深度 評論

卞中佩:上海垃圾分類劍指何方?中國能否解決失控的焚化爐政策?

焚燒成為垃圾主要處理模式後,垃圾政策由焚燒爐利益集團把持,形成盤根錯節的產官學聯盟。習近平帶頭推動垃圾分類,冀調整失控的焚燒爐政策。


中國廣東省連城,焚燒爐附近被污染的河。  攝:Cancan Chu/Getty Images
中國廣東省連城,焚燒爐附近被污染的河。 攝:Cancan Chu/Getty Images

編者按:中國是全球產生垃圾最多的國家,年生活垃圾總量超4億噸,卻一直未能建立高效的垃圾分類回收系統。7月1日,上海成為中國第一個實行「垃圾強制分類」的城市,到2020年底,包括北京在內的46個重點城市也將陸續進入垃圾分類時代。

相比台灣,建立在公民社會基礎上的垃圾分類,自上而下、運動式的「上海模式」是否走得通?一邊鼓勵垃圾分類,一邊大力興建垃圾焚燒廠,透露出怎樣的執政邏輯和利益分配?在這場垃圾分類運動中,民眾還可以爭取哪些權利?端傳媒將在今、明兩天,通過上述三個角度探討上海垃圾分類及其帶來的思考。這是系列第二篇。第一篇對比了上海和台北垃圾分類政策的演進,請點這裏閱讀。

中美貿易戰仍僵持不下、香港反逃犯條例引發大規模抗爭還在進行式中,但習近平近幾個月來,仍抽出手來對看似枝微節之事的垃圾分類政策連下十二道金牌,甚至今年六四30週年,在同時有許多軍國大事的競爭下,習近平對垃圾分類的最新指示被雀屏中選為各大官媒的頭條。為什麼垃圾處理問題能成為中南海眼中重中之重的大事?

這一次習近平帶頭宣示積極推動垃圾分類,主要是對於已經呈現失控的廣建垃圾焚燒爐政策進行微調。自從焚燒作為中國主要的垃圾處理模式後,垃圾政策由焚燒爐利益集團把持,形成產官學盤根錯節、共生共榮的產業成長聯盟(industrial growth coalition),造成嚴峻的治理失控問題,除了嚴重的環境污染,各地更爆發大大小小的反焚燒爐抗爭,但焚燒爐利益集團還是打算以新建幾百座的規模硬幹下去。以垃圾分類減緩焚燒,其實已經有拖不得的無奈。

中國的焚燒爐產業能從無到有、到現在超過400多座成為全球最大的焚燒爐市場,來自於兩個重要政策,第一個是市政公用基礎設施的市場化改革,第二個則是再生能源上網電價補貼(編註:扶植可再生能源的一種政策,當可再生能源剛起步時成本過高,無法與現有發電模式競爭,政府採取加價或保價收購可再生能源的發電,以維持可再生能源的競爭力)。從1989年天安門事變之後,這個兩個政策經由產官學的努力,從大範圍的環境政策市場化,一步步具體化為市政基礎建設市場化、再集中範圍針對焚燒爐產業,使得中國焚燒爐產業在2012年之後,不僅確定成為中國主要的垃圾處理模式,也有井噴式發展。

2009年11月23日,市民在廣州市政府辦公室外高舉反對垃圾焚燒的字牌。
2009年11月23日,市民在廣州市政府辦公室外高舉反對垃圾焚燒的字牌。 攝:Jie Zhao/Corbis via Getty Images

在1989年六四天安門事變至1997年之間,有關焚燒爐的制度建立,主要是世界銀行透過《中國環境戰略計畫》、《北京環境計畫》及聯合國以《中國21世紀議程》的貸款及技術優勢,除了培養中國決策官員學習以科學分析方式,將市場化、經濟發展階段與焚燒爐採用時機掛勾,更促使中國在環境基礎建設方面,允許以特許民間經營(Build-Operate-Transfer;BOT)的模式引進外資。中國政府最後為了引進跨國環境產業資本,於1995年通過《關於試辦外商投資特許項目審批管理有關問題的通知》、《關於以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》,隨後北京及上海等市就以BOT的模式引進外資,興建焚燒爐。

環境產業市場化的效應除了引進外資、培養市場化官員之外,BOT的萌芽,中國各級政府也鼓勵下海官員成立服務環境產業及政府順利簽約的BOT諮詢公司,此外,1990年代末興起的民間資本,部分投往環境產業,造成了進一步制度改革的需求。首先是有BOT經驗的北京前副市長汪光濤擔任建設部部長後,為了對抗部內保守官員及部門精簡後人力不足,將法規制訂外包給有市場資訊及行業經驗的BOT諮詢公司,民間資本則與學界合作成立半正式協會,以輿論支持汪光濤,建設部順利在2002年通過《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》,本國民間資本正式被納入BOT制度。在中央通過正式法令後,許多地方政府就快馬加鞭積極推動,例如北京隨後於2003年通過《北京市城市基礎設施特許經營辦法》、《北京市生活垃圾治理白皮書》,規定將鼓勵以BOT模式興建焚燒爐。

第二,1997年亞洲金融風暴經濟下行使得電力消費下降,當時壟斷電力市場的國家電力公司只拉入自己電廠發的電,使得世界銀行鉅額貸款給中國興建的二灘電廠被迫棄電,爆發了驚動當時中國國家主席江澤民的「二灘事件」,江澤民直接指示國家電力公司必須改革,2002年國務院公佈《電力體制改革方案》,將國家電力公司拆成五家發電公司、兩家電網公司。過去始終抵制再生能源上網的國家電力公司被拆解後政治影響能力大不如前,再生能源產業立即推動《可再生能源法》的立法,並且在2005年就順利通過,使得再生能源享有以各地火電價格為標準加價 0.25元/度的上網電價補貼。值得一提的是,原本焚燒爐發電在草案階段並未被納入再生能源法內,最後由人大環資委副主任委員葉如堂力保後被納入法案,而葉如堂退休後,則獲聘擔任一家上市焚燒爐公司獨立董事。

2018年8月28日,上海一棟住宅附近的垃圾收集區。

2018年8月28日,上海一棟住宅附近的垃圾收集區。攝:Johannes Eisele/AFP via Getty Images

到了2006年,焚燒爐利益集團的主要成員及利多制度已經基本成形,除了中央與地方的市場化官員,還吸納了面臨垃圾圍城問題的各級市府高層,由於過去常使用的垃圾掩埋在都市土地稀缺下已經難以負荷,面對垃圾圍城危機而影響升遷的各級政府官員,焚燒除了能提供立即快速的解套方案,還因為鉅額資金投入而有帶動經濟成長的效果。

所以將本求利,焚燒爐利益集團極度排斥其它的垃圾處理方式,以垃圾分類為例,焚燒爐的收入來源一個是上網電價補貼,另一個則是與地方政府簽訂的以入爐垃圾重量為單位的處理費,也就是說,如果垃圾分類執行到位,所需焚燒垃圾大幅減少,將會嚴重影響焚燒爐經營企業公司的收入。有關分類與焚燒的對立關係,《南方周末》三年前曾揭露了因焚燒爐貪腐落馬的前廣州環保投資集團董事長潘勝燊就曾與一家民營焚燒企業董事長的私下討論:「為什麼要做垃圾分類,每分出來一噸,他就少一噸焚燒的補貼,就少一噸的收入。」

事實上,中國從改革開放以來,大規模推動垃圾分類政策——加上今年這次習近平的大動作已經有五次。第一次是2000年建設部就曾公布八大城市垃圾分類試點,第二次是2002年開始為了2008年北京奧運所推動的垃圾分類,第三次則是因為從2006年北京六里屯開始蔓延到全國的反焚燒爐運動,環保團體提出先分類後焚燒及零廢棄等替代政策,在部分焚燒爐被迫停建下,許多城市開始推動垃圾分類,第四次則是習近平於2016年以中央財經領導小組名義發出的推動垃圾分類指示。

前兩次都是政策宣傳性質的打高空,最後都不了了之,第三次則造成焚燒爐利益集團極大的威脅,尤其以歐美、日本及台灣的經驗,只要有由下而上的反焚燒爐運動興起、加上垃圾分類基本落實,幾乎就等於焚燒爐產業停滯。但中國在2007年的全球金融風暴後,進入國進民退的格局,加上焚燒爐利益集團對垃圾決策體制的掌控,反而焚燒爐在全國遍地開花。

中國近年抗議焚燒廠大事件

中國近年抗議焚燒廠大事件 端傳媒設計部

在國進民退方面,全球金融風暴中國政府大手筆拿出四萬億救市,大批央企及地方國企進入市政行業,尤其北京、上海、廣州等擁有巨型地方國企的一線城市,造成反焚燒爐運動與當地政治盤根錯節的國企對抗的格局,廣州是由地方國企廣州環保投資集團壟斷焚燒爐興建,雖然反焚燒爐運動成功抵擋番禺焚燒爐的興建,並且還爆出廣環投高層貪腐遭起訴的事件,仍無法撼動廣州擴大焚燒爐興建的決心,至今廣州已經陸續建成六座垃圾焚燒爐。北京也有類似的情況,反焚燒爐運動成功阻擋六里屯焚燒爐的興建後,北京首都鋼鐵接盤將焚燒爐移至更偏遠的魯家山,此外,阿蘇衛焚燒爐也因為反焚運動暫緩興建,但北京在重新確認焚燒政策後,由北京環境衛生工程集團接手續建,並承接新規劃的南宮焚燒爐。而香港上市的紅籌股北京控股集團,則遠征武漢,運行武漢鍋頂山焚燒爐。

在一線城市焚燒爐興建運行幾乎由地方國企壟斷的情況下,央企、民企及焚燒爐協會將眼光放在二、三、四線城市,由於發改委及住建部面臨更嚴重的人力不足及對於垃圾處理資訊難以掌控的問題,除了必須在決策系統中,以專家諮詢的名義,聘用焚燒爐協會、民企高層及挺燒派學者,也將重要政策部分外包給承接大批焚燒爐規劃設計業務的國企及BOT諮詢公司,最後2012年通過的十二五計畫規定各地焚燒使用比例,確定了全國將繼續新建二百到三百座焚燒爐的規模,此外同年新通過的焚燒上網電價固定補貼制度(全國一律0.65元/度),等於是由中央政府補貼二、三、四線城市優先使用焚燒。這時的焚燒爐利益集團,不僅能利用國家機器還能改造國家機器,儼然形成國企、私企、協會、學界、官員內外相呼應的局面,影響力並從中央貫穿到地方。

所以2012年之後,中國正式進入焚燒爐企業在全國各地跑馬圈地的時代,同時也造成各地政府依賴焚燒,幼稚階段的垃圾分類制度在預算與層級雙缺下全面崩盤,中國垃圾政策掉入急速成長的垃圾推動焚燒爐利益集團成長,壯大後的焚燒爐利益集團抵制垃圾分類再讓垃圾無止境成長的怪圈。此外,當大批國企、民企大舉進入焚燒爐興建,也形成惡性搶標,地方政府所需付出的入爐垃圾處理費在決標價格中屢創新低,使得焚燒爐運營商需要更多的垃圾、並用更低成本的方式焚燒,媒體、環保團體無數次踢爆各地焚燒爐業者對於含有劇毒致癌物二噁英(台灣翻為戴奧辛)的飛灰處置不當,使得各地民眾對焚燒爐更沒信心,更爆發一次又一次、規模越來越大的反焚燒爐抗爭。

中國垃圾焚燒廠分布概況

中國垃圾焚燒廠分布概況 端傳媒設計部

到了2016年底,垃圾焚燒造成的社會矛盾才傳進中南海,習近平宣布進行垃圾分類,但這次命令下去,卻仍由住建部負責研擬分類政策,結果仍是由反分類的挺燒派專家、國企私企及BOT諮詢公司參與決策,最後端出不可行的垃圾分類方案,幾年實施下來,焚燒爐利益集團持續以中國民眾文化素養不足無法推動垃圾分類為由,擴大垃圾焚燒,習近平的垃圾分類宣示等同於令不出中南海。

最明顯的是在習近平要求加強分類的指示下,發改委仍牽頭住建部、能源局、環保部等部會,在2017年發出《關於進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》,要求各省市加大政策支持加快興建焚燒爐,並要求於2018年提出至2030年的垃圾焚燒爐興建規劃,從目前揭露的四川、江蘇、雲南的規劃來看,僅僅這三省到了2030年就要增加173座焚燒爐。

再兩年多過去,焚燒爐興建速度有增無減,各地反焚燒爐運動又此起彼落,2019年習近平只能再出手,這次更拉高層級,以中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席的名義對垃圾分類工作作出指示,但各地垃圾分類政策指示混亂、分類方式複雜,例如這次分類政策最受矚目的上海市,提出的分類方式複雜、對於後端處理卻又語焉不詳,是否又是焚燒爐利益集團在中央及地方扯垃圾分類後腿還需要後續觀察,但至少不看好及暗中抵制是確定的,例如近來幾個挺燒官員及業者,雖然在六月底武漢陽邏爆發數萬人激烈抗議垃圾焚燒爐興建,仍持續製造輿論指出垃圾分類是神話、中國國情不可能做好分類、垃圾焚燒才是解決垃圾圍城的骨幹力量。這一回合習近平與焚燒爐利益集團的對決,勝負仍未可知。

中國山東省的當地焚化廠。

中國山東省的當地焚化廠。攝:Fred Dufour/AFP via Getty Images

許多國家在反焚燒爐運動及垃圾分類順利推廣後,基本上都走向抑制焚燒爐產業發展的路徑,但中國卻仍因為焚燒爐利益集團與中央地方政策決策高度鑲嵌,必須拖個十幾年最後得由國家領導人出面與之決戰的局面,證明了中國的治理模式及治理效率,實在有高度的中國特色。

(作者為台灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員,博士論文研究主題為中國焚化爐產業發展)

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
垃圾焚燒 垃圾分類