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48小時投票生死戰:關於英國脱歐進程中「歷史性失敗」的四個問題

在3月底「大限」來臨之前,英國議會48小時內的兩次投票,或許將成為此次脱歐進程中的最重要里程碑事件。雖然結局本身無甚新意,走向均在意料之中,但情節仍然驚心動魄。


2019年1月15日,倫敦酒吧的電視正在直播英國國會表決脫歐方案,首相文翠珊(Theresa May)在期間發言。 攝:Jack Taylor/Getty Images
2019年1月15日,倫敦酒吧的電視正在直播英國國會表決脫歐方案,首相文翠珊(Theresa May)在期間發言。 攝:Jack Taylor/Getty Images

英國「脱歐」這場宂長劇目,在多次聽到「狼來了」的喊聲之後,「狼」的影子終於前所未有地真切出現在地平線上——英國首相文翠珊(Theresa May,特蕾莎·梅伊)歷經兩年與歐盟談判達成的脱歐協議,1月15日以懸殊比例被議會下院否決。經此一役,在距3月29日的脱歐「大限」僅有兩個多月之際,英國「無協議脱歐」的可能性大增。

不僅如此,在脱歐協議被議會否決後,主要反對黨工黨迅速提出對文翠珊的不信任案。而在次日晚間的投票中,剛剛經受重創的首相以微弱優勢挫敗工黨的企圖。

在3月底「大限」來臨之前,英國議會48小時內的兩次投票,或許將成為此次脱歐進程中的最重要里程碑事件。雖然結局本身無甚新意,走向均在意料之中,但情節仍然驚心動魄。在紛繁複雜的細節之外,端傳媒整理出此次事件不可不知的四個問題。

兩天當中,究竟發生了什麼?

格林威治時間1月15日晚和16日晚,英國議會下院進行了兩場關鍵投票,對脱歐進程的下一步走向產生了重大影響。

第一場投票針對文翠珊的脱歐協議。這次投票原本預定在12月11日進行,但由於分歧嚴重,文翠珊認識到過關希望渺茫,於是在投票前夕緊急推遲到聖誕節假期之後,並最終確定在1月15日。然而,這次推遲並沒有從根本上改變這份協議的命運——如果不是更糟的話。

一如預料之中,保守黨內閣主導的這份協議遭遇來自多方的阻擊,其中來自本黨內部的「譁變」最為致命。

一如預料之中,保守黨內閣主導的這份協議遭遇來自多方的阻擊,其中來自本黨內部的「譁變」最為致命。協議最終以202:432的巨大劣勢被否決,雖然失敗本身並不出各方意料,但差額高達230票,構成1924年以來,在任政府遭受的最慘重失敗。BBC、衞報、法新社等媒體紛紛使用「歷史性」、「恥辱性」失敗等措辭來形容文翠珊的境遇。

2019年1月15日,英國首相文翠珊(Theresa May)於每週一次的內閣會議後離開唐寧街十號。

2019年1月15日,英國首相文翠珊(Theresa May)於每週一次的內閣會議後離開唐寧街十號。攝:Adrian Dennis/AFP/Getty Images

根據BBC的統計,在支持脱歐協議的202票中,主力仍然是文翠珊麾下的保守黨(196票),另有工黨三名議員「跑票」,選擇支持首相,以及三名無黨派議員加入;但相比之下,除了工黨248名議員不出所料地集體反對之外,保守黨「跑票」形勢堪稱一場「叛亂」,118名議員投下反對票,另有蘇格蘭民族黨(SNP)的35票、自由民主黨的11票、北愛爾蘭民主統一黨(DUP)的10票、無黨派議員的5票、威爾士民族黨的4票和綠黨的1票。

除了工黨248名議員不出所料地集體反對之外,保守黨「跑票」形勢堪稱一場「叛亂」,118名議員投下反對票。

而在脱歐協議投票結果出爐之後,工黨領袖科爾賓迅速提出不信任動議,試圖一舉掀翻文翠珊內閣,提前舉行大選。於是在次日晚間,英國議會下院連續舉行第二場投票。這也是繼去年12月12日的保守黨黨內不信任動議之後,文翠珊遭遇的第二次逼宮。

外界此前普遍認為,工黨此次提出的不信任動議成功機率渺茫。主要是因為此前反對脱歐協議的保守黨反叛議員,並不希望因此導致權柄易手,讓工黨漁翁得利;而與保守黨達成執政協議的北愛民主統一黨,同樣不願看到盟友因此下台,但兩黨票數相加也不過324票,僅佔微弱優勢,承受不起「跑票」的代價。

如同此前分析一樣,不信任案的最終投票結果,幾乎是嚴格按照政治營壘劃界,文翠珊以325:306險勝:保守黨和北愛民主統一黨全體議員為首相背書,並得到一位無黨派議員的聲援;而工黨、蘇民黨、自民黨、威民黨、綠黨以及其餘無黨派議員對文翠珊投下不信任票。

雖然文翠珊的政治意志之頑強,已經超乎許多觀察人士意料。但這與其說是劫後餘生,不如說是在四處碰壁的情況下,這位首相在政治祭壇上繼續忍受折磨。

接下來,又將會發生什麼?

首先對首相文翠珊來說,迫在眉睫的任務是要在三天之內、亦即21日之前,向議會提交表決失敗之後的「B計劃」。以此開始,根據BBC的分析,英國脱歐進程可能有以下五種主要走向:

A. 議會二次投票

雖然遭受「歷史性」的挫敗,但文翠珊可以在獲得歐盟同意的前提下,對既有協議進行細節小幅修正,再次提交議會。如果議會投票通過,那麼則為亡羊補牢之舉。

但圍繞脱歐的辯論和投票的複雜性在於,它打破了原有的黨派壁壘。在118名投下反對票的保守黨議員中,動機可能截然相反,一部分議員反對目前的「軟脱歐」方案,要求和歐洲更堅決地劃清界限,另一部分議員卻根本反對脱歐。而無論對哪一群體來說,細節小幅修正都無法滿足其要求。

當然,理論上說,首相也可以再次提交協議原始文本強行闖關,但鑑於此前的慘痛教訓,這種做法無異於自取其辱。

B. 無協議脱歐

目前看來,脱歐協議投票失敗之後,如果各方不能及時止損,「無協議脱歐」將成為兩個月後最有可能、同時也是風險最大的選項。這意味着從3月29日格林威治時間晚11點起,英國自動脱離歐盟,雙方以世界貿易組織成員身份相處,而此前英歐之間的各種協議及安排自動失效,後續發展處於高度不確定狀態。

而工商業人士普遍認為,對英國經濟來說,無協議脱歐將是災難性的打擊。由於英國與歐盟的貿易額佔英國貿易總額一半左右,無協議脱歐可能造成巨大的交易成本,據測算或將導致英國脱歐後第一年經濟收縮8%,人均GDP減少約3000歐元。

C. 重大事項重新談判

這種前景取決於歐盟方面是否願意接過橄欖枝。如果歐盟所有成員國一致同意重開談判,那麼脱歐程序所援引的《里斯本條約》第50條可能延期,並在雙方達成新的脱歐協議後,由英國內閣提交議會表決,如果通過,則脱歐在延宕之後亦算有章可循;如果再次不通過,則事態回歸到目前的零點。

而歐盟如果拒絕重開談判的話,那麼此路即自始宣告不通。由於此前歐盟期待英國議會能夠順利批准脱歐協議,因此從外部施加壓力,無論在歐盟層面還是成員國層面,都基本堵死了任何重開談判的可能。但目前文翠珊的失利已成事實,歐盟在延續既有立場的同時,或許不排除展現出某些靈活性。

D. 提前大選

文翠珊可以決定提前大選,如能勝選,則可以藉助民意來突破政治僵局。然而從技術層面而言,需要三分之二的議員支持才能啟動提前大選,而即便啟動,也需要在25個工作日之後才能落實。

而從既往經歷來說,提前大選對於文翠珊是個風險極高的選項。她之所以落入今日極端不利的劣勢,正是由於當初在保守黨優勢尚穩固的情形下,文翠珊為了爭取選民「更強的授權」,而在2017年貿然提前大選,結果損失了13個席位,只有同北愛民主統一黨結盟才勉強維持多數,造成了後來的內政掣肘,也令保守黨內持強硬脱歐立場的「歐洲研究小組」(ERG)更加咄咄逼人。

有鑑於此,以及內閣在剛剛結束的不信任案投票中勉強過關,如果文翠珊再次決定提前大選,有可能構成一場「政治自殺」,為工黨雙手奉上後者在不信任案中未能得到的結果,因此出現機率極小。

2019年1月14日,團體在國會外呼籲英國舉行英國脫歐第二次公投。

2019年1月14日,團體在國會外呼籲英國舉行英國脫歐第二次公投。攝:Leon Neal/Getty Images

E. 二次公投

雖然文翠珊一直堅稱不會考慮二次公投,3月29日便是最後期限。但政治人物的誓言未必當真(去年12月她也曾堅稱不會推遲議會投票),目前英國內部呼籲二次公投的聲浪日益高漲,儼然已經成為一個值得認真考慮的選項。

不過,二次公投的最大敵人可能是時間本身。即便文翠珊回心轉意同意二次公投,並願意予以落實,但公投需要議會完成立法前置程序,確定公投議題及細節,而強硬脱歐派也會竭盡全力阻撓,3月29日之前完成公投已經不可能,唯有內閣先通知歐盟,將《里斯本條約》第50條延期,並得到歐盟同意,但此舉需要文翠珊內閣的重大轉向。

退歐協議之爭,究竟卡在哪裏?

不出意料,此次協議的關鍵爭議還在於北愛爾蘭的「保障措施」(backstop,或譯「後備計劃」),這或許是2016年英國脱歐公投中,大多數說Leave的選民所不曾預料的難題。

作為「大不列顛及北愛爾蘭聯合王國」,英國除本土大不列顛島上的英格蘭、蘇格蘭和威爾士之外,還擁有愛爾蘭島上約六分之一面積的北愛爾蘭。從1990年代以來,愛爾蘭和北愛爾蘭之間就處於無邊界狀態,人員和貨物可以自由流通。但隨着英國脱歐,在愛爾蘭和北愛爾蘭之間近500公里的邊界,成為英國與外國的唯一陸上邊界,也因此在理論上就應該成為駐有檢查站和海關的「硬邊界」,控制人員和貨物流通,但這同近二十多年來的民情嚴重背離,無論是北愛爾蘭、愛爾蘭還是歐盟,都無法接受「硬邊界」重新出現。

在這種背景下,專門針對北愛爾蘭邊界的「保障措施」應運而生。它指的是,在脱歐過渡期結束之前,即便英歐雙方未能達成全面性的脱歐協議,北愛爾蘭和愛爾蘭之間也不會出現「硬邊界」,屆時北愛爾蘭將留在歐盟單一市場與關税同盟內。而且何時結束「保障措施」,不能由英國單方面決定,必須得到歐盟的同意。

文翠珊的脱歐協議,無法同時滿足這場遊戲中的兩個關鍵角色:一是北愛民主統一黨,二是保守黨內部的強硬脱歐派。

在這一點上,文翠珊的脱歐協議,無法同時滿足這場遊戲中的兩個關鍵角色:一是北愛民主統一黨,該黨是北愛地區的最大政黨,支持英國統一和脱歐,社會政策保守,雖然不希望重建「硬邊界」,但更無法接受「保障協議」將北愛爾蘭事實上無限期地置於英國完整主權之外。而在文翠珊提前大選遭受挫敗之後,北愛民主統一黨憑藉其十個議席,與保守黨簽署「信任與支持協議」,為後者爭取到寶貴的議會多數,因此該黨的發言舉足輕重。

另一個堅決反對「保障協議」的角色,是保守黨內部的強硬脱歐派。對他們而言,目前的脱歐協議、尤其是北愛邊界「保障措施」,會導致英國和歐盟「藕斷絲連」,無法實現重新掌控主權的目的,因此寧可選擇無協議脱歐,也不支持現有安排。用其中頭面人物瑞茲-莫格(Jacob Rees-Mogg)的邏輯來說,「無協議意味着不會有硬邊界,因此也不需要『保障措施』」。而根據《衞報》報導,在文翠珊遭受「歷史性失敗」當天,瑞茲-莫格和同道舉辦香檳聚會慶祝。

2019年1月8日,英國倫敦議會大樓外,反英國脫歐者Steve Bray(左)和支持英國脫歐者爭辯。

2019年1月8日,英國倫敦議會大樓外,反英國脫歐者Steve Bray(左)和支持英國脫歐者爭辯。攝:Jack Taylor/Getty Images

歐盟打算怎麼辦?

作為這場博弈的另一方,歐盟及其成員國紛紛對英國議會下院否決協議表示遺憾,但與此同時,也不乏對峰迴路轉的期待。

這種態度最明顯的表達,來自歐盟理事會主席圖斯克(Donald Tusk),他發表一則意味深長的推文稱,「如果達成協議是不可能的,而又沒有人想要無協議脱歐,那麼最終誰會有勇氣說出唯一的積極解決方案是什麼?」(If a deal is impossible, and no one wants no deal, then who will finally have the courage to say what the only positive solution is?)

這則推文被廣泛解讀為,圖斯克所說的「唯一的積極解決方案」,即是暗示英國放棄脱歐。事實上,歐盟此前已經通過一系列舉措表達了相關立場,尤其是去年12月10日,歐洲法院裁定英國可以單方面撤回其遞交給歐盟的脱歐請求;如果撤回,英國仍將作為歐盟成員國享有現有權利。

相比之下,歐盟執委會主席容克則扮演了「紅臉」角色,他在第一時間警告,無協議脱歐的風險上升,歐盟將為此做好應急準備,並呼籲英國澄清其下一步意圖。

此外,法國總統馬克龍、德國財政部長肖爾茨、執政黨基督教民主聯盟(CDU)主席克蘭普-卡倫鮑爾、比利時首相米歇爾、西班牙首相桑切斯,以及愛爾蘭、奧地利、羅馬尼亞等國都表示,對英國的投票結果感到遺憾,警告英國在此過程中受損最大,或再次表態不會重開談判。

然而正如前文所述,文翠珊的保守黨政府,正建立在脆弱的聯盟基礎上,面對虎視眈眈的工黨,倘若鬆口放棄脱歐,甚至只是同意將《里斯本條約》第50條延期並進行二次公投,都可能導致基本盤的崩潰,以及政權的輪替。雖然以脱歐公投為援引,聲稱貫徹「人民的意志」,但在實質上,歐盟之蜜糖,或許正是此情此景下英國(政府)之砒霜。

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