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吳木鑾:修逃犯例與中央地方關係——香港需思考如何尋找平衡點

香港目前面臨的情況與全世界許多國家一樣,中央政府擴張權力之後,地方政府處於兩難處境。香港各界人士需要思考,如何在當今世界多變的格局中尋找一個平衡點。


2019年6月9日,民陣發起反對《逃犯條例》修訂的「反送中」大遊行,遊行隊伍途經灣仔時,其中有一個巨型螢幕正播放林鄭月娥有關《逃犯條例》修訂的影片。 攝:林振東/端傳媒
2019年6月9日,民陣發起反對《逃犯條例》修訂的「反送中」大遊行,遊行隊伍途經灣仔時,其中有一個巨型螢幕正播放林鄭月娥有關《逃犯條例》修訂的影片。 攝:林振東/端傳媒

(本文原載於明報6月10日觀點欄目,端傳媒獲作者授權轉載)

當今國際上中央地方關係最大的挑戰,是如何遏制地方政府濫用地方自治權力,擴張地方勢力,同時也要防止中央政府濫權。而近年來許多國家普遍面對的問題,是中央政府權力膨脹,侵蝕地方自主權,因此當前核心問題是如何平衡中央和地方關係及遏制中央的擴張行為。今天香港的一些爭議,若放在此解釋框架下,就容易理解,也有可能找到一些對策。

在《逃犯條例》修訂草案辯論的開始,特首林鄭月娥強調此提案主要源於潘曉穎命案,與中央政府無關。林鄭提到她收到5封來自受害少女的父母的信件,出於維護公義,她希望修例可以解決逃犯移送問題。不過,隨後有民主派人士赴台灣了解實際情况,發現與林鄭所說的有出入;即使沒有修例,這類案件也有可能得以解決(修例通過後與台灣的關係會變得更複雜,因此現在的焦點已轉移到與內地之間的逃犯移送)。

林鄭一開始否定修例與中央政府的指令有關,筆者當時的判斷是,一是林鄭所言屬實,就是她及港府主動處理修例,她希望透過此修例達到「一石多鳥」效果。除解決一些法律漏洞,也將解決長久以來無法解決的陸港逃犯移交問題。若是如此,林鄭巧妙處理了中央地方關係中很複雜的司法協作問題。

二是林鄭接受了中央指令,不過不願說出來,因此只是藉潘曉穎案推進中央的指令。若是第二種情形,那是中央地方關係中較糟糕的情形。中央政府希望推進某項目標,地方長官將此指令偽裝為其他指令,達到中央政府意圖實現的目標。一旦實現此操作模式,地方長官事實上就是中央政府的派出人員,在地方治理中失去雙重問責的約束。地方政府不僅喪失治理主動權,還會失信於民,會對管治威信造成很大威脅。若一開始林鄭就是執行中央指令,那林鄭的信譽也會受到很大損害。

最近劉兆佳指出,修例涉及國家主權、國家安全、國家聲譽、特區管治能力等,因此在商界施壓後,修例已做出一些讓步,中央政府及特區政府不會在此方面退步。這事實上承認了中央政府在背後的利益和取向。

2019年6月9日,民陣發起反對《逃犯條例》修訂的「反送中」大遊行。
2019年6月9日,民陣發起反對《逃犯條例》修訂的「反送中」大遊行。攝:林振東/端傳媒

是否值得「傷筋動骨」修例?

為何中央政府希望特區政府修例?估計有多個原因:一是中央政府希望修例後可更有效打擊內地貪官,一些貪官逃到香港後逃避了法律制裁;二是中央政府希望藉修例引渡一些異見人士,或立場與內地官方或香港官方相左的公眾人士(所謂批評政府人士),一旦批評政府人士(特別是立場相對溫和的)被引渡到內地受審並判刑,相信會起到「殺雞儆猴」作用;三是中央政府樂見透過此修例,永久地解決之前個案式、冗長、無章法的引渡和司法協作方式。在陸港經貿、人員往來日益頻繁的今天,從法律角度上有一定的可取之處。

不過這些理據是否值得目前如此「傷筋動骨」地修例,值得商榷。第一,打擊貪官不需透過修訂逃犯條例來處理(修例後內地也無法解決貪官出逃問題)。之前中國執法部門已勸回或引渡不少居住在歐美等地的貪官。許多貪官選擇的路徑是將子女送往歐美,然後改名換姓出逃與家人團聚。從近年揭發的案件來看,貪官極少選擇香港作為居住地。在香港名氣較大,又是內地政府通緝的貪官實在為數很少,很難理解修例能在多大程度上幫助內地的反貪運動(不要說抓捕一些人或發出警告信號都很好)。

第二,打擊異見人士是很明顯的目標。只要有些批評政府人士被移送到內地,就有可能製造寒蟬效應。香港不少人認為,批評政府的人只要在內地沒有犯罪行為,就很難被引渡回去。不過這些看法在目前冤假錯案仍非常普遍的內地,是不適用的(註)。內地許多批評政府的人(甚至有些較少參與社會運動)也被判監。

第三,關於零星罪案的移交,這也是修例的最大成就。不過,目前香港和內地政府都沒有相關證據證明修例的急迫性。另外,港府和內地政府也沒有證據證明香港是「逃犯天堂」。

2019年6月9日,民陣發起反對《逃犯條例》修訂的「反送中」大遊行。
2019年6月9日,民陣發起反對《逃犯條例》修訂的「反送中」大遊行。攝:林振東/端傳媒

中美關係惡化 香港應極小心處理外部關係

修例通過後,香港最可能發生如下變化。主要發達國家會與香港重新檢討引渡協議,有極大的概率美國和德國等會取消與香港的引渡協議。這些國家的政府擔心香港成為一道橋樑,內地政府可藉此引渡相關人士,令發達國家陣營的選民產生一些擔憂和恐慌。香港與內地最根本的不同,就在於法治(這也是一國兩制的基石),修例通過後,香港的法治排名會大幅下降。港人另一引為自豪的就是新聞自由,不過新聞自由的相關指數顯示,香港已是一個平庸的城市,新聞自由指數下跌的一個原因就是中央政府的指令問題。新聞自由與法治狀態會有協同效應,香港將會在新聞自由和法治方面進一步退步。雖然現在香港有些人可以「五十步笑百步」,認為內地的新聞自由和法治狀况更差,不過香港目前的發展狀况,是絕對令人擔憂的。

在中美關係惡化的大格局下,本來是「不中不西」(又中又西)的香港,應該要極為小心地處理香港與外部世界的關係。關於香港獨立關稅區的討論,已在英語世界中廣為知曉。最近筆者請教一位曾在華府決策圈工作過的中國研究權威,他認為從議程設置到政策制訂,通常要經過漫長的階段;不過就香港的情况,不少華府人士都認為香港愈來愈喪失獨立自治權,因此香港的中立地位已受挑戰,一旦走到臨界點,香港就會失去獨立關稅區地位。

執政者需檢討 勿令香港法治新聞自由減分

如本文開頭所述,香港目前面臨的情况與全世界許多國家一樣,中央政府擴張權力之後,地方政府處於兩難處境。香港各界人士需要思考,如何在當今世界多變的格局中尋找一個平衡點。香港的執政者也需自我檢討,不要令香港的法治和新聞自由減分,不然執政者自己及其後代將處於尷尬境地。

(吳木鑾,新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授)

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