置于首要位置的农业“脱贫攻坚”，蛋糕会分给农民吗？

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不久前，中共中央国务院发布了今年的第一号文件，连续16年以来，一号文件都和“三农”有关。今年文件的标题为《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，全文共分8个部分。脱贫攻坚被放在了首要位置，去年的1号文件也有提到。脱贫攻坚战是2017年习近平在十九大作报告提出的任务，计划在2020年全面实现脱贫，今年是关键的一年，放在首要位置也就不难理解了。

其余七个部分涉及农产品供给、乡村建设、壮大农村产业、深化农业改革、完善乡村治理、加强基层党建。以上内容和往年相比，就像新瓶装旧酒，没有太多新意。唯一值得称道的是深化农村土地制度改革部分，提到了“允许承包土地的经营权担保融资”和“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市”。这两点也不是今年独创，前几年就已经在部分地区试行。

中国的土地制度可谓是举世独创，处处彰显着中国特色的社会主义。自从家庭联产承包责任制实施以来，农民相当于以租赁的形式向国家租用土地，获得了承包经营权，土地的所有权依然属于集体或国家，这是“二权分置”的时代。到了21世纪之初，中国城市化的进程加快，大量农民工进城务工，从事第二、第三产业，导致了大量农地因为无人耕种而荒弃。为了充分合理利用土地资源， 2004年，中国国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2005年还出台了具体的《农村土地承包经营权流转管理办法》，自此中国的土地关系出现了所有权、承包权、经营权的“三权分置”，也因此衍生了复杂的物权关系。

农业融资的困局

农用地流转的模式有转包、转让、入股、合作、租赁、互换等， 一些地方也因地制宜探索出自己的模式。以笔者的家乡为例，农地流转主要是出租的模式。规模化、集中化的农业生产不仅方便管理也能为当地带来税收利益，加上精耕细作的小农经济已经不能为农民带来太多利益，村干部和农户对于流转土地都乐见其成。

一般来说，村干会、村民代表会邀请有承包意愿的客商进行谈判，谈判内容包括土地出让价格、出租期限、以及双方的权利和义务等。如果达成意愿，签订合同。承包方利用大型机械设备进行规模化种植，有时还会请当地农户做一些除草、收割的工作，形成了类似欧美国家的家庭农场。

很多承包农地的“种粮大户”相对于“贫下中农”来说不过是好一点的“富农”而已，土地租金、农资和人工对他们来说是一笔不小的开支。据笔者了解的情况，很多种粮大户刚开始承包都要四处借钱，有时还要抵押自己的房产。

农业自古以来看天吃饭，尽管如今的科技比以前进步不少，但是农业生产的风险依然很大。笔者家乡每年六七月份都会进入漫长的梅雨季，加上地势低洼，经常发生洪涝灾害，而此时正值稻收，很多种粮大户受到波及，破产、逃跑的大有人在。为了收拾残局，村干部这个时候都要出面来协调，一方面劝逃逸的人回来，另一方面，为了不让农地荒废，还积极联系可以接手的其他大户。

因为农地集体所有的属性，个人以往一直难以办理抵押和质押的手续。自从土地“三权分置”后，承包户面临的经营困境无疑催生了类似的物权关系，也让中国政府重新审视农村土地承包权这一沉睡的资本。

2015年8月24日，中国国务院发布了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》的文件，正式为土地经营权担保融资松绑。2016年3月，中国人民银行印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知。随后，一些地方的农委和银行共同出台了相关的管理办法。目前各地形成了多种模式，主要有吉林的土地抵押协会模式、北京的经营权抵押登记模式、 吉林的物权融资公司模式等。这些模式还处于探索阶段，面临诸多问题，例如权利流转手续繁杂，涉及利益方众多，还有价值评估缺乏公信力的问题。

蛋糕会分给农民吗？

2018年年底，《土地管理法修正案（草案）》删去了现行《土地管理法》中关于“从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定。

因为这条规定，也才有了今年1号文件中的“全面推开农村集体经营性建设用地入市”。其实这也不是今年的独创，早在2015年2月， 中国人大常委会就拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。2017年11月，中国银监会办公厅、国土资源部办公厅联合发布《关于扩大农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作试点范围的通知》。

农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地和招商引资用地。

根据新法，农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等的权利。这在一定程度上，无疑会影响到国有土地市场，间接让地方政府的土地财政缩水，而今年国务院又提出减税的措施，今年地方政府的紧日子恐怕会比想像中更艰难。

集体经营性建设用地入市在官方文件里对盘活农民资产、大幅增加农民财产性收入，对减少农村与城市收入差距有明显意义，但是笔者对此依然存疑。

以前城市房价居高不下的时候，中国不少地方的村集体利用村集体土地自己或委托开发商建起住房，因其未办理相关证件，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，俗称“小产权房”。根据相关法律，小产权房不能向非本集体成员的第三人转让或出售，只能在村集体成员内部转让、置换。这次开放农村集体经营性建设用地入市，对“小产权房”能否入市没有明确规定。

此外，农户宅基地上的房屋，虽然有集体土地使用权证和房屋所有权证，但是依照现行法律，它依然不能向非本集体成员的第三人转让或出售。

未来开放农村集体经营性建设用地入市，土地的价格并不是每个农户自己说了算，而是整个村集体说了算，但是根据中国现行的选举模式，当选的人能否代表大部分民意去议价还很难说。就算有一天村委会的腰包鼓起来了，它能和农民一起分蛋糕吗？

有人形容：今天的中国就像一艘大轮船，它只要调个头、转个弯，都会掀起一阵惊涛骇浪。残破的它在大海中继续前行，水手们不时小心翼翼地进行修修补补，不让船沉没是全体船员的“底线思维”。船上的人与世隔绝，空乏寂寥，每年船长端出的“1号大餐”备受期待，尽管它可能就是一盘“回锅肉”。

李华，曾经在中国政府机关任职