置於首要位置的農業「脫貧攻堅」，蛋糕會分給農民嗎？

【編者按】有話想說嗎？端傳媒非收費頻道「廣場」的「讀者來函」欄目歡迎各位讀者投稿，寫作形式、立場不拘，請來函community@theinitium.com，跟其他讀者分享你最深度的思考。

不久前，中共中央國務院發布了今年的第一號文件，連續16年以來，一號文件都和「三農」有關。今年文件的標題為《中共中央國務院關於堅持農業農村優先發展做好「三農」工作的若干意見》，全文共分8個部分。脱貧攻堅被放在了首要位置，去年的1號文件也有提到。脱貧攻堅戰是2017年習近平在十九大作報告提出的任務，計劃在2020年全面實現脱貧，今年是關鍵的一年，放在首要位置也就不難理解了。

其餘七個部分涉及農產品供給、鄉村建設、壯大農村產業、深化農業改革、完善鄉村治理、加強基層黨建。以上內容和往年相比，就像新瓶裝舊酒，沒有太多新意。唯一值得稱道的是深化農村土地制度改革部分，提到了「允許承包土地的經營權擔保融資」和「全面推開農村土地徵收制度改革和農村集體經營性建設用地入市」。這兩點也不是今年獨創，前幾年就已經在部分地區試行。

中國的土地制度可謂是舉世獨創，處處彰顯着中國特色的社會主義。自從家庭聯產承包責任制實施以來，農民相當於以租賃的形式向國家租用土地，獲得了承包經營權，土地的所有權依然屬於集體或國家，這是「二權分置」的時代。到了21世紀之初，中國城市化的進程加快，大量農民工進城務工，從事第二、第三產業，導致了大量農地因為無人耕種而荒棄。為了充分合理利用土地資源， 2004年，中國國務院頒布《關於深化改革嚴格土地管理的決定 》，其中關於「農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉」的規定，強調「在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。」2005年還出台了具體的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，自此中國的土地關係出現了所有權、承包權、經營權的「三權分置」，也因此衍生了複雜的物權關係。

農業融資的困局

農用地流轉的模式有轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等， 一些地方也因地制宜探索出自己的模式。以筆者的家鄉為例，農地流轉主要是出租的模式。規模化、集中化的農業生產不僅方便管理也能為當地帶來税收利益，加上精耕細作的小農經濟已經不能為農民帶來太多利益，村幹部和農戶對於流轉土地都樂見其成。

一般來說，村幹會、村民代表會邀請有承包意願的客商進行談判，談判內容包括土地出讓價格、出租期限、以及雙方的權利和義務等。如果達成意願，簽訂合同。承包方利用大型機械設備進行規模化種植，有時還會請當地農戶做一些除草、收割的工作，形成了類似歐美國家的家庭農場。

很多承包農地的「種糧大戶」相對於「貧下中農」來說不過是好一點的「富農」而已，土地租金、農資和人工對他們來說是一筆不小的開支。據筆者了解的情況，很多種糧大戶剛開始承包都要四處借錢，有時還要抵押自己的房產。

農業自古以來看天吃飯，儘管如今的科技比以前進步不少，但是農業生產的風險依然很大。筆者家鄉每年六七月份都會進入漫長的梅雨季，加上地勢低窪，經常發生洪澇災害，而此時正值稻收，很多種糧大戶受到波及，破產、逃跑的大有人在。為了收拾殘局，村幹部這個時候都要出面來協調，一方面勸逃逸的人回來，另一方面，為了不讓農地荒廢，還積極聯繫可以接手的其他大戶。

因為農地集體所有的屬性，個人以往一直難以辦理抵押和質押的手續。自從土地「三權分置」後，承包戶面臨的經營困境無疑催生了類似的物權關係，也讓中國政府重新審視農村土地承包權這一沉睡的資本。

2015年8月24日，中國國務院發布了《國務院關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》的文件，正式為土地經營權擔保融資鬆綁。2016年3月，中國人民銀行印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》的通知。隨後，一些地方的農委和銀行共同出台了相關的管理辦法。目前各地形成了多種模式，主要有吉林的土地抵押協會模式、北京的經營權抵押登記模式、 吉林的物權融資公司模式等。這些模式還處於探索階段，面臨諸多問題，例如權利流轉手續繁雜，涉及利益方眾多，還有價值評估缺乏公信力的問題。

蛋糕會分給農民嗎？

2018年年底，《土地管理法修正案（草案）》刪去了現行《土地管理法》中關於「從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者徵為國有的原集體土地」的規定。

因為這條規定，也才有了今年1號文件中的「全面推開農村集體經營性建設用地入市」。其實這也不是今年的獨創，早在2015年2月， 中國人大常委會就擬授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。2017年11月，中國銀監會辦公廳、國土資源部辦公廳聯合發布《關於擴大農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款工作試點範圍的通知》。

農村集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地，如過去的鄉鎮企業用地和招商引資用地。

根據新法，農村集體經營性建設用地，在符合規劃和用途管制的前提下，可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等的權利。這在一定程度上，無疑會影響到國有土地市場，間接讓地方政府的土地財政縮水，而今年國務院又提出減税的措施，今年地方政府的緊日子恐怕會比想像中更艱難。

集體經營性建設用地入市在官方文件裏對盤活農民資產、大幅增加農民財產性收入，對減少農村與城市收入差距有明顯意義，但是筆者對此依然存疑。

以前城市房價居高不下的時候，中國不少地方的村集體利用村集體土地自己或委託開發商建起住房，因其未辦理相關證件，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，俗稱「小產權房」。根據相關法律，小產權房不能向非本集體成員的第三人轉讓或出售，只能在村集體成員內部轉讓、置換。這次開放農村集體經營性建設用地入市，對「小產權房」能否入市沒有明確規定。

此外，農戶宅基地上的房屋，雖然有集體土地使用權證和房屋所有權證，但是依照現行法律，它依然不能向非本集體成員的第三人轉讓或出售。

未來開放農村集體經營性建設用地入市，土地的價格並不是每個農戶自己說了算，而是整個村集體說了算，但是根據中國現行的選舉模式，當選的人能否代表大部分民意去議價還很難說。就算有一天村委會的腰包鼓起來了，它能和農民一起分蛋糕嗎？

有人形容：今天的中國就像一艘大輪船，它只要調個頭、轉個彎，都會掀起一陣驚濤駭浪。殘破的它在大海中繼續前行，水手們不時小心翼翼地進行修修補補，不讓船沉沒是全體船員的「底線思維」。船上的人與世隔絕，空乏寂寥，每年船長端出的「1號大餐」備受期待，儘管它可能就是一盤「回鍋肉」。

李華，曾經在中國政府機關任職