莫迪時代的印度民主：孟買貧民窟裏的選票，能改變命運嗎？

2017年12月26日下午，孟買城北的普格拉（Hans Bhugra）路上，四名婦女因試圖阻止房屋被市政府拆除而被捕。其中一人是恰雅·塔古爾（Chhaya Thakur）。當一群女警陪着市政官員出現時，她大女兒正在上班，只有小女兒陪着她。推土機掀翻了鐵皮屋頂，婦女和兒童們哭嚎着懇求政府至少應該允許他們搶救他們的財物。她們的抗議無人理睬，反而因此被送入警局。

塔古爾的小女兒至今仍並不知道她的母親被捕過，她也不知道，她的母親在一個塑料袋裏藏了 7 萬印度盧比現金（約合 7900 港幣）。塔古爾在拆遷前 10 天，把街上的另一所房子賣了，這些錢是賣房所得的一部分。跟她們的大部分家居用品一樣，這筆錢也沒了。 「我們只搶救出了電視機和冰箱」，塔古爾說。日落時分，警察局允許塔古爾離開，當她回到住的街區時，附近已經沒有任何還立着的東西了。沿着繁忙的道路整整一公里，緊靠着君悅酒店的所有 250 間房屋已經夷為平地。搶救出的家庭財物到處擺放着，人們擠在一起，為失去家園而哀痛。

塔古爾和她的兩個女兒一個外孫留在瓦礫中，露天睡了五個晚上。那之後，他們設法在兩公里外租到了一棟房子，這座房子隱藏在蜿蜒而狹窄的小巷中，曬不到太陽。六個月後，普格拉路上出現了一列粗壯高大的混凝土柱，它們伸向天空，支撐着地鐵線路。曾經的繁榮社區不見了。取代它們的是混凝土和一條新增的超車道。

塔古爾是印度各種邊緣人群的一員。像她這樣的人，提供了讓城市茁壯成長所需的廉價勞動力。許多生活在普格拉路上的女性都以做家傭為生，而男性則到處打零工。但他們的生計和擔憂被主流敘事和政治話語一把推開：像孟買這樣人口稠密的城市，城市基礎設施是政黨在選舉前畫出的大餅——最終，商業利益壓倒底層人的所有基本權利。

2014 年，印度人民黨的總理納倫德拉·莫迪上台，他在選戰中承諾改善經濟和生活條件。他打敗了印度國民大會黨（以下簡稱國大黨），後者已執政兩屆，陷入各種腐敗醜聞。在莫迪擔任古吉拉特邦首席部長期間，他創造了經濟發展的「古吉拉特模式」。所有這些因素，包括推動原教旨主義的印度教國家、反對世俗主義的言論，幫助印度人民黨在選舉中獲得了壓倒性的多數，讓莫迪在2014年成為總理。

在 2019 年的 4 月至 5 月間，9 億印度人投票選出了一個新的政府。這場選舉分為七個階段，在 100 萬個投票站，8048 名候選人爭奪印度議會人民院（下議院）的 543 個席位。過去的五年，莫迪政府帶來了幻滅感——廢鈔令打擊了經濟，失業率升高，族群衝突變得嚴重，穆斯林和賤民因為被懷疑私藏牛肉而被暴民處以死刑。但是，正在更新的大選點票顯示，莫迪的印度人民黨拿下了議會半數席位，且很可能超越上屆的席位數，直逼300席。

印度夢與都市夢

2014年選戰時，印度的城市化正值高峰。「智慧城市化」是印度人民黨的一項重要承諾。城市化無疑是重要議題。從數據看，印度的城市人口預計將在 2031 年達到 6 億，而 2011 年，這個數字是 3.77 億，這意味着二十年內將增長40％。而在孟買，城市人口從 1990 年代的 990 萬變成了如今的 1800 萬——還不算周邊的「大孟買」地區。不斷增長的城市人口需要最低收入的保障，需要更好的公共基礎設施、經濟適用房和就業機會。

在印度人民黨 2014 年的競選綱領中，城市是「高增長中心」。他們要迎合不斷增長的「新中產階級」 ——那些從貧困中崛起，不斷擴張個人願景與購買力的人。

上台後，印度人民黨宣布了六項全國性的城市住房計劃，耗資 56 億美元。莫迪更是宣布，將在 2022 年前讓每個公民都有住房。「智慧城市化」也將同步城市減貧。新的城市更新項目旨在通過技術和數據驅動的解決方案，比如電子服務，城市固體垃圾和廢水的智能處理，智能停車和節能建築，以提高生活質量，促進投資和經濟增長。

批評者認為，這個城市更新計劃只提供片面的解決方案，而不是將城市視為一個公共服務相互整合的巨大又複雜的生態系統。

此外，智慧城市化，比如貧民窟改造或運輸系統改善，需要更長時間才能見效。因此，現在的計劃只不過是印度人民黨的一項政績工程，只不過是將城市發展為一堆「智能飛地」。更不用說，因為各種各樣的因素，城市基礎設施項目已經停滯不前數十年了。

真正的發展不是來自政黨，而是來自人們的動員，這會促使各個政黨調整其政綱併為之努力。

令人驚訝的是，直到 2018 年 4 月，智慧城市計劃中的撥款只使用了1.8％ ——即 15 億美元中的 2800 萬美元。經濟適用房計劃一直停滯不前。政府則沒有按承諾在 2019 年 3 月前在農村地區建造 1000 萬套房屋，這一數字中的 40％ 尚無下文。在計劃為城市貧民建造的 1020 萬個住房單位中，只有 18％ 實際建成。有些邦的比例更是低於這些數字。

在孟買倡導貧民窟住房權益的活動家比拉爾汗（Bilal Khan）說：「智慧城市計劃採用自上而下的方式，導致改善城市生活和民主過程相脱離。政府現在宣布的計劃，看起來將把窮人排除在外。」

非政府組織住房和土地權利網絡（ Housing and Land Rights Network, HLRN）的一份報告揭示了一個關鍵數據：智慧城市使命旨在使 9950 萬人受益，佔印度總人口的 8％，或城市人口的 22％。

貧民窟裏的選舉政治

孟買，這座一切皆有可能的城市、夢想之城、矛盾之城 ，它的基礎設施問題尤為複雜。孟買沒有參與智慧城市的競爭，因為在這項計劃中，中央政府任命的首席執行官，具有執行計劃的絕對行政權力，可能會破壞孟買市政機構的現有計劃，從而削弱其權力。

在孟買，大孟買市政局（ Municipal Corporation of Greater Mumbai, MCGM）是印度最富有的市政機構——其預算超過印度一些較小的州邦。但是，他們糟糕的預算分配能力，引發了眾怒。每年，市政局的預算的很大一部分都用於固體廢物管理和排水設施，以防止雨季中的水澇。然而，雨季的一場小雨都能使這座城市陷入停滯。兩年前，一位著名的腸胃病專家阿姆蘭布卡（Deepak Amrapurkar）醫生在齊膝深的水中落入一處下水渠，幾天後，在離他失蹤處不遠的排水管中發現了他已經部分腐爛的屍體。

「孟買是現代智慧城市的一個可悲標誌」，政治分析家瓦尼塔·德斯穆克（Vinita Deshmukh）對我說，他做了二十年記者。 「孟買有摩天大樓，沿海的土地現在被開發成了一條漂亮的道路，但都和普通人沒有什麼關係。這座城市曾經擁有最好的公共交通系統，但現在這個系統也在崩潰。由於建築商、政客，官僚和承包商之間的骯髒勾結，人們住在像鴿子籠一樣的空間裏。無論哪個政黨上台，都沒有什麼變化。」

在孟買，選舉民主沒有轉化為城市治理。

在孟買生長出的政治力量，是「濕婆軍黨」（Shiv Sena）。1960年代，它通過宣傳「土地之子」（孟買馬拉塔人的本土主義）而壯大。它攻擊孟買的國際化成分。畢竟，這個城市由幾個世紀以來從印度各地遷移過來的不同社區所組成。德斯穆克將「濕婆軍黨」的崛起歸功於他們的基層組織能力。然而，濕婆軍黨慢慢開始靠邊站——即使身份政治被激化，即使濕婆軍煽動了憤怒的、失業的馬拉塔本地人去攻擊那些主要來自印度北部的出租車司機，商業力量最終還是勝利了。

近年來，濕婆軍黨把注意力轉向了印度教徒的極右翼原教旨主義「印度教特性」（Hindutva），並與印度人民黨結成同盟。除了中間短暫的國大黨掌權之外，濕婆軍黨和印度人民黨的政治聯盟持續執政了40年。在孟買市政局中，濕婆軍黨從1970年代開始一直佔據主導，但在2017年馬失前蹄：在市政局的地方選舉中，濕婆軍黨僅以微弱的優勢獲勝，印度人民黨緊隨其後。

「印度人民黨在2014年的孟買市政局選舉中加入了競爭。人們認為莫迪才是重要人物，而不是濕婆軍黨。後者只有本地人支持。對於今天的孟買人來說，印度人民黨看起來更加合適，他們對國家的看法格局更大」，德斯穆克解釋說。2017年，在市政局的選舉中失敗後，濕婆軍黨脱離了與印度人民黨的同盟，但在2019年的大選前，雙方又回到了一起。 「雙方都需要彼此。」

以結果論，市政局的掌舵者是一群笨拙的人，孟買的基礎設施仍然混亂。貧民窟居民首當其衝。他們缺少混凝土屋頂，缺少飲用水，缺少廁所和封閉排水溝。每一處棚屋至少密集住着20個這樣的家庭。印度約有 315 萬人，也就是 5％的家庭，居住在貧民窟裏。其中大部分貧民窟都是在政府土地上搭建的，這些擁擠的環境為多種疾病的傳播提供了便利。塔古爾曾經的家就是這樣。她們花了好幾年才得到供水。排水溝大多敞開着。

孟買以房價過高臭名昭著：2019 年的奈特弗蘭克（Knight Frank）財富報告指出，在孟買，100 萬美元只能買到 100 平方米的房子，相當於每平方英尺930美元。因此，任何住房計劃下的經濟適用房，都會坐落在遠離城區的衞星市鎮。塔古爾認為自己很幸運，因為她能找到一個距離住了三十年的老房子不遠的地方，但是她的鄰居們則不得不搬到10公里以外的地方，以找到符合他們預算的貧民窟住宅或公寓房間。

城市規劃理論教師印多爾瓦拉（Hussain Indorewala）告訴我，孟買近75％只有一個房間的屋子裏都居住着不止一個家庭。 「2011 年的人口普查表明，孟買有 42％的房屋算做貧民窟，居住在貧民窟中的人口比例也大致相同。然而，統計忽略了一點：2001 年的人口普查顯示，當時貧民窟人口占總人口的 52％，而到今天，貧民窟居民也沒有減少。」

這是否意味着，像塔古爾這樣的，流離失所而且數量巨大的貧民窟居民，會對選舉結果產生重大影響，從而逼迫城市改變基礎設施施政呢？

並非如此。 「不同選舉的投票計算方法不同。在地方選舉期間，本地社區服務的好壞對選舉的影響往往更大。而在全國大選中，人們考慮更大的問題。因此，選民在地方和全國選舉中傾向於以不同的方式思考並相應投票」，印多爾瓦拉解釋說。

而且，孟買常常把人們的參與式行動排除在外。智能城市模式設立首席執行官或一個貧民窟發展管理局，也即印多爾瓦拉所說的邦內機構，這類實體和投票無關。 孟買市政局的任務是和這些機構協調。在這些機構面前，市政局的影響力很小。塔塔社會科學研究所（TISS）城市規劃、政策與治理中心主席品迪（Amita Bhide）說： 「市政局的委員不經由選舉產生的官僚，這就是為什麼在孟買，選舉民主沒有轉化為城市治理。這也解釋了為什麼不同政黨在各種基礎設施項目中幾乎沒有差別。」

毒氣與選舉

那些被迫遷出家園的人，以後會怎麼樣？

僅僅在2017年，孟買就在各地清拆了近2萬套住房。孟買有近 5500 名被遷出貧民窟的居民被遷到了市郊的馬胡爾（Mahul）區。在這裏，72 座 7 層大樓被用來給這數千名曾經居住在貧民窟，後來為各種基礎設施項目讓了路的城市貧民「再定居」。

2013 年，第一批居民來到馬胡爾。從那時起，各年齡段都有人生病。迄今為止已經有 25 人病死。馬胡爾的公寓樓遠離城市。政府提供公共交通和其他設施，比如學校和醫院。但是，它距離最近的火車站也有 7 公里。前往火車站的公共汽車班次不定，在高峰時段，通勤可能需要花上一個小時。這個區域還靠近兩個煉油廠，中間毫無緩衝區域。開車穿過這一區域，公寓樓就像是一大堆火柴盒，附近幾個煙囱的白色濃煙常常掩蓋了景色。馬哈拉施特拉邦污染控制委員會（MPCB）的一份報告發現，這一區域的鎳和苯並芘化合物，以及揮發性有機物的濃度，超過了准許水平。

旨在加快處理與環境有關的案件的國家綠色法庭（The National Green Tribunal）聽取了居民對這些化工企業提起的訴訟。居民們稱，病人的症狀都很相似。這次訴訟之後，211 名租戶到孟買高等法院請願，他們希望將馬胡爾宣布為不適宜居住的區域。

最近，法院下令孟買的市政機構給每個被拆遷的租戶一筆固定的租金補貼，直到他們找到合適的替代住房。 但是，由政黨主導的市政機構只有在他們想要選票時才能來拜訪居民。一直積極幫助居民參與孟買高等法院訴訟的比拉爾汗說，「更具諷刺意味的是，馬胡爾的居民甚至被剝奪了他們的民主投票權。在他們以前居住過的地方以及馬胡爾，選民名單中不見了1,600人的名字。」

基礎設施私有化

不同機構缺乏協調，還體現在孟買的交通上。孟買今天的繁榮，與它的市郊鐵路網絡和公共汽車線路息息相關——由中央政府運營的近 2400 列次火車每天運送7 50 萬乘客；市政局運營的 3400 輛「BEST」巴士則組成了公交系統。近年來，由於地鐵系統的建設，孟買的交通已經轉變了重點，走向了一種公私合營（PPP）的模式。

印多爾瓦拉解釋說：「邦政府是建設地鐵的一方，但它認為公交系統是和地鐵搶乘客的競爭對手。他們提出建議是讓『BEST』公交車改為承包經營，並且設立不會與地鐵路線競爭的支線公交車。也就是說，公共交通系統被視為私人交通系統的競品。公共交通被視為只是窮人在用的東西。所以，孟買的交通系統已經被劃分階層了——為小汽車提供專門的設施，為中產階級提供地鐵，『BEST』公共汽車和市郊列車留給窮人。這是一個系統戰。」

孟買海灣上的 5.6 公里長的班德拉-沃裏跨海大橋（Bandra-Worli sealink）標榜「只允許小汽車通行」，這意味着標誌性的孟買紅色「BEST」巴士、摩托車、自行車、機動三輪車和行人都不能實用。它的通行量只有 2010 年開通時預期的三分之一，而成本則是計劃的4倍。孟買街道上的汽車數量不斷增加，但跨海大橋並沒有緩解交通問題。 「我們以為這些項目是用來解決交通問題的，而其實並非如此」，印多爾瓦拉解釋說，「與此相同，計劃中的孟買的沿海公路，其實是一個房地產項目，因為它將增加沿線土地價值，因為它也是一項只供小轎車實用的基礎設施。」

莫迪政府對印度基礎設施的雄心壯志，幾乎都是這樣的模式：讓私營部門從中受益，與此同時，公共服務則落在後面。

即使孟買是這樣一個專注於商業收益的城市，印多爾瓦拉對印度的民主仍然樂觀。 「政黨傾向於回應人民的要求，這取決於人們如何表達並組織起來。真正的發展不是來自政黨，而是來自人們的動員，這會促使各個政黨調整其政綱併為之努力。如果能夠有一場要求城市貧民窟升級的群眾運動，並且貧民窟居民們強烈參與進來，那肯定會產生影響。基層發生的事情會影響政黨的議程。」印多爾瓦拉說。

塔古爾也轉向了莫迪，她說：「這些年來，我都投票給『手黨』（國大黨的選舉標誌是一隻手），但是他們做什麼了？自從我15歲結婚以來就住的28年的房子，仍然被拆了。沒有人來幫助我們。」莫迪會是她的新希望嗎？

（原文為英文，翻譯：布犁）