認為,上海的宣導中並未像台北那樣、明確告知垃圾分類後會如何處理,比如,生廚餘會用做堆肥,熟廚餘則售賣給養豬戶……商業生態工作室的創始人孫海燕也在接受中外對話採訪時表示,在宣傳分類知識的時候,讓公眾知道「我扔的垃圾去了哪兒了」是重要的,「公眾需要知道,我做的分類是有價值的。」

另一個引起廣泛爭議的,是以懲罰為手段的監督管理模式。《條例》規定,對未按規定分類投放垃圾的個人處以最高200元罰款,對事業單位則最高處罰5萬元。除了執法者巡查發現,監控攝像頭、居民和志願者拍下的照片和視頻也可被視作證據使用。

「隔壁小區已經裝好探頭(攝像頭)了,再加個人臉識別,這以後就好辦了。」志願者蔡叔說。

早在 2011 年,英國就開始嘗試在垃圾桶上裝攝像頭,以揪出不好好分類的人,到2017 年,有些垃圾車也安上了監控。在中國大陸,相關的技術和設備更是被廣泛運用到各種領域。

上海靜安區的居民OOer(化名)對安裝攝像頭這一趨勢感到不滿:「本來獎勵、懲罰就是在馴化人,現在這種『只給棒子不給胡蘿蔔』的手法又是其中最低級的。」

除了罰款,另一個被媒體廣泛提及的懲罰措施,是將垃圾分類與個人社會信用體系掛鉤,但目前仍未見明確規定。

和「棒子」相比,「胡蘿蔔」帶給民眾的觀感還是更好一點。2015年,台灣推出了綠色集點制度,市民購買環保商品、乘坐大眾交通工具或參與環保活動等就可以在自己的環保署帳號中獲取點數——集夠一定點數便可以抽獎。這樣的激勵試行機制通常會持續1至3年,每半年進行一次普及率等量化指標的檢討,並根據民意調整修正,這種方式也被稱為「滾動式修正」。

省錢也是鼓勵民眾的好思路。長期關注廢棄物處理的NGO看守台灣的常務理事謝和霖,用隨袋征收政策舉例:由於垃圾需按量收繳垃圾費,但廚餘與可回收物並不計入垃圾費,因而促進了分類及垃圾回收量。

「偶而來一下的極權式環境治理手段,是中國式的環境奢侈,」台灣環保品質文教基金會(下稱:環品會)副秘書長鄭佾展,援引了環品會2014年關於北京於APEC前治理空氣污染的評論。環境治理需要法治、技術、「長治久安的環境治理作為」及公私部門間的合作,除了面向民間推行外,在污染問題中控制重污染企業等也很重要,但「不能總是大炮打小鳥,不然民心不平。」

在法律之外,更重要、持久的力量來自公民的自覺,以及社區的支持和監督。

與上海多有類似的是,台北的「垃圾不落地」與隨袋徵收政策,由於為市民生活造成一些不便,早先也遇到不少反對聲。鄭佾展說,那時民選產生的最小政府領導——里長便到社區舉辦各式各樣的說明會,分發印有政策宣傳的環保小贈品,努力進行政策行銷。與此同時,為了滿足市民需求,政策的細節往往會在試點中有一些調整,或拉長試點的時間。

受上海愛芬邀約,謝璧如曾到其試點小區參觀垃圾分類的推廣情況,恰巧遇到一位中年女子因覺得分類麻煩而發脾氣,旁邊的鄰居便出來安撫她。「其實住戶間的交流可能更快,」謝璧如說,這一幕給她很深的印象。1996年台北施行「垃圾不落地」時,他們也曾以社區氛圍勸導不適的住戶,「大家穿著拖鞋拿著垃圾站在一起閒話家常,反而可以緩解都市的冷漠感。」

在靜安區一個垃圾分類「樣本小區」——揚波大廈,馬曉璐通過七年時間,「挨家挨戶說服,站在垃圾桶前不斷宣傳」。隨著硬件設施的更新,一個建立了分類共識的社區逐漸形成。揚波做到了垃圾分 11 類、濕垃圾除袋率達 80%、純淨度 90% 。

這樣的社區建設是緩慢且艱難的。馬曉璐坦言,在她負責推廣執行垃圾分類的 75 個社區裏,只有20%能做到和揚波大廈一樣。端傳媒走訪了附近的幾個封閉小區,垃圾分類執行水平都參差不齊。

「台灣我們叫做軸線翻轉,是有歷史契機的,」中國「零廢棄聯盟」發起人、被稱為「垃圾博士」的毛達認為,台灣過去垃圾戰爭和反焚燒廠運動使社會經歷了一個公開化的大討論,從群眾運動、學者、民間組織到政府,最終形成一個共識。

台灣於1999年啟用的北投垃圾焚化廠。

台灣於1999年啟用的北投垃圾焚化廠。圖:wikipedia

台灣經驗:「不好好做資源回收的人就考不上大學」

台灣的廢棄物政策源於上世紀七八十年代的「垃圾危機」——經濟迅速發展的同時,垃圾填埋場已無力承擔龐大的處理量,因而在1991年,台灣環保署出台了「一縣市一焚化爐」的政策,擬在全台建成36座垃圾焚燒廠。環保署一面以優惠、補貼等扶植相關廠商,另一面補給當地民眾回歸金,此外,還在推廣中不斷強調焚化爐也為先進國家主要垃圾處理方法,並避開其可能產生二噁英等污染的話題,試圖排除異議聲。

看守台灣的謝和霖說,對於環保官僚而言,焚化廠可能是處理垃圾最為簡單直接的方式。但當時,包括看守台灣在內的諸多環保NGO聯合媒體,揭露焚化廠可能產生的危害及對周邊居住人群的影響,並協助民眾抗議。

嘉義縣大林鎮的焚化爐抗爭、美濃日友焚化廠周邊農作物受空氣污染事件、雲林縣林內鄉民反興建焚化爐......1997年之後,民營電廠與焚化廠便成為台灣環保抗爭的主要對象。頻發的抗爭迫使政府重新考量環保政策,取消了十座大型垃圾焚化廠的興建,並宣佈以零廢棄做為垃圾管理政策的核心。

與此同時,大聲量的抗爭也使其他民眾意識到環境不公義的情況——大部分民眾生產的垃圾後果卻讓偏遠民眾承受。東華大學學生魏瀅珊於2000年做的台灣環境意識調查顯示,過半民眾認為不應以整體發展犧牲少數人的居住環境。

反焚化爐的抗爭運動,也讓不少台灣民眾建立了前端協助分類以減少後端壓力的意識。據環品會副秘書長鄭佾展介紹,台灣國中的融入式教學中往往會涉及反焚化運動的案例教學。端傳媒查閱到的一份有關「垃圾掩埋與焚化」的中學課程指導中寫到:「希望透過與社區環境習習相關的大事,引導學生關心地方事,了解環保真象與困境。」

2000年,台灣發布《環境教育法》,兩年後將「環境教育」納入環境基本法草案中,這期間,不少縣市已開始要求學校進行垃圾分類的教育及活動。

「我們台北的推動可以成功,因為我們從中小學生做起。中小學生學會了,就會告訴爸媽。」郝龍斌說。

2001年,田天所在的宜蘭縣要求每個學校做回收分類教育。她記得小學教室的後方總並排放置著兩個大物件:一個是丟一般垃圾的塑料大桶,另一個則是鐵製的回收櫃。在講述回收資源的同時,老師們也會拿出不同分類對應的具體實例,示範要如何處理和丟擲:包裝牛奶、飲料等的鋁箔包也要沖洗並壓扁後再丟;回收紙類不可以太碎,並需要攤平後再丟擲......由於擔心回收垃圾散發出臭味或滋生蚊蟲,清洗成為老師們不斷強調的步驟,於是在課間,總會看到幾個匆匆忙忙跑去清洗飲料瓶的小朋友。

「它是一種生活公約的養成,」鄭佾展說。對於林潺、田天這樣八零九零一代的台灣人而言,垃圾分類更像是一種順手的習慣。

田天至今記得,「高中時大家考大學升學壓力很大,然後資源回收箱子上面不知是學姐還是某個同學寫著:『不好好做資源回收的人就考不上大學。』」

2018年,台灣資源回收率達到53.28%,遠超美國和日本。而在1998年,這個數字只有5.87%。回顧台灣垃圾回收系統的建立,多位受訪NGO代表都強調,這是環境運動、教育、環保政策推動及媒體報導的綜合成果。

而1987年發生的解嚴,被謝和霖視作重要的歷史背景和起點。在那之後,社會才釋放出民眾參與公共事務的能量並敢於發出異議,「這對於任何社會運動,都是正面的幫助,不然真的很難走下去。」

與之相對,自上而下、運動式的「上海模式」是否走得通?郝龍斌給出了樂觀的答案:「以我看,上海3、5年一定做得起來。」他說,「政治制度不一樣。我們是民主社會,你必須要民眾願意做才能做,所以要花很多時間溝通、協調,他們那邊一個命令下來就解決了。」

實習記者邵斯玄對本文亦有重要貢獻。

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