四问凉山大火：27名消防员遇难，到底哪里出了错？

3月30日傍晚，四川省凉山州木里县发生森林火灾，当地政府派出689人扑救。31日下午，因风向突变，突发林火爆燃，导致30位扑火人员遇难，包括27位森林消防员与3位地方扑火人员。4月7日清晨，火场发生复燃，350余名附近扑火队员赶往现场，更从周边乡镇紧急调集440人，当天傍晚，因火场风势较大，扑火队员被撤下。

30名扑火人员遇难后，中国大陆官方与主流媒体高调悼念遇难消防员，冠以“英雄”、“烈士”、“伟大”、“牺牲”等字眼，全民悲痛悼念。只有财新等几家媒体，对此次火灾扑灭可能存在的问题进行了探讨。

基于目前披露的少量信息，端传媒深度访问数位森林火灾领域专家，希望厘清中国森林消防系统的现状和隐患，并试图回答下列问题：低洼地区和峡谷内发生的火灾，适宜派消防员介入么？外行管内行的制度埋下哪些隐患？为保乌纱帽、冒进下达灭火命令的行为可能带来什么危险后果？以及，中国森林消防设备为何如此落后？

1. 低洼地区和峡谷内的火灾适宜派消防员介入么？

“我们刚好转回来，它就轰然从我们左手边起来了。直接一扭头就看得见，几十米高的火焰，只有在电视上看到过这些，没有亲身体验过，真有点绝望。”四川西昌消防大队四中队政治指导员胡显禄，4月3日接受《新京报》采访时表述到。

据幸存消防员及救火村民志愿者回忆，3月30日下午5时许，遇难的扑救队员正位于高山地带，走过山沟沟底准备爬坡转场、去往下一灭火点，忽然风向突变并出现大量烟雾与燃爆声，不足十秒，火势已迅速扑向救援人员。

中国科学技术大学火灾科学国家重点实验室研究员王海晖教授分析指，综合目前报导所披露的情况，造成扑救人员被困的火情为迅速推进的顺风上坡火，可以用“爆燃”形容，受坡度地形与风向、风速等气象因素叠加影响而成，火势迅猛。在此火情中，处在风下游和坡顶的人很难抵御热浪冲击；与此同时，火区产生的大量有毒有害气体会将坡顶转变成有较强毒性和低氧浓度区域，加之旁边为悬崖，没有撤退余地，终酿成扑救队员被困火灾现场的悲剧。

类似情况以前也发生过。2010年12月5日，四川甘孜州道孚县鲜水镇孜龙村发生森林火灾。当时，扑火人员在一道狭窄的沟内清理余火时，突遭大风将余火吹燃，致22人死亡，1人重伤。

“通常来说，低洼地区和峡谷内火灾是禁止人员介入扑救的。”王海晖表示。

低洼地带容易出现有毒有害气体的积累和局部缺氧问题，甚至会令人员在不知不觉中因中毒和窒息丧失行动能力，若不及时抢救，很难生还。事实上，一氧化碳中毒导致的重伤和死亡，在历年森林火灾扑救过程的死伤原因中占主要份额。康茹、傅贵等学者2017年发表的《中美消防员殉职原因的对比研究》中指，对比2007年至2014年数据，美国消防员因窒息及暴露原因死亡的仅0.6%，而中国则高达15.9%。

除了地形因素，风向突变也是导致此次悲剧的主因之一。那么，有没有方法可以预防或避免此类风险呢？

曾担任海南省森林防火指挥部办公室（目前已更名为海南省森林消防总队办公室）主任17年的刘福堂表示，森林火灾中，风向变化的情况非常普遍，因而在实际扑救操作里应提前做预防，观察附近是否有可躲避的安全地带或迅速撤退路径。“没有准备的情况下，那肯定来不及，”刘福堂说，不少人将媒体报导中提到的风向变化认为是一种意外，“但按道理也不能只怪自然条件，你指挥肯定是有责任的。”

对此，王海晖有不同看法。他认为，就目前了解的情况，现场指挥人员至少包含当地林业和草原局局长及消防支队教导员等管理干部，应积累了一定的扑救经验，但在凉山州这样地形复杂、植被丰富的高山密林里，如果没有先进的火灾观察工具如红外火灾探测仪等，很难准确把握火灾形势。他指出，因不熟悉火灾地形出现救援人员伤亡的情况，在其他国家也时有发生。

2013年6月，美国亚利桑那州发生亚奈尔山火（Yarnell Hill Fire），导致19位消防员集体遇难。当地林业部门在事发3个月后发布调查称，没有证据显示有致消防员死亡的疏忽或鲁莽行为。然而，当年12月，美国国家工业委员会依据当地职业安全与健康部门的调查及处罚建议，指责当地林业部门主要工作人员未能出席当日上午计划的会议、并提供足够的地图或第二条逃生路线，“不必要且不合理地”将消防员置于无意义的危险境地，并一致投票决定向林业部门罚款559,000美元，款项几乎均用于赔偿消防员家属。

4月2日，凉山州人民政府新闻办公室在新闻发布会上表示，已针对火灾引发原因、救火过程及应急救援中的问题等展开调查，并组织专家就爆燃细节进行论证。4月5日，新华社披露称火灾原因确认为雷击火。至4月7日火场复燃，未有其他消息披露。

2. 现有装备、设施足以保护深入火海的消防员吗？

王海晖指出，及时启用防毒面具和供氧装置，或可减少消防员在被围困时的伤亡。遗憾的是，目前中国各级专业森林消防员均没有装备便携式氧气瓶。

王海晖表示，森林消防工作有时会持续数天甚至数个礼拜，通常能携带的装备非常有限，无法对每位扑救队员装备长时间使用的防毒或供氧装置。正因为此，配备这类装备时，需同时装备火灾现场环境安全监测和报警装置，以确保及时开启和有效使用有限的生命保障系统。

那么，中国在林火监测和航空消防建设上做得怎么样呢？

中国国家林业局曾在2017年发布的《全国森林防火规划（2016-2025年）》中指出，中国目前2.08亿公顷的总林地面积中，共4个卫星林火监测中心，但卫星林火监测时效性不高，空间分辨率仅为1公里（空间分辨率是指遥感影像上能够识别的两个相邻地物的最小距离）；森林消防队伍数量不足，分布不均；森林航空消防飞机机源总量不足，机型单一落后，缺少载量大、续航能力强、适应高海拔地区作业的大中型飞机……

航空消防在森林火灾中主要有控制初始火势防止其蔓延、控制火焰防止火团爆发、以及空中巡逻观察等作用。目前，美国、加拿大、俄罗斯等国的森林灭火均依赖航空消防，拥有大量大型固定翼飞机，而中国则仍以地面人工扑灭为主。

中国航空护林早期以火情侦查为主，1987年因大兴安岭特大森林大火起才参与灭火。据《全国森林防火规划（2016-2025年）》，中国大陆森林面积为 2.08 亿公顷，然而森林消防飞机仅80架，主要设在东北及西南的重点林区，年作业 4000 架次，航空巡护时间 8000 小时，森林航空消防覆盖率仅54.1%。而拥有3亿公顷森林面积的美国和加拿大，消防飞机为1000架左右。

目前，中国的80架航空护林用飞机均以租赁方式使用，有的来源于民航飞机改装，有的由民航负责护理。每年防火期之前，各林区森林防火部门都要与日常管理航空护林飞机的民航签订合同，确定租金、机型及租用日期。

而这些租来的飞机，以直升机吊桶洒水作业为主。王海晖指出，这类飞机只能在白天作业，大风天气无法出动，一旦像此次凉山火灾一样发生于高山密林，直升机长距离来回使用吊桶汲水作业的效果非常有限，远不如美、加等国使用的大型固定翼飞机喷洒灭火药剂高效。

采访中，王海晖与刘福堂均提到中国在森林航空消防上资金的欠缺。刘福堂说，早在上世纪70年代左右，加拿大已经有水陆两栖的CL-215机型，可载约70吨水，“那家伙效果非常好，但人家给我们推销，我们买不起。”

直到2009年，中国才开始实施第一个由国务院批准的全国性森林防火规划，至2015年，平均每年投入约6.37亿美元，和加拿大森林防火投入相当，少于美国的每年10亿美元。从2009到2015年，这7年的总投资比前20年的投资总额高85%，但这笔投入对积贫积弱的中国航空消防来说仍显乏力。据媒体报导，是次消防员出事后，调往木里县的、载水量3吨的卡-32A11BC专用消防直升机，一架就要1.2亿人民币。

王海晖认为，从偶发性灾害控制的角度来说，购置大量的专用飞机本身也是一种奢侈。他仍然提倡使用低廉的人力成本，同时可增加就业机会，以使得有限的防火经费得到有效率的使用。

不过，在硬件明显落后的情况下，中国消防员伤亡率居高不下——也并不令人意外了。

3. 中国消防员伤亡率为何这么高？

是次凉山大火中遇难的27名消防员，平均年龄仅22.6岁，除了一位1980年出生、入伍近20年的政治教导员外，其余消防员均为90后，还有两位年仅19岁。范茂魁等学者所著的《我国消防员灭火救援中伤亡情况研究》中显示，在2005年至2013年，中国共发生了70起消防员死亡事故，死亡年龄一般在22岁左右。

中国现有的森林消防专业队伍共11.3万人，除此之外，还有大量合同制消防员。他们是为了弥补消防人力严重不足、面向社会征召的年龄在18-25岁的青年。合同制消防员的身份本质上是临时工，不可进入编制。

2015年8月12日，天津滨海新区的瑞海国际物流公司危化品仓库发生两次强烈爆炸，造成173人死亡，其中75人为合同制消防员。这起惨痛事件，和之前的多起消防员遇难事件一样，在社会上掀起了对消防员职业化和专业化的呼声。

2018年，中国对原有的消防部队进行职业化改革转制，公安消防部队、武警森林部队退出现役，合并到新成立的应急管理部门，变成地方行政编制单位。但是，这一改制并没有囊括合同制消防员。

“当地财政经费的不稳定，合同制的较差待遇，以及本身高风险属性，使不少消防员到特定年龄后便自谋出路，以致人员流动频繁、出现队伍有名无实的现象”。王海晖说，而人员的高流动，使得培训和经验积累都十分简陋。

在美国、英国、加拿大等国家，消防员是职业制甚至是终身制，因而多数从业人员经验丰富且专业化程度较高。以美国为例，森林消防学员需达到规定学时并经实际操练，考试合格后，才可晋级录取并获得相应等级标志。美国消防员分志愿消防员与职业消防员两种，两者均需遵循美国国家消防协会制定的NFPA 1001消防员工作绩效规定。

而在中国，管理层的工作重点基本放在短期见效快的工作上，比如着力组建和发展扑救力量。

“各地森林防火管理部门主要凭借‘地方行政首长负责制’（详见下文）的管理办法，压制地方勉力组建队伍，”王海晖指出，地方完成规定的队伍建设后，已无余力落实对队员的专业化授课、操练及实习演习等培训任务，加之队伍流动性强，在各地森林防火消防队埋下许多隐患。

说到底，制度之患，才是中国消防事业的头号弊病。

4. “外行管内行”、“连坐制”，埋下了哪些隐忧？

王海晖表示，中国森林火灾的发生主要由人为因素造成，包括农事用火、野外生活用火和祭祀用火等等。每年中国森林火灾发生次数在3000次上下，森林受害率维持在极低的水平，与当前美国每年数万起火灾形势相比，也是值得自豪的业绩。但是，中国的管理模式不可复制。

森林防火本是一件高度专业性的工作，在中国大陆，却采用了行政化管理的体制。

1987年5月6日至6月2日，黑龙江大兴安岭发生1949年以来最严重的森林火灾，大火使中国境内1800万英亩（相当于英国苏格兰大小）的面积遭受不同程度的火灾损害，导致211人遇难、266人受伤，5万人流离失所。超过5.8万人参与了当时火灾的扑救。大火直接损失达4.5亿元人民币，间接损失达80多亿元。

“五·六”森林大火之后，中国国务院于1988年颁布《森林防火条例》，订立森林防火“行政首长负责制”——林区各单位须在当地政府领导下，实行部门和单位领导负责制。

也就是说，分管农业的各级地方行政长官（如副省长、副市长等）对林火防治及扑灭负责，因而会出现以长官意志做事的情况。

“谁官大谁说了算，在火场外行领导内行，就容易造成事故。”刘福堂说。

这套“谁官大谁说了算”的制度沿用至今，全国至县一级政府均设立了森林防火指挥部。

刘福堂进一步指出，为尽快扑灭森林大火，各级地方政府往往会动员当地单位派出扑火志愿者，1988年四川石棉县海子山森林大火时，便曾有一位14岁少年赖宁参与救火不幸遇难，“后来全国学习，把他叫英雄，实际在国外是绝对不允许的！”

直到2008年，重新修订的《森林防火条例》中，才加入了“不得动员残疾人、孕妇和未成年人以及其他不适宜参加森林火灾扑救的人员参加”的内容。

王海晖认为，目前这种建制，在资源调配和使用上，经常会出现不必要的大手笔，并造成额外的人力和扑救资源损耗和浪费现象。他以2014年发生在云南的两起森林火灾为例，两次总损失（火灾扑救相关费用及直接损失之和）分别为3009.1万人民币和5644.7万人民币，其中，火灾扑救的相关费用占比均超过直接损失。

“从西方政府机构的运作和监督机制来看，任何不必要的开销，都是缺乏对社会的责任感。”王海晖说。

目前中国缺乏此类监督机制，因而各地在灾情发生后大动干戈，“能飞的飞，能跑的跑”，都调动起来。与此相对，在美国、加拿大、澳大利亚等森林火灾治理相较先进的国家，均设有专门的管理机构以应对火灾，这些机构的管理者均是高度专业化的，在火灾扑救、人员疏散和善后的业务中扮演主角，当地政府只是予以配合。此外，王海晖亦补充，这套建制导致管理者只看重结果和行政可操作性，不注重知识、技术积累。

在这套行政化管理的体制下，森林防火责任制度亦在层层加码。2010年，“政府、乡、村、群众层层签定责任状”的形式开始推广，住在林区的村民都需签署防火责任状，一旦出现火险和火情，甚至会有被牵连和连坐的处罚。

王海晖将这种机制称为“垂直管理体系”。他表示，层层签订责任状是一种责任分担和转移的举措，在美国也有一些州采用类似的做法。但目前有些基层做过头了，涉及的刑律也过于严苛。这成了林区百姓头上悬着的一付尚方宝剑，已在很大程度上干扰当地百姓的宗教信仰、日常生活和人身自由。

在端传媒于网络中查询到的一份《森林防火责任状》样本中提到：“乙方辖区内只要发生了火警、火灾，甲方不给予乙方面奖励，并建议政府通报批评”，其中，甲方是某地防火指挥所，乙方则是村委会等低一行政级别单位。

“我个人认为，木里县火灾扑救中的悲剧，还是与国家现行的森林防火管理政策有关。”王海晖指出。前文提到的、2010年四川鲜水村火灾，同为扑救人员被围困低洼地带而遇难。他综合两起案例表示，多林地区的干部任免和政绩考核，与当地林火发生次数和造成的损失直接相关，加上目前推行的地方行政首长负责制和问责机制，对地方管理层产生很大压力，高压之下难免便会出现急功近利的现象，“尽管专业教材中明确火情不明情形下不应冒进，但后边如果有领导意志和乌纱帽的困扰，森林防火现场扑救避险措施可能就得搁置一边。”

行政化管理+责任制——这套本就不寻常的制度在去年经历了又一次变更。

2018年3月，中国全国人大通过《国务院机构改革方案》，将原先由各部门分管的安全生产、灾害管理和应急救援等职能整合，成立应急管理部。其中，将含森林防火的消防部门划归应急管理部，将森林公安划入自然资源部，打破了此前林业部门一体化的管理。

将森林防火独立出国家林业部门管理，令王海晖感到意外。他表示，森林防火与其他灾害或意外的应急响应存在较大差别，其发生地点、潜在波及范围及火灾形成的主要控制因素，均在林业部门的管辖范畴，而职能分离后，使林业部门管理无所适从——做森林防火则越权，应急管理部门又无法承担防火任务，这一状况使得防火的工作被架空。

王海晖担心，照目前的格局发展下去，在全球气候急剧变暖的大趋势之下，日后火灾形势可能会非常严峻，“千万别认为，以前发生过的特大森林火灾以及去年美国加州出现的严峻局面不会在我国某地重演。”

端传媒实习记者徐涵对本文亦有贡献