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四問涼山大火:27名消防員遇難,到底哪裏出了錯?

中國有超過2億公頃林地,卻只有80架森林消防飛機。遇到山火,仍以地面組織人力撲滅為主,指揮者多為不懂消防的行政官員。「誰官大誰說了算。」


2019年4月3日,四川涼山大火造成27位消防員遇難,消防員趙茂是其中幸免於難的消防員,向記者講述救火經歷時流淚。 圖:IC photo
2019年4月3日,四川涼山大火造成27位消防員遇難,消防員趙茂是其中幸免於難的消防員,向記者講述救火經歷時流淚。 圖:IC photo

3月30日傍晚,四川省涼山州木里縣發生森林火災,當地政府派出689人撲救。31日下午,因風向突變,突發林火爆燃,導致30位撲火人員遇難,包括27位森林消防員與3位地方撲火人員。4月7日清晨,火場發生復燃,350餘名附近撲火隊員趕往現場,更從周邊鄉鎮緊急調集440人,當天傍晚,因火場風勢較大,撲火隊員被撤下。

30名撲火人員遇難後,中國大陸官方與主流媒體高調悼念遇難消防員,冠以「英雄」、「烈士」、「偉大」、「犧牲」等字眼,全民悲痛悼念。只有財新等幾家媒體,對此次火災撲滅可能存在的問題進行了探討。

基於目前披露的少量信息,端傳媒深度訪問數位森林火災領域專家,希望釐清中國森林消防系統的現狀和隱患,並試圖回答下列問題:低窪地區和峽谷內發生的火災,適宜派消防員介入麼?外行管內行的制度埋下哪些隱患?為保烏紗帽、冒進下達滅火命令的行為可能帶來什麼危險後果?以及,中國森林消防設備為何如此落後?

1. 低窪地區和峽谷內的火災適宜派消防員介入麼?

「我們剛好轉回來,它就轟然從我們左手邊起來了。直接一扭頭就看得見,幾十米高的火焰,只有在電視上看到過這些,沒有親身體驗過,真有點絕望。」四川西昌消防大隊四中隊政治指導員胡顯祿,4月3日接受《新京報》採訪時表述到

據倖存消防員及救火村民志願者回憶,3月30日下午5時許,遇難的撲救隊員正位於高山地帶,走過山溝溝底準備爬坡轉場、去往下一滅火點,忽然風向突變並出現大量煙霧與燃爆聲,不足十秒,火勢已迅速撲向救援人員。

中國科學技術大學火災科學國家重點實驗室研究員王海暉教授分析指,綜合目前報導所披露的情況,造成撲救人員被困的火情為迅速推進的順風上坡火,可以用「爆燃」形容,受坡度地形與風向、風速等氣象因素疊加影響而成,火勢迅猛。在此火情中,處在風下游和坡頂的人很難抵禦熱浪衝擊;與此同時,火區產生的大量有毒有害氣體會將坡頂轉變成有較強毒性和低氧濃度區域,加之旁邊為懸崖,沒有撤退餘地,終釀成撲救隊員被困火災現場的悲劇。

類似情況以前也發生過。2010年12月5日,四川甘孜州道孚縣鮮水鎮孜龍村發生森林火災。當時,撲火人員在一道狹窄的溝內清理餘火時,突遭大風將餘火吹燃,致22人死亡,1人重傷。

「通常來說,低窪地區和峽谷內火災是禁止人員介入撲救的。」王海暉表示。

低窪地帶容易出現有毒有害氣體的積累和局部缺氧問題,甚至會令人員在不知不覺中因中毒和窒息喪失行動能力,若不及時搶救,很難生還。事實上,一氧化碳中毒導致的重傷和死亡,在歷年森林火災撲救過程的死傷原因中佔主要份額。康茹、傅貴等學者2017年發表的《中美消防員殉職原因的對比研究》中指,對比2007年至2014年數據,美國消防員因窒息及暴露原因死亡的僅0.6%,而中國則高達15.9%。

2019年2月9日,四川涼山木裏縣森林大火已撲滅 1500人蔘與撲救。

2019年2月9日,四川涼山木裏縣森林大火已撲滅 1500人蔘與撲救。圖:IC photo

除了地形因素,風向突變也是導致此次悲劇的主因之一。那麼,有沒有方法可以預防或避免此類風險呢?

曾擔任海南省森林防火指揮部辦公室(目前已更名為海南省森林消防總隊辦公室)主任17年的劉福堂表示,森林火災中,風向變化的情況非常普遍,因而在實際撲救操作裏應提前做預防,觀察附近是否有可躲避的安全地帶或迅速撤退路徑。「沒有準備的情況下,那肯定來不及,」劉福堂說,不少人將媒體報導中提到的風向變化認為是一種意外,「但按道理也不能只怪自然條件,你指揮肯定是有責任的。」

對此,王海暉有不同看法。他認為,就目前了解的情況,現場指揮人員至少包含當地林業和草原局局長及消防支隊教導員等管理幹部,應積累了一定的撲救經驗,但在涼山州這樣地形複雜、植被豐富的高山密林裏,如果沒有先進的火災觀察工具如紅外火災探測儀等,很難準確把握火災形勢。他指出,因不熟悉火災地形出現救援人員傷亡的情況,在其他國家也時有發生。

2013年6月,美國亞利桑那州發生亞奈爾山火(Yarnell Hill Fire),導致19位消防員集體遇難。當地林業部門在事發3個月後發布調查稱,沒有證據顯示有致消防員死亡的疏忽或魯莽行為。然而,當年12月,美國國家工業委員會依據當地職業安全與健康部門的調查及處罰建議,指責當地林業部門主要工作人員未能出席當日上午計劃的會議、並提供足夠的地圖或第二條逃生路線,「不必要且不合理地」將消防員置於無意義的危險境地,並一致投票決定向林業部門罰款559,000美元,款項幾乎均用於賠償消防員家屬。

4月2日,涼山州人民政府新聞辦公室在新聞發布會上表示,已針對火災引發原因、救火過程及應急救援中的問題等展開調查,並組織專家就爆燃細節進行論證。4月5日,新華社披露稱火災原因確認為雷擊火。至4月7日火場復燃,未有其他消息披露。

2019年4月2日,消防直升機在四川涼山的森林中救火。

2019年4月2日,消防直升機在四川涼山的森林中救火。圖:VCG/VCG via Getty Images

2. 現有裝備、設施足以保護深入火海的消防員嗎?

王海暉指出,及時啟用防毒面具和供氧裝置,或可減少消防員在被圍困時的傷亡。遺憾的是,目前中國各級專業森林消防員均沒有裝備便攜式氧氣瓶。

王海暉表示,森林消防工作有時會持續數天甚至數個禮拜,通常能攜帶的裝備非常有限,無法對每位撲救隊員裝備長時間使用的防毒或供氧裝置。正因為此,配備這類裝備時,需同時裝備火災現場環境安全監測和報警裝置,以確保及時開啟和有效使用有限的生命保障系統。

那麼,中國在林火監測和航空消防建設上做得怎麼樣呢?

中國國家林業局曾在2017年發布的《全國森林防火規劃(2016-2025年)》中指出,中國目前2.08億公頃的總林地面積中,共4個衞星林火監測中心,但衞星林火監測時效性不高,空間分辨率僅為1公里(空間分辨率是指遙感影像上能夠識別的兩個相鄰地物的最小距離);森林消防隊伍數量不足,分布不均;森林航空消防飛機機源總量不足,機型單一落後,缺少載量大、續航能力強、適應高海拔地區作業的大中型飛機……

航空消防在森林火災中主要有控制初始火勢防止其蔓延、控制火焰防止火團爆發、以及空中巡邏觀察等作用。目前,美國、加拿大、俄羅斯等國的森林滅火均依賴航空消防,擁有大量大型固定翼飛機,而中國則仍以地面人工撲滅為主。

中國航空護林早期以火情偵查為主,1987年因大興安嶺特大森林大火起才參與滅火。據《全國森林防火規劃(2016-2025年)》中國大陸森林面積為 2.08 億公頃,然而森林消防飛機僅80架,主要設在東北及西南的重點林區,年作業 4000 架次,航空巡護時間 8000 小時,森林航空消防覆蓋率僅54.1%。而擁有3億公頃森林面積的美國和加拿大,消防飛機為1000架左右。

中、美、俄航空消防力量對比

中、美、俄航空消防力量對比 端傳媒設計部

目前,中國的80架航空護林用飛機均以租賃方式使用,有的來源於民航飛機改裝,有的由民航負責護理。每年防火期之前,各林區森林防火部門都要與日常管理航空護林飛機的民航簽訂合同,確定租金、機型及租用日期。

而這些租來的飛機,以直升機吊桶灑水作業為主。王海暉指出,這類飛機只能在白天作業,大風天氣無法出動,一旦像此次涼山火災一樣發生於高山密林,直升機長距離來回使用吊桶汲水作業的效果非常有限,遠不如美、加等國使用的大型固定翼飛機噴灑滅火藥劑高效。

採訪中,王海暉與劉福堂均提到中國在森林航空消防上資金的欠缺。劉福堂說,早在上世紀70年代左右,加拿大已經有水陸兩棲的CL-215機型,可載約70噸水,「那傢伙效果非常好,但人家給我們推銷,我們買不起。」

直到2009年,中國才開始實施第一個由國務院批准的全國性森林防火規劃,至2015年,平均每年投入約6.37億美元,和加拿大森林防火投入相當,少於美國的每年10億美元。從2009到2015年,這7年的總投資比前20年的投資總額高85%,但這筆投入對積貧積弱的中國航空消防來說仍顯乏力。據媒體報導,是次消防員出事後,調往木里縣的、載水量3噸的卡-32A11BC專用消防直升機,一架就要1.2億人民幣。

王海暉認為,從偶發性災害控制的角度來說,購置大量的專用飛機本身也是一種奢侈。他仍然提倡使用低廉的人力成本,同時可增加就業機會,以使得有限的防火經費得到有效率的使用。

不過,在硬件明顯落後的情況下,中國消防員傷亡率居高不下——也並不令人意外了。

2019年4月6日,涼山火災中殉職的的三位消防員劉代旭、代晉愷、李靈宏骨灰安放儀式,在成都市烈士陵園進行。

2019年4月6日,涼山火災中殉職的的三位消防員劉代旭、代晉愷、李靈宏骨灰安放儀式,在成都市烈士陵園進行。圖:IC photo

3. 中國消防員傷亡率為何這麼高?

是次涼山大火中遇難的27名消防員,平均年齡僅22.6歲,除了一位1980年出生、入伍近20年的政治教導員外,其餘消防員均為90後,還有兩位年僅19歲。範茂魁等學者所著的《我國消防員滅火救援中傷亡情況研究》中顯示,在2005年至2013年,中國共發生了70起消防員死亡事故,死亡年齡一般在22歲左右。

中美消防員數據對比

中美消防員數據對比 端傳媒設計部

中國現有的森林消防專業隊伍共11.3萬人,除此之外,還有大量合同制消防員。他們是為了彌補消防人力嚴重不足、面向社會徵召的年齡在18-25歲的青年。合同制消防員的身份本質上是臨時工,不可進入編制。

2015年8月12日,天津濱海新區的瑞海國際物流公司危化品倉庫發生兩次強烈爆炸,造成173人死亡,其中75人為合同制消防員。這起慘痛事件,和之前的多起消防員遇難事件一樣,在社會上掀起了對消防員職業化和專業化的呼聲。

2018年,中國對原有的消防部隊進行職業化改革轉制,公安消防部隊、武警森林部隊退出現役,合併到新成立的應急管理部門,變成地方行政編制單位。但是,這一改制並沒有囊括合同制消防員。

「當地財政經費的不穩定,合同制的較差待遇,以及本身高風險屬性,使不少消防員到特定年齡後便自謀出路,以致人員流動頻繁、出現隊伍有名無實的現象」。王海暉說,而人員的高流動,使得培訓和經驗積累都十分簡陋。

在美國、英國、加拿大等國家,消防員是職業制甚至是終身制,因而多數從業人員經驗豐富且專業化程度較高。以美國為例,森林消防學員需達到規定學時並經實際操練,考試合格後,才可晉級錄取並獲得相應等級標誌。美國消防員分志願消防員與職業消防員兩種,兩者均需遵循美國國家消防協會制定的NFPA 1001消防員工作績效規定。

而在中國,管理層的工作重點基本放在短期見效快的工作上,比如着力組建和發展撲救力量。

「各地森林防火管理部門主要憑藉『地方行政首長負責制』(詳見下文)的管理辦法,壓制地方勉力組建隊伍,」王海暉指出,地方完成規定的隊伍建設後,已無餘力落實對隊員的專業化授課、操練及實習演習等培訓任務,加之隊伍流動性強,在各地森林防火消防隊埋下許多隱患。

說到底,制度之患,才是中國消防事業的頭號弊病。

2019年4月2日,消防員在榮安縣舉行悼念儀式期間舉行蠟燭,紀念在四川涼山殉職的消防員。

2019年4月2日,消防員在榮安縣舉行悼念儀式期間舉行蠟燭,紀念在四川涼山殉職的消防員。攝:Tan Kaixing/VCG via Getty Images

4. 「外行管內行」、「連坐制」,埋下了哪些隱憂?

王海暉表示,中國森林火災的發生主要由人為因素造成,包括農事用火、野外生活用火和祭祀用火等等。每年中國森林火災發生次數在3000次上下,森林受害率維持在極低的水平,與當前美國每年數萬起火災形勢相比,也是值得自豪的業績。但是,中國的管理模式不可複製。

森林防火本是一件高度專業性的工作,在中國大陸,卻採用了行政化管理的體制。

1987年5月6日至6月2日,黑龍江大興安嶺發生1949年以來最嚴重的森林火災,大火使中國境內1800萬英畝(相當於英國蘇格蘭大小)的面積遭受不同程度的火災損害,導致211人遇難、266人受傷,5萬人流離失所。超過5.8萬人參與了當時火災的撲救。大火直接損失達4.5億元人民幣,間接損失達80多億元。

「五·六」森林大火之後,中國國務院於1988年頒布《森林防火條例》,訂立森林防火「行政首長負責制」——林區各單位須在當地政府領導下,實行部門和單位領導負責制。

也就是說,分管農業的各級地方行政長官(如副省長、副市長等)對林火防治及撲滅負責,因而會出現以長官意志做事的情況。

「誰官大誰說了算,在火場外行領導內行,就容易造成事故。」劉福堂說。

這套「誰官大誰說了算」的制度沿用至今,全國至縣一級政府均設立了森林防火指揮部。

劉福堂進一步指出,為儘快撲滅森林大火,各級地方政府往往會動員當地單位派出撲火志願者,1988年四川石棉縣海子山森林大火時,便曾有一位14歲少年賴寧參與救火不幸遇難,「後來全國學習,把他叫英雄,實際在國外是絕對不允許的!」

直到2008年,重新修訂的《森林防火條例》中,才加入了「不得動員殘疾人、孕婦和未成年人以及其他不適宜參加森林火災撲救的人員參加」的內容。

王海暉認為,目前這種建制,在資源調配和使用上,經常會出現不必要的大手筆,並造成額外的人力和撲救資源損耗和浪費現象。他以2014年發生在雲南的兩起森林火災為例,兩次總損失(火災撲救相關費用及直接損失之和)分別為3009.1萬人民幣和5644.7萬人民幣,其中,火災撲救的相關費用佔比均超過直接損失。

「從西方政府機構的運作和監督機制來看,任何不必要的開銷,都是缺乏對社會的責任感。」王海暉說。

目前中國缺乏此類監督機制,因而各地在災情發生後大動干戈,「能飛的飛,能跑的跑」,都調動起來。與此相對,在美國、加拿大、澳洲等森林火災治理相較先進的國家,均設有專門的管理機構以應對火災,這些機構的管理者均是高度專業化的,在火災撲救、人員疏散和善後的業務中扮演主角,當地政府只是予以配合。此外,王海暉亦補充,這套建制導致管理者只看重結果和行政可操作性,不注重知識、技術積累。

在這套行政化管理的體制下,森林防火責任制度亦在層層加碼。2010年,「政府、鄉、村、群眾層層簽定責任狀」的形式開始推廣,住在林區的村民都需簽署防火責任狀,一旦出現火險和火情,甚至會有被牽連和連坐的處罰。

王海暉將這種機制稱為「垂直管理體系」。他表示,層層簽訂責任狀是一種責任分擔和轉移的舉措,在美國也有一些州採用類似的做法。但目前有些基層做過頭了,涉及的刑律也過於嚴苛。這成了林區百姓頭上懸着的一付尚方寶劍,已在很大程度上干擾當地百姓的宗教信仰、日常生活和人身自由。

2019年4月3日,四川涼山火災造成27名消防員殉職,記者會現場,媒體記者聚焦中國森林消防問題。

2019年4月3日,四川涼山火災造成27名消防員殉職,記者會現場,媒體記者聚焦中國森林消防問題。圖:IC photo

在端傳媒於網絡中查詢到的一份《森林防火責任狀》樣本中提到:「乙方轄區內只要發生了火警、火災,甲方不給予乙方面獎勵,並建議政府通報批評」,其中,甲方是某地防火指揮所,乙方則是村委會等低一行政級別單位。

「我個人認為,木里縣火災撲救中的悲劇,還是與國家現行的森林防火管理政策有關。」王海暉指出。前文提到的、2010年四川鮮水村火災,同為撲救人員被圍困低窪地帶而遇難。他綜合兩起案例表示,多林地區的幹部任免和政績考核,與當地林火發生次數和造成的損失直接相關,加上目前推行的地方行政首長負責制和問責機制,對地方管理層產生很大壓力,高壓之下難免便會出現急功近利的現象,「儘管專業教材中明確火情不明情形下不應冒進,但後邊如果有領導意志和烏紗帽的困擾,森林防火現場撲救避險措施可能就得擱置一邊。」

行政化管理+責任制——這套本就不尋常的制度在去年經歷了又一次變更。

2018年3月,中國全國人大通過《國務院機構改革方案》,將原先由各部門分管的安全生產、災害管理和應急救援等職能整合,成立應急管理部。其中,將含森林防火的消防部門劃歸應急管理部,將森林公安劃入自然資源部,打破了此前林業部門一體化的管理。

將森林防火獨立出國家林業部門管理,令王海暉感到意外。他表示,森林防火與其他災害或意外的應急響應存在較大差別,其發生地點、潛在波及範圍及火災形成的主要控制因素,均在林業部門的管轄範疇,而職能分離後,使林業部門管理無所適從——做森林防火則越權,應急管理部門又無法承擔防火任務,這一狀況使得防火的工作被架空。

王海暉擔心,照目前的格局發展下去,在全球氣候急劇變暖的大趨勢之下,日後火災形勢可能會非常嚴峻,「千萬別認為,以前發生過的特大森林火災以及去年美國加州出現的嚴峻局面不會在我國某地重演。」

端傳媒實習記者徐涵對本文亦有貢獻

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