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卞中佩:上海垃圾分類劍指何方?中國能否解決失控的焚化爐政策?

焚燒成為垃圾主要處理模式後,垃圾政策由焚燒爐利益集團把持,形成盤根錯節的產官學聯盟。習近平帶頭推動垃圾分類,冀調整失控的焚燒爐政策。


中國廣東省連城,焚燒爐附近被污染的河。  攝:Cancan Chu/Getty Images
中國廣東省連城,焚燒爐附近被污染的河。 攝:Cancan Chu/Getty Images

編者按:中國是全球產生垃圾最多的國家,年生活垃圾總量超4億噸,卻一直未能建立高效的垃圾分類回收系統。7月1日,上海成為中國第一個實行「垃圾強制分類」的城市,到2020年底,包括北京在內的46個重點城市也將陸續進入垃圾分類時代。

相比台灣,建立在公民社會基礎上的垃圾分類,自上而下、運動式的「上海模式」是否走得通?一邊鼓勵垃圾分類,一邊大力興建垃圾焚燒廠,透露出怎樣的執政邏輯和利益分配?在這場垃圾分類運動中,民眾還可以爭取哪些權利?端傳媒將在今、明兩天,通過上述三個角度探討上海垃圾分類及其帶來的思考。這是系列第二篇。第一篇對比了上海和台北垃圾分類政策的演進,請點這裏閱讀。

中美貿易戰仍僵持不下、香港反逃犯條例引發大規模抗爭還在進行式中,但習近平近幾個月來,仍抽出手來對看似枝微節之事的垃圾分類政策連下十二道金牌,甚至今年六四30週年,在同時有許多軍國大事的競爭下,習近平對垃圾分類的最新指示被雀屏中選為各大官媒的頭條。為什麼垃圾處理問題能成為中南海眼中重中之重的大事?

這一次習近平帶頭宣示積極推動垃圾分類,主要是對於已經呈現失控的廣建垃圾焚燒爐政策進行微調。自從焚燒作為中國主要的垃圾處理模式後,垃圾政策由焚燒爐利益集團把持,形成產官學盤根錯節、共生共榮的產業成長聯盟(industrial growth coalition),造成嚴峻的治理失控問題,除了嚴重的環境污染,各地更爆發大大小小的反焚燒爐抗爭,但焚燒爐利益集團還是打算以新建幾百座的規模硬幹下去。以垃圾分類減緩焚燒,其實已經有拖不得的無奈。

中國的焚燒爐產業能從無到有、到現在超過400多座成為全球最大的焚燒爐市場,來自於兩個重要政策,第一個是市政公用基礎設施的市場化改革,第二個則是再生能源上網電價補貼(編註:扶植可再生能源的一種政策,當可再生能源剛起步時成本過高,無法與現有發電模式競爭,政府採取加價或保價收購可再生能源的發電,以維持可再生能源的競爭力)。從1989年天安門事變之後,這個兩個政策經由產官學的努力,從大範圍的環境政策市場化,一步步具體化為市政基礎建設市場化、再集中範圍針對焚燒爐產業,使得中國焚燒爐產業在2012年之後,不僅確定成為中國主要的垃圾處理模式,也有井噴式發展。

2009年11月23日,市民在廣州市政府辦公室外高舉反對垃圾焚燒的字牌。
2009年11月23日,市民在廣州市政府辦公室外高舉反對垃圾焚燒的字牌。 攝:Jie Zhao/Corbis via Getty Images

在1989年六四天安門事變至1997年之間,有關焚燒爐的制度建立,主要是世界銀行透過《中國環境戰略計畫》、《北京環境計畫》及聯合國以《中國21世紀議程》的貸款及技術優勢,除了培養中國決策官員學習以科學分析方式,將市場化、經濟發展階段與焚燒爐採用時機掛勾,更促使中國在環境基礎建設方面,允許以特許民間經營(Build-Operate-Transfer;BOT)的模式引進外資。中國政府最後為了引進跨國環境產業資本,於1995年通過《關於試辦外商投資特許項目審批管理有關問題的通知》、《關於以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》,隨後北京及上海等市就以BOT的模式引進外資,興建焚燒爐。

環境產業市場化的效應除了引進外資、培養市場化官員之外,BOT的萌芽,中國各級政府也鼓勵下海官員成立服務環境產業及政府順利簽約的BOT諮詢公司,此外,1990年代末興起的民間資本,部分投往環境產業,造成了進一步制度改革的需求。首先是有BOT經驗的北京前副市長汪光濤擔任建設部部長後,為了對抗部內保守官員及部門精簡後人力不足,將法規制訂外包給有市場資訊及行業經驗的BOT諮詢公司,民間資本則與學界合作成立半正式協會,以輿論支持汪光濤,建設部順利在2002年通過《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》,本國民間資本正式被納入BOT制度。在中央通過正式法令後,許多地方政府就快馬加鞭積極推動,例如北京隨後於2003年通過《北京市城市基礎設施特許經營辦法》、《北京市生活垃圾治理白皮書》,規定將鼓勵以BOT模式興建焚燒爐。

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