廣場 讀者來函

港府擬修訂逃犯條例——法律抑或政治問題?

誠然,沒有人會希望香港成為逃犯天堂。只是,移交機制能否保障當事人的公平審訊權,卻為社會關注,甚至憂慮。


2019年3月4日,有團體到政府總部東翼前地,向保安局遞交請願信,支持香港政府修訂逃犯條例。 攝:Stanley Leung/端傳媒
2019年3月4日,有團體到政府總部東翼前地,向保安局遞交請願信,支持香港政府修訂逃犯條例。 攝:Stanley Leung/端傳媒

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因為一宗香港人在台灣殺人案,令兩岸三地的引渡安排[1]成為焦點,香港保安局提出修訂《逃犯條例》,使之適用於香港以外的中國地區。誠然,沒有人會希望香港成為逃犯天堂。只是,移交機制能否保障當事人的公平審訊權,卻為社會關注,甚至憂慮。

局長李家超2月27日在報章撰文,指出香港可以要求移交申請方保障當事人的權利,有回應社會憂慮之意,可惜仍然未能切中問題核心。簡單將反對意見形容為「挑撥情緒」之詞,更是過於草率。

酌情審查在行政機關

首先,局方重申《逃犯條例》已有人權保障,行政機關和法庭會負責把關。但他們沒有說清楚的是,條例保障的人權是否包括公平審訊,及行政和司法審查是如何分工。

目前,《逃犯條例》第5(1)條列出數個情況,是行政機關和法院必須拒絕移交的,包括政治檢控、缺席審訊而定罪等,但這幾項特定條件,並不包括意義較廣的公平審訊權。再看第13條,列明行政長官可以酌情拒絕移交的幾個原因,但同樣沒有提及公平審訊。這一點,1996年立法局委員會審議條例草案時,大律師公會已曾提出:若然逃犯的定罪違反了其公平審訊的權利,草案也沒有條文賦予當局拒絕移交的權力。惟當時副首席檢察官韓達忠表示,簽訂協定反映滿意對方的司法制度,條例的強制和酌情條件已足夠保障當事人,不必列明要有公平審訊。

依照目前的《逃犯條例》和逃犯移交雙邊協定,一個較接近的條文依據,是部份協定中提及,若然「把該人交回是不公平或壓迫性的」,當局就可以拒絕請求。2006年一宗高等法院的案例中,被引渡者表示返回新加坡後將面對壓迫,因此香港政府應該拒絕移交[2];2016年另一宗案件中,被引渡者亦以印度的檢控「是不公平或壓迫性的」為由,要求法院否決引渡[3]。可是「不公平或壓迫」多指檢控動機、不人道等情況,能否意指公正、公平的審訊權,這點存疑。更重要是,衡量是否「不公平」的權力在行政長官,兩宗案件中的高等法院都表明,一般而言並不會越俎代庖。

政府有責任保障疑犯

說「一般而言」,因為酌情權若然明顯濫用,法院也可能介入糾正。再者,在《逃犯條例》和移交協定之外,《香港人權法案》第10條本已明文保障香港所有人可享公正、公平的審訊,被要求引渡的人也理應受其保障。要是應用這一點,即要面對一個法理問題出現:人權法規範了政府有責任保障其審訊權,但當事人若是在外地遭遇不公,就似乎超出了本地政府的責任範圍。

這個問題,歐洲人權法院在1989年的Soering案曾經處理。法庭裁定,若然案中的上訴人被引渡到美國受審,他將有一定風險(real risk)被判死刑,有違《歐洲人權公約》對他的權利保障。英國政府若要引渡,也要先獲美國政府保證,不會對當事人處以死刑。[4]歐洲人權法院自此確立「明顯不公」(flagrant denial of justice)原則,為引渡令把關。1993年,聯合國人權事務委員會在吳志達案中,亦參考及採納了這個做法,衡量引渡的實質風險:「成員國在其司法管轄區引渡當事人,若會有一定風險令人權公約保障他的權利,在另一個司法管轄區受損,成員國可能因而違反人權公約。」[5]

難評斷審訊是否公平

然而,「實質風險」和「明顯不公」都是主觀的判斷。審批過鬆,疑犯的人權未必受保障;把關過嚴,要引渡逃犯、繩之於法就變得困難,不利刑事執法和跨地區打擊罪案。所以,歐洲人權法院頒下Soering案的裁決後,比利時刑法專家、現任國際刑事法院法官Christine Van den Wyngaert便撰文分析,人權法對刑事法應用的限制。[6]她認為《歐洲人權公約》對引渡的影響不算很大,但估計如果標準訂得太高,令引渡過於困難的話,某些政府可能會不擇手段,非法帶走想要的人。

數年後,她再與另一名刑法專家發表文章《調和引渡與人權》,嘗試就引渡疑犯和人權保障之間,尋找兩全其美之道。[7]論到公平審訊的人權時,他們提到兩個困難。第一,不同司法管轄區的做法各有不同,例如普通法地區視盤問證人為標準程序,但大陸法地區卻不一定有這回事,那麼如何能衡量外國的司法體制?第二,單看制度和法例未必知道審訊是否公平公正,實際運作的情況可以是另一個樣子。

文章嘗試提出兩個解決方案,包括引渡但要附帶條件,及以當地審訊代替引渡,但各自都有其弱點。要平衡執法需要和審訊權利,他們沒有完美的答案,只謂要當事人證明人權「明顯」會受損,法庭才否決引渡。由此可見,法庭不易審查引渡決定,當事人會否被引渡到另一個司法管轄區,政府的取態成為關鍵。

袁朗達案的信心啟示

舉一個例子,可以說明這點。在哄動一時的佳寧案中,獲多利前總裁袁朗達非法受賄,1993年遠走英國,逃避廉政公署。英國接到香港的引渡請求,在機場將他拘捕,準備押返香港。經過一輪上訴,1996年上議院終審政府的引渡決定,其中一個爭論點是香港回歸後,法治會否受中國政府干預。上議院認為,縱然有些人對於香港的司法前景不樂觀,但內閣大臣對香港法治有信心,認為袁朗達在回歸後也可享公平審訊,並非沒有理據可持,是故不宜推翻其判斷。

此外,另一個爭論點是袁朗達引渡到香港後,會否被再移交到中國內地。署理副首席檢察官華偉思當時向上議院表示,原有只適用於中國公民的《華人引渡條例》‌將會廢除,而《逃犯條例》在回歸後並不會適用中國內地,《基本法》亦保障人權和自由,所以袁朗達不會被再引渡。就此,香港大學法律學院教授佳日思向上議院提及,也有可能香港政府以非正式方式,將疑犯移交如內地政府。惟上議院表示:「中國政府會否尊重此政策,的確有兩種看法。但若傾向其中一種看法,認為中國政府已對其政策展示出足夠的允諾,這並非不合理的。」[8]上議院最終同意引渡,袁朗達1998年返港受審。

從袁朗達案,除了可見法院信任政府官員的把關外,亦可見《逃犯條例》不適用香港以外中國地區,實際上給予了外國政府信心,願與香港互引逃犯。我們可以說,英國是否引渡到香港,是靠內政大臣的把關;但香港會否引渡到中國內地,則是制度上的不可能。

固然,兩地刑事區隔原意並非長久安排,兩地政府磋商多年,只是未有成果,讓犯案者有機會逍遙法外。然而,政府的修例建議,由原本的制度把關、全盤否定與中國移交逃犯的可能,改為由特首把關,孰好孰壞?

特首把關有多獨立?

前文可見,引渡酌情權在特首,而其決定一般不會被法院推翻,換言之被引渡者的公平審訊權利,將端賴特首一人會否公允衡量。顯然,香港社會不少人並不樂觀,認為特首收到中央政府的引渡要求後,未必能夠獨立下決定。這是因為政府近年多次強調,中央對香港擁有全面管治權,特首向中央負責。當局和建制派既然要一再以言、以行強調特首與中央的從屬關係,那就很難同時要社會信服,特首會捍衛一個疑犯的人權,而不惜逆中央政府的意思。當要修例之時,才反過來高談香港有多獨立,豈能服眾。

所以,修改《逃犯條例》不只是法律問題,還是政治問題。因為在實現普選之前,特首的管治基礎就是那小圈子選委和與之關係密切的中央政府,只怕未必有足夠的能力獨立把關,更遑論其決定會否有公信力。唯有當特首是由全港選民投票選出,他才有足夠的問責性和獨立性,能夠在制度不再區隔香港和中國內地時,肩負把關重任。在中港融合的大趨勢之中,落實《基本法》第45條和第68條所承諾的普選,更形重要。

故此,當局修例「彰顯公義」的同時應設日落條款,在引渡殺人疑犯到台灣後再從長計議,包括考慮保留原本的立法會審查權。至於疑犯趁機逃離的問題,只要賦予警方臨時拘留權,相信足可避免。

參考文獻及註釋:

[1]:由於香港並非主權國家,所以「引渡」一語並非適合,而用「移交」代替。為方便行文,本文交替使用兩個字詞,不細區分。

[2]:Huang Yuan Yuan Ian v Superintendent of Lai Chi Kok Reception Centre (HCAL 103/2005, 11 January 2006).

[3]:Xie Jing Feng v Superintendent of Lai Chi Kok Reception Centre (HCAL 223/2015, 13 February 2017).

[4]:Soering v United Kingdom 161 Eur. Ct. H.R. (ser. A) (1989).

[5]:Chitat Ng v. Canada, Communication No. 469/1991, U.N. Doc. CCPR/C/49/D/469/1991 (1994).

[6]:Christine Van den Wyngaert, ‘Applying the European Convention on Human Rights to Extradition: Opening Pandora's Box?’, The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 39, No. 4 (Oct 1990).

[7]:John Dugard and Christine Van den Wyngaert, ‘Reconciling Extradition with Human Rights’, The American Journal of International Law, Vol. 92, No. 2 (Apr 1998).

[8]:Regina v. Secretary of State for the Home Department, Ex parte Launder [1997] 1 WLR 839.

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