港府拟修订逃犯条例——法律抑或政治问题？

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因为一宗香港人在台湾杀人案，令两岸三地的引渡安排[1]成为焦点，香港保安局提出修订《逃犯条例》，使之适用于香港以外的中国地区。诚然，没有人会希望香港成为逃犯天堂。只是，移交机制能否保障当事人的公平审讯权，却为社会关注，甚至忧虑。

局长李家超2月27日在报章撰文，指出香港可以要求移交申请方保障当事人的权利，有回应社会忧虑之意，可惜仍然未能切中问题核心。简单将反对意见形容为“挑拨情绪”之词，更是过于草率。

酌情审查在行政机关

首先，局方重申《逃犯条例》已有人权保障，行政机关和法庭会负责把关。但他们没有说清楚的是，条例保障的人权是否包括公平审讯，及行政和司法审查是如何分工。

目前，《逃犯条例》第5(1)条列出数个情况，是行政机关和法院必须拒绝移交的，包括政治检控、缺席审讯而定罪等，但这几项特定条件，并不包括意义较广的公平审讯权。再看第13条，列明行政长官可以酌情拒绝移交的几个原因，但同样没有提及公平审讯。这一点，1996年立法局委员会审议条例草案时，大律师公会已曾提出：若然逃犯的定罪违反了其公平审讯的权利，草案也没有条文赋予当局拒绝移交的权力。惟当时副首席检察官韩达忠表示，签订协定反映满意对方的司法制度，条例的强制和酌情条件已足够保障当事人，不必列明要有公平审讯。

依照目前的《逃犯条例》和逃犯移交双边协定，一个较接近的条文依据，是部份协定中提及，若然“把该人交回是不公平或压迫性的”，当局就可以拒绝请求。2006年一宗高等法院的案例中，被引渡者表示返回新加坡后将面对压迫，因此香港政府应该拒绝移交[2]；2016年另一宗案件中，被引渡者亦以印度的检控“是不公平或压迫性的”为由，要求法院否决引渡[3]。可是“不公平或压迫”多指检控动机、不人道等情况，能否意指公正、公平的审讯权，这点存疑。更重要是，衡量是否“不公平”的权力在行政长官，两宗案件中的高等法院都表明，一般而言并不会越俎代庖。

政府有责任保障疑犯

说“一般而言”，因为酌情权若然明显滥用，法院也可能介入纠正。再者，在《逃犯条例》和移交协定之外，《香港人权法案》第10条本已明文保障香港所有人可享公正、公平的审讯，被要求引渡的人也理应受其保障。要是应用这一点，即要面对一个法理问题出现：人权法规范了政府有责任保障其审讯权，但当事人若是在外地遭遇不公，就似乎超出了本地政府的责任范围。

这个问题，欧洲人权法院在1989年的Soering案曾经处理。法庭裁定，若然案中的上诉人被引渡到美国受审，他将有一定风险（real risk）被判死刑，有违《欧洲人权公约》对他的权利保障。英国政府若要引渡，也要先获美国政府保证，不会对当事人处以死刑。[4]欧洲人权法院自此确立“明显不公”（flagrant denial of justice）原则，为引渡令把关。1993年，联合国人权事务委员会在吴志达案中，亦参考及采纳了这个做法，衡量引渡的实质风险：“成员国在其司法管辖区引渡当事人，若会有一定风险令人权公约保障他的权利，在另一个司法管辖区受损，成员国可能因而违反人权公约。”[5]

难评断审讯是否公平

然而，“实质风险”和“明显不公”都是主观的判断。审批过松，疑犯的人权未必受保障；把关过严，要引渡逃犯、绳之于法就变得困难，不利刑事执法和跨地区打击罪案。所以，欧洲人权法院颁下Soering案的裁决后，比利时刑法专家、现任国际刑事法院法官Christine Van den Wyngaert便撰文分析，人权法对刑事法应用的限制。[6]她认为《欧洲人权公约》对引渡的影响不算很大，但估计如果标准订得太高，令引渡过于困难的话，某些政府可能会不择手段，非法带走想要的人。

数年后，她再与另一名刑法专家发表文章《调和引渡与人权》，尝试就引渡疑犯和人权保障之间，寻找两全其美之道。[7]论到公平审讯的人权时，他们提到两个困难。第一，不同司法管辖区的做法各有不同，例如普通法地区视盘问证人为标准程序，但大陆法地区却不一定有这回事，那么如何能衡量外国的司法体制？第二，单看制度和法例未必知道审讯是否公平公正，实际运作的情况可以是另一个样子。

文章尝试提出两个解决方案，包括引渡但要附带条件，及以当地审讯代替引渡，但各自都有其弱点。要平衡执法需要和审讯权利，他们没有完美的答案，只谓要当事人证明人权“明显”会受损，法庭才否决引渡。由此可见，法庭不易审查引渡决定，当事人会否被引渡到另一个司法管辖区，政府的取态成为关键。

袁朗达案的信心启示

举一个例子，可以说明这点。在哄动一时的佳宁案中，获多利前总裁袁朗达非法受贿，1993年远走英国，逃避廉政公署。英国接到香港的引渡请求，在机场将他拘捕，准备押返香港。经过一轮上诉，1996年上议院终审政府的引渡决定，其中一个争论点是香港回归后，法治会否受中国政府干预。上议院认为，纵然有些人对于香港的司法前景不乐观，但内阁大臣对香港法治有信心，认为袁朗达在回归后也可享公平审讯，并非没有理据可持，是故不宜推翻其判断。

此外，另一个争论点是袁朗达引渡到香港后，会否被再移交到中国内地。署理副首席检察官华伟思当时向上议院表示，原有只适用于中国公民的《华人引渡条例》‌将会废除，而《逃犯条例》在回归后并不会适用中国内地，《基本法》亦保障人权和自由，所以袁朗达不会被再引渡。就此，香港大学法律学院教授佳日思向上议院提及，也有可能香港政府以非正式方式，将疑犯移交如内地政府。惟上议院表示：“中国政府会否尊重此政策，的确有两种看法。但若倾向其中一种看法，认为中国政府已对其政策展示出足够的允诺，这并非不合理的。”[8]上议院最终同意引渡，袁朗达1998年返港受审。

从袁朗达案，除了可见法院信任政府官员的把关外，亦可见《逃犯条例》不适用香港以外中国地区，实际上给予了外国政府信心，愿与香港互引逃犯。我们可以说，英国是否引渡到香港，是靠内政大臣的把关；但香港会否引渡到中国内地，则是制度上的不可能。

固然，两地刑事区隔原意并非长久安排，两地政府磋商多年，只是未有成果，让犯案者有机会逍遥法外。然而，政府的修例建议，由原本的制度把关、全盘否定与中国移交逃犯的可能，改为由特首把关，孰好孰坏？

特首把关有多独立？

前文可见，引渡酌情权在特首，而其决定一般不会被法院推翻，换言之被引渡者的公平审讯权利，将端赖特首一人会否公允衡量。显然，香港社会不少人并不乐观，认为特首收到中央政府的引渡要求后，未必能够独立下决定。这是因为政府近年多次强调，中央对香港拥有全面管治权，特首向中央负责。当局和建制派既然要一再以言、以行强调特首与中央的从属关系，那就很难同时要社会信服，特首会捍卫一个疑犯的人权，而不惜逆中央政府的意思。当要修例之时，才反过来高谈香港有多独立，岂能服众。

所以，修改《逃犯条例》不只是法律问题，还是政治问题。因为在实现普选之前，特首的管治基础就是那小圈子选委和与之关系密切的中央政府，只怕未必有足够的能力独立把关，更遑论其决定会否有公信力。唯有当特首是由全港选民投票选出，他才有足够的问责性和独立性，能够在制度不再区隔香港和中国内地时，肩负把关重任。在中港融合的大趋势之中，落实《基本法》第45条和第68条所承诺的普选，更形重要。

故此，当局修例“彰显公义”的同时应设日落条款，在引渡杀人疑犯到台湾后再从长计议，包括考虑保留原本的立法会审查权。至于疑犯趁机逃离的问题，只要赋予警方临时拘留权，相信足可避免。

参考文献及注释：

[1]：由于香港并非主权国家，所以“引渡”一语并非适合，而用“移交”代替。为方便行文，本文交替使用两个字词，不细区分。

[2]：Huang Yuan Yuan Ian v Superintendent of Lai Chi Kok Reception Centre (HCAL 103/2005, 11 January 2006).

[3]：Xie Jing Feng v Superintendent of Lai Chi Kok Reception Centre (HCAL 223/2015, 13 February 2017).

[4]：Soering v United Kingdom 161 Eur. Ct. H.R. (ser. A) (1989).

[5]：Chitat Ng v. Canada, Communication No. 469/1991, U.N. Doc. CCPR/C/49/D/469/1991 (1994).

[6]：Christine Van den Wyngaert, ‘Applying the European Convention on Human Rights to Extradition: Opening Pandora’s Box?’, The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 39, No. 4 (Oct 1990).

[7]：John Dugard and Christine Van den Wyngaert, ‘Reconciling Extradition with Human Rights’, The American Journal of International Law, Vol. 92, No. 2 (Apr 1998).

[8]：Regina v. Secretary of State for the Home Department, Ex parte Launder [1997] 1 WLR 839.