收視率和「政治立場」破壞台灣電視新聞台公信力，NCC該不該管？

「針對特定人物過多報導，經調查比例超過30%，發函要求限期改善。」
「『市長合體，鳳凰雲展翅』，開罰40萬。」
「「駐星大使盯場回報韓國瑜行動，開罰60萬。」
「『文旦丟在水庫超過200萬噸』，違反查證原則，開罰100萬。」
「4項限期改正措施，未能在1個月內履行，開罰50萬。」
……

每隔一段時間，或者更精確地說，每到選舉前後，特定電視新聞持什麼政治立場、怎麼做新聞、哪家媒體「打誰捧誰」都會成為公眾話題。連帶成為話題的，還有國家通訊傳播委員會（National Communications Commission，NCC）的職責。當媒體不再專注於報導問題，而被認為媒體本身才是「問題」焦點時，肩負傳播內容監理法定職責的NCC，也就理所當然地被當成是解決一切媒體問題的鎖鑰。

特別在去年年底六都市長選舉後，行政院長蘇貞昌甚至直接點名NCC毫無作為，「誰都管它不到，但它也什麼都不管。」蘇貞昌將「假訊息」、「假新聞」問題不斷延燒，歸咎NCC，之後就傳出時任主委的詹婷怡請辭下台。

然而要NCC監管電視、廣播媒體的內容，更像是在高空走鋼索，一頭是新聞自由和媒體自律；另一頭是市場秩序和新聞品質。管什麼？怎麼管？抽象理論就爭辯不完，實務上更是加倍複雜。

《端傳媒》曾經在四月〈韓國瑜新聞時數實測分析〉一文中，整理、分析今年3月立委補選前10天，六家新聞台午間晚間每天各1小時的播報統計數據，隸屬「旺旺中時集團」的中天新聞台的結果與其它電視台「大異其趣」，這也就像是半年多年來許多一般閱聽人感知中天新聞台報導的透視剖面：看來看去，怎麼都是韓國瑜？

但「看來看去都是韓國瑜」的電視台就該管、該罰嗎？

事實上，翻開管理新聞台的依據《衛星廣播電視法》，可以發現NCC「能管」、「該管」的部分，大都規定在第二十七條，包括這些內容：

製播新聞及評論，應注意事實查證及公平原則。
不得違反法律強制或禁止規定。
不得妨害兒童或少年身心健康。
不得妨害公共秩序或善良風俗。
不得製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益。

因此，如果檢視本文開頭列舉的，或者其它裁罰的案例，可以發現理由大致不脫上述幾項。另外，「營運不當」也會是處罰的理由。

但「事實查證」要做到什麼地步才是周全？

NCC在去年10月曾經邀集業者、專家學者和公民團體召開一場座談會，討論「如何落實新聞事實查證及內控問責機制」。NCC之後研擬了一套「事實查證參考原則」發給各電視台。之後也明確示，「事實查證」和「公平原則」都將列為之後評鑑換照的重點項目。

顯見NCC一方面試圖預先透過共管機制，期盼能拉緊媒體的自律神經；另一方面也呼籲業者務必恪遵落實相關法令，否則最嚴重恐將面臨「撤銷執照」的終極處分。

「事實查證」有了依據，但「公平原則」是什麼？怎麼樣的內容才不違反「公平原則」？

六月初，NCC公布了一項委託研究案的結果。這項研究統計有線、無線共11個頻道去年九合一選舉前兩週（11月10日到23日）的報導內容，發現被報導最多的候選人就是高雄市長韓國瑜，其中，中視、中天對韓國瑜的報導則數和秒數皆超過5成，「有偏高現象」。

這項研究，意味著NCC希望將原本只是「宣示性條文」的公平原則予以客觀化、數字化，因為在現在的電視生態下，新聞台鎖定特定政治人物報導的情況日益嚴重，「NCC為什麼不管」的批評聲浪愈來愈高。

主管相關事務的高階政府官員接受《端傳媒》訪問時透露，除了委託學者進行研究，政府也將比較各國在法規監理與媒體自律上，如何實踐公平原則。

對話之一：關於管理強度

近三、四個月來NCC頻頻對電視新聞台開罰，這是前所未見的作法。因為以往監理模式確實以「低度管制為主」，做法大多是函請業者自行改正。前NCC委員何吉森根據NCC的《傳播內容監理報告》分析指出，過去六年來，雖然電視新聞報導不公不實一直都是民眾主要申訴的項目，幾乎佔新聞申訴總量的一半左右，但到2017年為止，相關申訴案最終遭NCC核處者，也只有4件警告處分。也就是說，即便事實查證與公平原則在2015年12月就已修法增訂，一直要等到今年，NCC才首次依此對媒體開罰。

於是即便NCC強調認事用法沒有疑義，不免還是讓人有「突然硬起來管」的錯覺。這也引來部分批評聲浪，包括質疑NCC恐喪失獨立性和公平性，或是擔心可能會產生寒蟬效應。

「我完全同意要非常謹慎（管制）。當然前提是媒體能夠自律最好、自律優先。」上述官員接受《端傳媒》採訪時也認為，政府完全不管媒體是最理想的狀態，「而且我也同意政府介入會有後遺症。」但他認為當前的問題在於，台灣社會長期對新聞報導品質不滿，這對於公共利益是很不利的，如果主管機關不介入、不去執行法律上應盡的義務的話，危害可能會更大。在這種情況下，「我也覺得這是政府必須要去處理的」。

他強調「我不認為尊重新聞自由，就是完全不可以去處罰新聞媒體。」

對話之二：關於事實查證

針對NCC提出的「事實查證參考原則」，並明確宣示「事實查證」和「公平原則」將列入換照標準。長期研究言論自由與通訊傳播法的政治大學法學院副教授劉定基便提醒，NCC的操作方式恐怕會讓事實查證原則條文的合憲性受到挑戰。

劉定基解釋，從大法官釋字第509號解釋來看，本來刑法上誹謗罪被告必須是證明真實才不罰，但大法官認為，不是要你自己證明，如果人家告你，人家要舉證、檢察官要舉證，你只要有相當理由確信是真的就可以，即使最後證明為假。

因此他提醒，即使是行政裁罰也不能夠違反憲法標準，「不能一下子在行政裁罰上，變成倫理標準了。」但從這幾個案子觀察，他認為NCC的標準是設在跟新聞倫理差不多要求的水準。

「新聞倫理會告訴你，要從不同的來源查證；憲法告訴我們不用啊，有相當理由確信是真實就可以了」，他直言，不是說那個倫理標準不對，但從憲法言論自由來講，標準可能就沒有那麼高。

「憲法要求一定是寬的」，在他看來，有沒有查證、有沒有平衡報導是新聞倫理的要求，憲法沒有要求這個。對於NCC針對新聞報導內容祭出行政罰鍰，他還是重申，憲法保障言論自由的標準，不該因此被弱化；新聞倫理標準與憲法標準是兩件事。

但主管官員有不同想法，「沒有什麼只要媒體確信為真，就可以成為法律上免責的理由。」他解釋，從509號解釋來看，要構成「有相當理由確信」，很重要的檢驗就在於事實查證，「也就是說，媒體怎麼樣確信報導是真的，不是自己主觀說，我認為這是真的（就好）。」他認為，509號解釋給了媒體空間，但若沒有很好的專業自律，「那個空間確實也會不小心被濫用。」

再者，官員表示509號解釋所涉及的誹謗罪是針對損害特定人的名譽，衛廣法中針對新聞媒體所提出的事實查證原則，則攸關是否損及公共利益。前者一定是有一個名譽受損的特定人提起訴訟；但就後者而言，是否造成公共安全問題、會不會影響公共知的權利，這些都沒有任何一個特定人會主張權益受損，因此在他看來，兩者的法律構成要件並不相當。遑論電視媒體是有執照的，監理密度本來就高過於一般不受特定法律約束的平面、網路媒體。

論及新聞倫理與法律標準之間的關係，該名官員則認為，大家都知道事實查證是新聞媒體的基本ABC，但我們該問的是，「它是在一個什麼樣的社會條件之下成為法律，我其實覺得這個問題更重要。」

「一定是這個社會的民意認為，媒體沒有善盡真實（報導），沒有做好把關的情形嚴重到一定的程度（需要）法律介入」，他強調，要去想那個社會解釋為什麼會存在，而不是在現在的環境裡，去講說這個應該是媒體自律，「我覺得這個東西是把因果倒置。」

為了收視率不必公平？

該官員也解釋，雖然公平原則沒有對應罰則，但在民眾大量申訴，而其表現的手法也長期悖離公平原則的情況下，又因這些電視台都是領有執照的特許行業，所以才決定定性為「營運不當」。

就這位官員看來，這次中天嚴重報導失衡的狀況，已經持續了半年左右。如果一個新聞台長期用這樣的方式在做新聞，把新聞價值可議、不相干的東西也硬是要扯進來，「最後就會形成一個系統性的偏差。」

中天日前回應《端傳媒》相關報導時曾經主張「遙控器掌握在觀眾手上，......而收視率的反映，就是觀眾對中天新聞台宗旨的最大肯定。」換言之，試圖以收視率來為自己的取材方向建立正當性。這名官員直言這是「雞同鴨講」，因為新聞專業倫理的建構，本來就不是在市場機制的基礎上。「如果要用收視率來看媒體什麼可以報不可以報的話，所有自律規範都不需要存在了，新聞專業也不需要存在了。」

再者，他也認為，韓國瑜從去年九月開始，從一個本來不被看好的人，就突然這樣竄起來，當時有很多情境造成，「所以其實收視率飆高是一個果，那他現在用這個果來解釋他的因，或是正當化違反公平原則的報導方式，我覺得這個連基本邏輯都不成立。」

一分鐘收視率的「心電圖」

以「有收視率」來為獨沽韓國瑜一味辯護，固然悖離了新聞專業，但卻是商業電視台的日常。這裡的「韓國瑜」不是特指那位新科高雄市長，而是任何一種能在「心電圖上」拉起曲線的人或事。所謂「心電圖」，指的是收視率調查公司提供的「一分鐘收視率曲線」。

一般閱聽大眾或許會在電視台的宣傳裡，得知某一個節目或某一節新聞的收視率，這是節目從頭到尾的總體收視。但一節一小時的新聞可能有40條上下的新聞，哪一條吸引更多觀眾進來？哪一條一播出觀眾就轉台？對新聞台的操盤人而言，這是最重要的訊息，同時也決定了這一則、這一類新聞，有沒有續追續播的價值。

「在我一入行時，我的長官們就是這一套心法，從來沒有改變」。吳強（化名）是一位商業新聞台的主管，入行超過20年，他說一路走來，收視率對新聞內容的操控程度愈來愈強。其中最重要的工具，就是「一分鐘收視率」。

吳強說，一分鐘收視率圖看起來的確像「心電圖」，一節新聞60分鐘，圖上60個點起起伏伏，需要注意的是突如其來的大幅升起或下落，出現這種狀況，主管就會對照當節新聞的rundown（排播流程表），對照出現波動的是哪一則新聞，一次兩次，確定會拉抬線圖往上的，就加碼再做；反之，這一類題材就不要再做，就算它很重要也一樣。

長年研究電視收視率的台大新聞所教授林照真在〈韓國瑜新聞時數實測分析〉一文中受訪時曾提到，電視台會迎合特定政治立場的觀眾，強化某方面的議題設定以帶來收視率。吳強說，在他的電視新聞經歷裡，其實不只政治議題，社會新聞刺激收視的效應更強大。

「你記得倪敏然自殺那次嗎？」吳強說的，是台灣一位知名的資深藝人，他在2005年5月1日被發現在宜蘭一處果園自殺身亡多日。由於逝者的高知名度，再加上各種八卦情節，引發各新聞台瘋狂跟追，「我那時工作的電視台連做40天，除了九二一地震以外，沒有別的新聞會做成這樣。」

吳強說，業界這樣的風氣行之有年，操盤人跟風成性，相信「既然觀眾喜歡，就一次讓他們看到滿足」，因此要求記者在選定跟風的題材開發各種角度，各種「獨家」。但吳強感慨，台灣電視新聞供過於求，每個頻道的收視率都很低，只要一部分觀眾有很強的偏好，就會改變收視率排名，拉動其它電視台跟進，「少數人的品味因此就成了主流。」

「跟風不一定是對的」，但吳強說，關鍵在於主管敢不敢賭，就做有價值的新聞，不管收視率。

華視新聞部經理黃兆徽就曾經賭過「很大一把」，今年3月15日，是「FRIDAYS FOR FUTURE」──青年氣候運動日。這個運動由瑞典學生桑柏格（Greta Thunberg）發起，她每周五罷課到瑞典國會外靜坐，抗議政府忽視氣候變遷。今年，全球超過100個國家學生響應，包括台灣學生在內。黃兆徽覺得，這是可以放手一搏的機會。

她接受《端傳媒》訪問時說，那天編前會上，她要求大做這條新聞，各種角度一口氣開了八條。她回憶，那時會議室裡充滿疑慮，所以我就說「明天收視率如果不，我不責怪大家，我只問，這是不是重要的事，是我們就做。」

「結果收視確實掉了」，但黃兆徽說，她原本預計這套新聞一播，收視恐怕要腰斬，但隔天一看，只比原本掉了差不多兩成，「觀眾比我想像中撐得住」，她笑著說。

華視晚間新聞目前安排七點半開始推專題，「打開世界之門」是國際新聞，真相急先鋒是國內重要議題調查，一般做四分鐘一則。「果然，收視率到這裡就下降」。但她說「我會告訴同仁，雖然（收視率）掉了，但我們做了我們應該做的事。」

出身傳統電視圈的黃兆徽坦承，做這一行，不可能完全不在意收視率。但她反問，像蔡英文和美國智庫連線這條新聞，你要把它放在一個其實沒有什麼價值的車禍新聞後面嗎？更何況你拿蔡英文連線做頭條，收視率其實也沒有跌很多。

黃兆徽說，她現在看待收視率的想法是，要留意觀察，但不必被它牽著走。「除非掉到了難以忍受的地步，否則我們都可以繼續測試。」