中美貿易戰 深度 逃犯條例 評論

黎班:暫緩《逃犯條例》修訂之後,香港面對的兩大課題

在港人的抗爭下,港府已經宣布暫緩條例草案的審議並發出道歉聲明。然而,香港仍然面對《美國-香港政策法》取消和北京加強控制香港這兩大課題。


2019年6月17日,近千示威者遊行到特首辦,要求林鄭月娥撤回《逃犯條例》修訂草案,並收回將6月12日衝突事件定性為暴動。 攝:林振東/端傳媒
2019年6月17日,近千示威者遊行到特首辦,要求林鄭月娥撤回《逃犯條例》修訂草案,並收回將6月12日衝突事件定性為暴動。 攝:林振東/端傳媒

香港經歷了612警察暴力清場,以及特首林鄭月娥宣布無限期暫緩修訂《逃犯條例》後,人們大概都在想一個問題:接下來呢?港府會在民氣消退後偷襲重啟《逃犯條例》修訂嗎?或是就如同16年前的「23條」立法一樣撤回?而另一個更重要的問題或許是,在中美貿易/科技戰的框架下,北京與其他國家的態度是甚麼,以及這些國家會如何應對?

首先是北京的態度,針對《逃犯條例》修訂,北京的立場從非常鮮明的支持到兩次百萬人上街後變得模糊。從一個月前北京在香港的喉舌《文匯報》大篇幅地報導中央非常支持修例,到這幾天放消息說修例決定都是港府做的,但中央仍然對修例非常支持。到底北京及港府為何卯足了勁就是要繼續推動此次修例,到現在也不肯明確撤回?這其中的緣由我們不得而知。或許是因為北京想要將法律「武器化」,讓中國的管治可以更直接深入香港,也或許是因為中國在華為孟晚舟案後決定要仿效美國的長臂管轄(long-arm jurisdiction),讓香港可以在過境時移交違反中國法律的外國人。不過,不論北京為何一開始如此堅定地要推動《逃犯條例》修訂,我們可以看到的是,在港人的抗爭下,港府已經宣布暫緩條例草案的審議並發出道歉聲明。

國際方面,最為強硬的回應是在港警流血驅逐示威者後,美國眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi)發表了一篇措辭強硬的聲明,表示最近將會審議《香港人權與民主法案》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act)。更重要的是,她指出如果《逃犯條例》修訂通過,美國國會就只能重新審視一國兩制是否仍然適用於美國-香港關係。佩洛西所指的,正是美國國會於1992年通過,並於1998年、2018年小幅增修的《美國-香港政策法》(United States–Hong Kong Policy Act)。重新審視這部法律到底意味著什麼?我們必須回到這部法律的內容來看。

2019年6月15日,林鄭月娥召開記者會,宣布暫緩修訂《逃犯條例》 。
2019年6月15日,林鄭月娥召開記者會,宣布暫緩修訂《逃犯條例》 。 攝:林振東/端傳媒

《美國-香港政策法》──香港國際貿易的基石

《美國-香港政策法》主要的內容是「承認」一國兩制的事實,並且根據這個事實來擬定美國對香港的政策。可能讀者會有疑問的是,難道一國兩制不就是個事實嗎?為何還需要美國承認?這道理其實不複雜,因為香港跟中國特殊的主權與治理安排及其背後確立香港地位的《中英聯合聲明》都只是存在於中英之間的條約,並不約束其他國家。其他國家要如何看待一國兩制是其他國家的政策選擇,並不受《中英聯合聲明》拘束。例如台灣,在1997年之後就以《香港澳門關係條例》來管制台灣與香港的關係,而美國則是以這部《美國-香港政策法》作為美國各種香港政策的指引。

這部法律在通則的部分(22 US code 5701)開宗明義地說,美國國會承認在《中英聯合聲明》下,中國恢復對香港行使主權。這個承認,說明的是美國承認了《中英聯合聲明》所載明的一國兩制,並且將整部法律的根基打在《中英聯合聲明》所載的一國兩制之上(22 US code 5701(C))。而且,這部法律的通則,同時也宣示了美國會持續支持香港民主化以及對人權保障的深化。

整部法律最重要的部分大概就是在22 code 5713當中規範的商業活動,其中規定了香港在經濟貿易事務上面不同於中國。具體來說,這部分說明了,美國承認香港在關稅與貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)的地位不變,並且可以繼續獲得輸出管制統籌委員會(Coordinating Committee for Multilateral Export Controls, CoCom)的貨品以及技術,這也是香港可以持續作為轉口貿易節點的原因。相信很多讀者都知道,關稅與貿易總協定是世界貿易組織(WTO)的前身,它規定了成員國之間的低關稅以及最惠國待遇。而CoCom則是讓香港可以進口高端的軍用、民用技術。

當然,《美國-香港政策法》不會直接對香港在世界組織的地位產生影響,但這部法律讓全世界最大的貿易進出口國──美國──承認香港不同於中國的經貿地位。說得直接一點,這部《美國-香港政策法》直接承認一國兩制存在的事實,而這個事實是香港可持續成為金融港、貿易港的主因。如果美國再也不承認一國兩制的存在,那香港在國際貿易的地位上就真的無異於一個中國一線城市了。

2019年6月17日,近千示威者遊行到特首辦,要求林鄭月娥撤回《逃犯條例》修訂草案,並收回將6月12日衝突事件定性為暴動。

2019年6月17日,近千示威者遊行到特首辦,要求林鄭月娥撤回《逃犯條例》修訂草案,並收回將6月12日衝突事件定性為暴動。攝:陳焯煇/端傳媒

美國鷹派環伺,香港特殊經貿地位改變危機未除

與這些政策指引相應的,是美國對香港的各種法律、制度安排繼續適用,例如簽證申請程序、傅爾布萊特(Fulbright)獎學金等等的制度,香港在美國法上都有相異於中國的地位。不過這些法律的適用並不是永久的,甚至改變這些法律適用也不需要國會直接修改《美國-香港政策法》,而只需要總統簽署總統命令(Executive Order)。在22 US code 5722至5724就規定,總統如果查明香港的自主性(autonomous)已經不足以合理化其不同於中國的特別待遇,總統可以在與國會諮詢後簽署總統命令,停止部分條款或整部法律的適用。

這也就是說,美國現任總統特朗普(川普)如何看待《逃犯條例》修訂整件事,就很重要了。日前特朗普在推特上指出,中國與香港應該就這件事自己找出個辦法來,言下之意就是他還在觀望,暫時不想介入這件事。或許特朗普以及對中鷹派幕僚的策略是將香港放到美中貿易戰的枱面上,以廢止《美國-香港政策法》為要脅,對北京施加更大的壓力。不過,在國會已經搶先將修法議案提出的當下,特朗普如果拒絕改變香港在美國法當中的地位的話,可能會被認為是對中軟弱的表現。在美國兩黨對中強硬的新共識下,香港即便不會完全喪失在美國政策中的特殊經貿地位,也很可能要面對很大的調整危機。而最新的消息也指出,特朗普會在即將到來的G20峰會上,對中國國家主席習近平直接提出關於香港人權保障的問題。這也為已經發展得如火如荼的貿易戰投下了更大的變數。

如果香港特殊經貿地位真的被改變,影響的層面會非常廣泛。例如,香港法院的判決可能會被其他國家視為中國法院的判決而不被承認,或者香港對美貿易也被視為中國的一部分而需要課以高關稅。這些變化對香港而言會是不可承受之重。而更重要的是,這會令中國已經因為貿易戰而放緩的經濟成長受到更深的打擊。例如,香港一直以來都是作為許多中國商品的轉口地,以及最大的離岸人民幣交易地,如果這些金融、商品交易不再能對接國際市場,這無疑是對中國經濟的更大打擊。然而令人遺憾的是,這正是港府以及北京現在將香港帶往的方向。為何香港特首或是北京會有如此的決定?或許我們可參照的框架是中國的央地關係理論。

2019年6月16日,香港民陣發起第四次反對《逃犯條例》修訂大遊行 。

2019年6月16日,香港民陣發起第四次反對《逃犯條例》修訂大遊行 。 攝:林振東/端傳媒

全面黨化──香港必將面對的課題

在中國政治的研究中,一個多年來關注的焦點是中央政府是如何用各種制度與激勵來推行各種政策。研究指出,中央政府通常不會指示政策執行的細節,中央政府關心的是一個可見的成果,例如生育率下降、GDP數字、PM2.5指數等。在這樣的制度安排下,地方政府有時會造假、摸魚或是不擇手段地達成目標。而中央政府其實也知道地方政府的行為邏輯,相對應的是中央政府會用抽查、突襲檢查等方式來約束地方政府。

這種中央政府只給目標不給具體執行細節的作法,常常會產生地方政府濫權並且引發居民上訪,並且讓政治責任由地方政府一肩扛起,中央政府可以維持勤政愛民的形象。而更重要的是,共產黨的幹部體制讓資訊以及權威可以繞過官僚的層級,由上頭直接「越級管理」地方庶務。這套隱身在中國龐大官僚系統後頭的黨組織、幹部系統,正是讓中國共產黨得以約束官僚以及有效行政的重要制度。

在香港的脈絡中,或許是港英時期訓練出來的高級官僚不知道如何造假、摸魚與虛應故事,這次當北京給出了政策目標後,港府就盡全力不惜一切代價要達到目標。可是中央會扛起這些政策執行的責任嗎?當然不會。我們可以看到在612流血清場後,北京開始割席,聲稱《逃犯條例》修訂都是港府一手決定,彷彿之前的大力支持從不存在一樣。而在林鄭月娥暫緩立法、發布聲明道歉之後,北京又繼續表達對於修例的支持。這樣的兩面手法,我們都可以在中國其他地方的央地關係中看到。香港與中國其他地方政府最大的差別在於,中國還沒有辦法在香港推行整套對官僚的監控以及對人民的維穩體系。不過,在這次暫時失敗的條例修訂之後,我們可以預期,北京可能會更大力度地加強控制香港的官僚和建制力量,甚至把在香港的黨組織制度化、枱面化。這種全面的黨化,或許是香港未來幾年必須面對的課題。

(黎班,在法學院與政治系打混的不成熟研究者,專注於中國政治與美國政治)

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