深度 逃犯條例 評論

制度性崩壞的香港警隊,需如何汲取國際改革經驗?

警隊的制度性崩壞下,雖然成立獨立監警制度困難重重,有政治的原因,亦有現實的考慮,但起碼這些現實的考慮是可以解決的。


2019年6月21日,示威者包圍灣仔警察總部。 攝:林振東/端傳媒
2019年6月21日,示威者包圍灣仔警察總部。 攝:林振東/端傳媒

過去幾天,特首林鄭月娥多番為《逃犯條例》修訂帶來的爭議致歉,稱希望社會的撕裂可儘快修補。然而,當被記者問及會否下台或接納市民的其他訴求時,她卻大耍太極或藉詞推搪。例如在被問及會否調查警方6月12日的失當時,她稱現行的警察內部監察制度行之有效,監警會也會公平公正跟進個案。事實上,經歷過2014年雨傘運動的市民都知道這是一個「謊言」。

根據監警會的報告,當年大量的投訴最後只有4項獲證明屬實,而證據確鑿的前警司朱經緯毆打路人案亦曾一度被「投訴警察課」指為「無法證實」。五年過去,我們也沒有看到警方在處理遊行示威活動時有任何改善之處,從6月12日的行動可見,警隊濫用武力的程度只有過之而無不及。

政府要修補撕裂,就必須要正視問題。冰封三尺,非一日之寒。在警隊的問題上,我們需要制度性的警務和監警改革。

北愛爾蘭的大和解 -《貝爾法斯特協議》後的警務改革

說到修補撕裂和大和解,最有名的莫過於愛爾蘭政府和英國政府在1998年就北愛爾蘭問題而簽定的《貝爾法斯特協議》。根據協議,各大勢力在重要問題上均互讓一步。在主權問題上,愛爾蘭政府承認北愛是英國的一部分,而英國政府則同意日後兩愛在民意支持下可以統一;在自治方面,親愛和親英的各大北愛爾蘭政黨則組成聯合政府,分享行政權力;在安保方面;各派系的民兵部隊放棄武裝,英軍慢慢撤出,由經改革後的北愛爾蘭警隊負責維持治安。協議為北愛內部親英和親愛族群的血腥衝突畫下了休止符,而和談中分別代表親愛和親英兩派的兩大政黨領袖John Hume 和 David Trimble 甚至在當年獲得了諾貝爾和平獎。

安保是北愛問題中的一大議題。自英國在十七世紀起鼓勵國內的新教徒移民到愛爾蘭北部的阿爾斯特省後,移民和信奉天主教的土著愛爾蘭人之間一直有零星的的武裝衝突。而在一戰後,愛爾蘭人的武裝起義雖然逼使英國在1921年的《愛英條約》承認愛爾蘭的自治地位,但新教徒佔大多數的北愛六郡卻成為了現在聯合王國中的北愛爾蘭。在北愛,佔主流的親英派壟斷了政治權力,視親愛族群為內部敵人,備受制度性歧視的親愛族群當然心生不忿。雙方的衝突在60年代後起開始白熱化和變得暴力(見另文中的倫敦德利騷亂)。他們分別組成自己的民兵隊伍,在保護自己之餘亦不時襲擊對方。在衝突中,親愛族群視北愛警方為親英派的打壓工具(有調查證實北愛警方和親英派民兵有勾結)。因此,親愛族群不少人一直蔑視北愛警隊並拒絕加入(1993年,佔北愛人口近四成的天主教徒只佔北愛警隊不足7%)

2006年2月24日,北愛爾蘭警察在都柏林一個示威現場執勤。

2006年2月24日,北愛爾蘭警察在都柏林一個示威現場執勤。攝:Fran Caffrey/AFP/Getty Images

警務改革是北愛安保議題的癥結所在,親英派害怕改革後的警隊無力維持治安,親愛族群則怕改革換湯不換藥。只有建立一個有效而持平的警隊,雙方的民兵部隊才會完全放心解除武裝。就此,各大黨派在協議中達成共識——新北愛警隊要尊重國際人權標準,但有效處理衝突;能代表各族群之餘,亦要持平和受民主監督。由於太具爭議性,各大黨派同意把細節留待新成立的獨立調查委員處理。而被委任為主席的,正是回英不久,閑賦在家的卸任港督彭定康。在一年內,委員會接見了不同的警隊組織,又在北愛每一行政區舉行聽證會,並收集了三千份以上的建議書。參考各國警隊的經驗和考慮各方意見後,委員會提出了共一百七十五項建議,範圍涵蓋訓練、人員組成和招募、警務風格、管理和監察等範圍。最後,報告書大部分建議均被接納,並經各政黨討論和修訂後,陸續在2000年起在北愛地區實行。經十多年的改革,長期的民調顯示,不論是新教徒還是天主教徒,均對新警隊的表現和公平性頗為滿意。

在總多的建議中,以下三項非常值得香港警方參考

1、按國際人權標準全面檢視和改革警務和警員訓練的所有環節,方便警務工作不是違反人權的理由。警隊所有成員,包括警員和文職人員,均要接受人權教育。參考監警會的個案討論,以及近年來對警方違反人權的海量報導,我們實在有必要要求警方全面檢討和改革其警務工作和訓練方法。

2、減少不必要的後備警力。在1998年,人口只有167.5萬的北愛有近11,500名警員,警民比例高達1比145。而按英國內政部的模型,一個人口和面積與北愛相約的行政區,只需要約4300名警員。在各派系解除武裝和平共處情況下,減少編制精簡人手是明智的做法,故現在的北愛警隊只有約6700人。香港的情況其實相當類似——出於處理國共兩派的騷亂之需要,警隊在50年代中到70年代初大規模擴編,70年代中期起警民比例基本上維持在1比240上下。如今比例約為1比251,比亞洲其他治安良好的城市東京(約1比314)、台北(約1比333)和 新加坡(約1比584)高。考慮到警隊在2014年佔領中環可以出動近7000到8000警力,警力過剩之說並非空談。

圖:端傳媒設計組

2019年6月21日,示威者包圍灣仔警察總部。

2019年6月21日,示威者包圍灣仔警察總部。攝:Stanley Leung/端傳媒

3、成立警察管理局(Northern Ireland Policing Board),監督警隊的日常運作,一改各國慣常由內政部或者保安局管理警隊的做法。警察管理局並非政府部門,成員由北愛議會議員和法務部委任的獨立人士組成,主要職責包括諮詢公眾對警務的看法、為警隊制定目標並監督其實行、委任警隊高層和監察警隊的表現。換而言之,警隊的管理完全脫離政府的行政掌控。而在香港,警隊屬於保安局管理,警隊的高層任命更需要行政長官提名後由中央委任。為甚麼一個處級單位的首長會受到如此重視?司馬昭之心,路人皆知也。

監察警隊制度的濫觴和演化

除了實際對警隊運作的改革外,北愛政府也建立了全球最為獨立的警察監察制度。而加強監察警察制度,亦是近年來不少歐美國家警政改革的重點。但在開始介紹這些改革前,我們可以先回顧警察監察制度的歷史。

權力使人腐化,絕對的權力使人絕對的腐化。自現代警察成立而來,對他們的批評就從來沒有停止。英國在19世紀中葉開始在全國推行警政改革,以專業的全職警察取代過往由地方仕紳和市民負責治安的做法。當時的英國民間就已經認為警察是「國家機器」,象徵著歐陸式中央集權國家的暴政,和英國自由主義及地方自治的政治傳統格格不入。陽光底下無新鮮事,早在1872年就已經有美國媒體在標題以「暴行」(brutality)來形容警察的行為。美國聯邦政府在1931年發佈的Wickersham報告書(Report on Lawlessness in Law Enforcement)中,就已經坦言警隊存在廣泛使用暴力逼供和貪污的情況,促使政府加強警隊的內部管理,並建議成立中立的機構讓市民投訴警察濫權,但這個意見沒有被接納。

1935年,由紐約市長委派的一個調查委員會亦建議成立一個由不同種族組成的委員,接受市民投訴警察的行為,但卻被認為太激進而被當時的紐約市長否決。直到1960年代公民運動(civil rights movement)的興起,才逼使到美國政府加強監管警隊,各地也開始成立獨立的委員會來監督警隊的內部調查。此舉被各國政府仿效,讓由民間監督警察內部調查的模式成為現今監察警隊制度的主流。

1970年5月9日,華盛頓防暴警察將一名反戰示威者拖走。

1970年5月9日,華盛頓防暴警察將一名反戰示威者拖走。攝:Gene Forte/Hulton Archive/Getty Images

有民間的監察,當然比警察不受制約地內部調查好。可是,警察濫權的行為並沒有因此而被遏止。研究亦發現,各地的民意調查均顯示市民不信任這種由警察主導的模式。總結學者和專家的意見,大致有三大原因導致這種制度的失敗。

1、缺乏中立性,得不到市民和吹哨者(whistleblowers)的信任。例如在紐約市於1972年的Knapp報告書(The Commission to Investigate Alleged Police Corruption)便提及,警察自己人調查自己人的制度缺乏認受性,市民根本不會作出投訴;警察內部的吹哨者也不敢提供資料,生怕日後被針對甚至被陷害。除此之外,我們也不難想像到這些內部人員在調查時會受到極大的心理壓力,難以公正地處理同僚的過失。

2、過度依賴警方配合,難以有效監督。外部監督機構需要警隊的合作,特別是獲得全面的資料。然而,警隊內部的調查人員根本沒有誘因去配合。一來,如上述所言他們可能害怕被報復;二來,警隊強烈團結文化讓他們傾向保護同僚。在缺乏獨立調查權的情況下,他們可以控制調查的速度,可以篩選上交的材料,而監管機構根本無法有效監督警察的濫權行為。

3、不能逼使警隊處分濫權警員。除非牽涉刑事成分,處分濫權警員的權力由警隊高層把持。然而,他們一般不會聽取監察機構的建議,通常對違規警員從輕發落,這可能出於他們包庇下屬之心,也可能是因為要顧及警隊的士氣而無法從嚴。

從國際經驗來看,香港監警制度失敗並非孤例。自監警會成立以來,人權組織一直要求政府賦予政府獨立調查和處分的權力,不要再自己人調查自己人。從數字來看,監警會過去兩個年度近2000宗經全面調查的個案,只有約200宗獲證明屬實(10%),而北愛的相關數字為23%;而過去兩年監警會沒有任何個案需警方起訴警員,北愛的相關數字為8%。文首提及的朱經緯案,更加顯示了沒有調查權和處分權的監警會是如何無力:雨傘運動期間,媒體清楚拍攝到朱在旺角街頭以警棍毆打途人,但投訴警察課竟然前後把個案分類為「無法證實」和「無法完全證明屬實」,後來在監警會一直堅持和參考律政司意見才同意個案為「毆打」並「獲證明屬實」。而警方拘捕朱經緯,已經是2017年3月,時隔已經近兩年半。

2018年9月14日,香港高等法院駁回退休警司朱經緯就一項「襲擊致造成身體傷害罪」的定罪及刑期所提出的上訴,朱經緯須返回監獄繼續服刑。圖為今天下午朱經緯抵達高院,準備出庭應訊。

2018年9月14日,香港高等法院駁回退休警司朱經緯就一項「襲擊致造成身體傷害罪」的定罪及刑期所提出的上訴,朱經緯須返回監獄繼續服刑。圖為今天下午朱經緯抵達高院,準備出庭應訊。攝:Stanley Leung / 端傳媒

完全獨立的調查制度可能嗎?困難和成功經驗

這些改革的失敗,讓不少歐美人權運動分子意識到要爭取更獨立、擁有更強處分和調查權力的監警機構,促使新一輪的監警制度改革。在英國,監警機構的權力慢慢增長,最新成立的警察操守獨立調查公署(Independent Office for Police Conduct)就有獨立調查和處分警員的權力。在美國,越來越多的監警機構被賦予獨立調查的權力。北愛爾蘭在2000年更成立了警察申訴專員公署(The Office of the Police Ombudsman for Northern Ireland),全權處理所有公眾對警察的投訴,被學者認為是全球其中一個最獨立的警察監察機關。然而,反對成立獨立監警機構的阻力非常大。除了政治壓力外,也有不少須要正視的合理質疑,例如以下的三點。

1、缺乏足夠資源。成立獨立的調查機構需要大量的資源,學者Stephen Savage在訪問獨立調查監察機關的調查員,有超過五分一認為他們缺乏足夠的資源和依賴警察的幫助。例如在調查一些使用致命武力的個案時,警方往往可以動用5到6倍的人力。缺乏足夠的資源也意味著需要依賴警察的協助,例如依賴警方提供的法證技術和科技支援。香港政府在2008年反對賦予監警會獨立調查能力時,亦提到這「未必合符成本效益」

2、欠獨立調查能力。調查員需要有專業的調查,並熟悉警隊的運作,而這些人往往是前警員。如何平衡機構的獨立性和專業調查能力,是這些機構在成立時要面對的問題。同樣,當年政府亦提到警監會不如警方般擁有調查所需的知識和專長。

3、影響警隊的內部管理。如果把調查和甚至處分警員的權力交予警隊外的機構,是否代表警隊沒有責任和能力處理違規行為?一旦兩者的調查和處分有出入,會否影響警隊内部管理的權威?同樣,當年亦提及「兩套不同的發現和結果」,容易「引起混淆」。

4、前線警員在執法時可能心存顧慮,害怕事後受到不公平對待。不同學者在訪問警隊高層時,均確認這是他們對外部監察制度的一大考慮。

雖然成立獨立監警機構要面對不少困難,但辦法總比困難多。國際和本港的經驗告訴我們,這些問題都是可以解決的。

首先,世上没有免費午餐,建設所有制度都需要耗費社會資源,問題只在於值不值得。當年廉政公署成立前,也有政府和警隊內部的聲音認為廉署的功能和警隊反貪污部的工作重複。可是,警隊貪腐情況持續,最後逼使港府成立廉署。放在今天的香港,在警隊再三濫用權力而市民無法制止的情況下,動用社會資源成立獨立監警機構是善用公帑和回應民意的表現。

其次,當內部和外部監察機構能夠適當分工時,能夠有效節省資源,更不會讓警隊內部的管理出現問題。例如在英國的警察操守獨立調查公署和警隊內部有明確的分工,雖然他們有權調查所有警察的投訴,但一般只會調查較嚴重的個案,一些日常的警察操守問題會在他們監督下由警隊內部處理。一方面,這可以減少外部監察的工作量;另一方面,可以讓警隊保持日常內部的監管權力。事實上,外部監管制度在處理警察日常一些操守問題是有一定作用的,監警會不少成功處理的個案亦屬於這個類別。

2019年6月21日,示威者包圍灣仔警察總部,並有示威者向其投雞蛋及貼了「永不屈服」的標語在警總外牆上。

2019年6月21日,示威者包圍灣仔警察總部,並有示威者向其投雞蛋及貼了「永不屈服」的標語在警總外牆上。攝:Stanley Leung/端傳媒

再者,只要獨立監警機構榷守中立原則,警員在執行職務時按法律和規矩辦事,其實根本不用害怕被針對。北愛爾蘭的獨立監察申訴專員公署每年都會調查警員對他們的信任程度,多年的調查均發現警員一般滿意公署的調查。在最新一期的調查,89%的受訪者認為他們受到尊重,80%認為他們受到公平對待,76%認為投訴受調查人員能獨立地調查,亦只有27%不滿意調查結果。

最後,外部監察機構在成立之時雖然缺乏調查能力和對警隊內部文化的了解,但在一段時間後,這些機構很快就可以向一些不願意同流合污的警務人員學習這些文化和技巧。而除了這些本地的前警員,這些機構也可以招募其他本地和海外有調查經驗的人員,平衡這些人員和完全沒有經驗的新調查人員的比例,確保監察機構的獨立性。廉政公署成立之時,就是由前軍情五處和警隊政治部主管彭定國出任首任執行處處長,而主力成員就是由政治部的情報人員,少數不願意同流合污的警員,以及在海外招募有調查經驗的人員組成。四十多年過去,廉政公署的工作可以說是相當成功,被不少學者用來佐證成立獨立監警機構的可能。

需要改革的願景

正如文首所言,冰封三尺,非一日之寒。從報導中看到警隊的日常不當行為,到雨傘運動和是次反送中示威警隊所使用的過份武力,我們看到的是警隊的制度性崩壞。在612示威後,不少市民均提出要改革現時的監警制度。雖然成立獨立監警制度困難重重,有政治的原因,亦有現實的考慮,但起碼這些現實的考慮是可以解決的。長遠而言,我們不但需要建立獨立的監警制度,更需要全面改革警隊。

(方志信,香港中文大學政治與行政學系教學助理)

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