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「退歐紅利」注資國民健保?一場畫餅充飢的英式生日宴會

英國曾經引以為傲的國家醫療服務體系,近年來愈加面臨危機。首相試圖援用「退歐紅利」成為注資來源,卻引發輿論大嘩。


2018年6月17日,英國首相文翠珊承諾要在未來五年內,逐步提升英國國家醫療服務體系NHS所獲得的預算額,更用一個從未被正式使用過的新名詞——「退歐紅利」(Brexit Dividend)——來回答記者關於這筆注資來源的問題。在英國退歐前景仍十分不明晰的當下,退歐真的可以為英國帶來這樣一筆鉅額的紅利嗎? 攝:Daniel Leal-Olivas/AFP/Getty Images
2018年6月17日,英國首相文翠珊承諾要在未來五年內,逐步提升英國國家醫療服務體系NHS所獲得的預算額,更用一個從未被正式使用過的新名詞——「退歐紅利」(Brexit Dividend)——來回答記者關於這筆注資來源的問題。在英國退歐前景仍十分不明晰的當下,退歐真的可以為英國帶來這樣一筆鉅額的紅利嗎? 攝:Daniel Leal-Olivas/AFP/Getty Images

6月17日,英國首相文翠珊(Theresa May,德蕾莎·梅伊)公布了一項向英國國家醫療服務體系(National Health Service,NHS)的長遠注資計劃,承諾要在未來五年內,逐步提升NHS所獲得的預算額,直至2023年達到每年增加200億英鎊的水平。同時,她在接受採訪時用一個從未被正式使用過的新名詞——「退歐紅利」(Brexit Dividend)——來回答記者關於這筆注資來源的問題。隨後英國首相府的官方推特也轉引了這個名詞。

一石激起千層浪,在英國退歐前景仍十分不明晰的當下,退歐真的可以為英國帶來這樣一筆鉅額的紅利嗎?

國民健保七十壽筵,投資不足步履蹣跚

在二戰以前的歷史上,英國從未有過全民免費醫療的制度。絕大多數英國人需要自行支付醫療費用,而低收入人群唯有選擇極少數免費醫院,方能規避高昂的就醫花費。但二戰之後,工黨政府上台執政,開始快速推進「福利國家」的政策,NHS系統作為社會主義福利思想的最偉大實踐之一,由此在英國應運而生。

根據1946年通過的《公共衞生服務法》,NHS系統於1948年7月5日在整個英國開始運作。自此,全體英國公民,包括享有英國臨時或永久居留權的外國公民,都可以在英國境內享受免費的醫療服務(除牙醫、配鏡等少數服務之外)。整個NHS系統的開支由國家財政和國民保險金全額負擔。

相比歐美大多數國家實行的收費醫療結合醫療保險的制度,幾乎完全免費的NHS一直是英國引以為傲的國家象徵之一。「根據臨床需要,而非錢包大小」對每一位患者提供免費且平等的服務,成為了NHS的信條,也深刻影響和改變了幾代英國人的生活方式與價值觀。從戰後直至今日,NHS不斷在英國的電影、電視、文學甚至動畫作品中出現,甚至在2012年倫敦奧運會的開幕式上,NHS也作為「比其它一切都更能團結這個國家的制度創舉」高調登場亮相,在國際上一時間風頭無兩。

國家醫療服務體系(NHS)是英國的制度創舉,但近年來面臨愈加嚴重的投入不足問題。

但是風頭背後,是NHS近年來面臨的愈加嚴重的投入不足問題。NHS系統作為英國最大和世界第五大單一僱主,僱傭了超過170萬人為其工作。每24小時中,NHS要接診超過100萬名患者。建立之初,整個系統的年預算僅為4.4億英鎊,大概相當於今天的90億英鎊。但時至今日,NHS的年預算已經超過了1400億英鎊,而這筆預算佔英國的公共支出比例,也從建立之初的約10%達到今天的30%以上。

然而即使是如此鉅額的投入,NHS依然面臨嚴重的人手不足、超時工作、床位不夠和效率低下等等問題。NHS的急診四小時接診率(一項用來判斷醫療系統工作強度的指標)近年來已從95%降低到90%以下,冬季疾病高發期甚至只有85%。而護士和護工近年來頻繁罷工要求減少工時增加薪資,令醫院大排長龍的場景多次出現。

針對NHS的問題,過去八年裏,反對黨工黨從沒停止過對保守黨主導的政府的尖鋭批評。尤其是近兩年裏,幾乎每個週三的首相問答環節,都可以聽到反對黨領袖科爾賓引用各種數據或者僱員、患者的故事,來攻擊保守黨政府對NHS投入不足。文翠珊則是慣用同一個套路反擊,即「只有把經濟做好,我們才能有足夠的税收投入到NHS」,而「工黨只會用更高税率、更多借貸來加重人民負擔」。

工黨的攻擊並非沒有道理。在卡梅倫(卡麥隆)領導聯合政府執政的5年間,NHS每年的預算增幅僅為1%,過去3年保守黨單獨執政期間也只有2%。這不僅僅遠低於此前工黨政府執政的13年間(1997-2010)每年6%的增長率,甚至還低於戴卓爾(柴契爾)-馬卓安(梅傑)執政的18年內每年超過3%的增幅。

即使是如此鉅額的投入,NHS依然面臨嚴重的人手不足、超時工作、床位不夠和效率底下等等問題。NHS的急診四小時接診率近年來已從95%降低到90%以下,冬季疾病高發期甚至只有85%。

即使是如此鉅額的投入,NHS依然面臨嚴重的人手不足、超時工作、床位不夠和效率底下等等問題。NHS的急診四小時接診率近年來已從95%降低到90%以下,冬季疾病高發期甚至只有85%。攝:Jack Taylor/Getty Images

「退歐紅利」是一片「魔法鈔票森林」

今年是NHS建立七十週年。文翠珊總算藉着這個壽筵契機,拿出支票本,為未來五年英格蘭的NHS系統簽下承諾,每年預算增長3.4%左右,直到2023年達到每年增加200億英鎊的水平(依據權力下放的原則,保守黨政府只能為NHS在英格蘭的支出制訂預算,蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭則由它們各自的議會編列財政預算)。

而關於這筆鉅額支出的來源問題,首相面對鏡頭閃爍其詞,搬出了「退歐紅利」這個概念想為自己脱困。然而此言一出即輿論大譁:絕大多數政治評論人士都表示,「退歐紅利」根本就是個空想出來的偽概念;BBC政治評論員勞拉·庫恩斯伯格(Laura Kuenssberg)用一句英語諺語「世上沒有魔法鈔票樹」(No magic money tree)來作為評論標題;而工黨則乾脆更進一步,諷刺首相承諾的這筆注資是來自一片「魔法鈔票森林」(magic money forest)。

絕大多數政治評論人士都表示,「退歐紅利」根本就是個空想出來的偽概念。

「退歐紅利」這個詞儘管是第一次在如此公開的場合出現,但這並非是文翠珊新創造的概念。關於退歐到底會不會英國省下一筆可觀的財政支出,自從2016年退歐公投之前就是兩個陣營激辯的話題之一。

在歐盟現行財政體系下,英國位列法德兩國之後,是歐盟預算的第三大淨貢獻國(即投入歐盟的預算多於來自歐盟的現金支付)。與之相對,波蘭、匈牙利和希臘則位列歐盟前三大淨盈利國家。對此,英國各界早有意見。退歐的很重要一個理由也正基於此——財政原本就捉襟見肘的英國不應該支付這樣一筆鉅款,去供養歐盟的官僚系統以及東歐南歐的窮國。

但首先,關於這筆給歐盟的淨投入到底是多少,一直是眾說紛紜。2016年,退歐陣營的諸多領軍人物都給出了自己的數字,從每年80億英鎊到上百億英鎊不一而足。有趣的是,這其中最聳動且影響最大的一個數字恰恰是一名支持退歐的工黨議員吉塞拉·斯圖亞特(Gisela Stuart)提出的「英國每週給布魯塞爾送去3.5億英鎊,而我寧願將這筆錢投入我們的NHS」。所以,無論今天工黨如何嘲笑文翠珊,最早公開提出用「退歐紅利」來補貼NHS財政缺口設想的,其實還是一名工黨人士。

斯圖亞特的言論在當時影響了多少對於歐盟的立場中立、但是深惡痛絕NHS投入不足的選民,今天已經不得而知。但是她給出了每週3.5億英鎊(約合每年180億英鎊)這樣一個具體的數字,就給了喜歡算賬的英國人民一次了解實情的機會。BBC網站上的「事實查證」(Reality Check)專欄迅速就給出了結論:3.5億這個數字是分配給英國的預算支出,但歐盟對各國預算都有不同程度的減免,再扣除歐盟給英國地區發展、農業、企業研發和大學的補貼,這個數字就只剩下了每週1.61億英鎊,摺合每年約80億英鎊。這筆省下的錢就算全數投入到NHS當中,依然不足NHS年預算的10%,很難實際緩解NHS面臨的困境。

而更重要的是,這個80億英鎊的數字,是建立在英國和歐盟無法達成任何協議,被迫「硬脱歐」,且不向歐盟支付任何「分手費」的前提之下。這種「硬脱歐」是目前絕大多數英國政客和英國民眾所難以接受的,更是英國商界所最不願意看到的結果。而如果按照目前獲得較多人接受的「挪威模式」——即不加入歐盟但加入歐洲共同市場,最大限度享受歐洲自由貿易區帶來的便利和好處,英國還是需要支付給歐盟一筆費用——這筆錢如果比照挪威的人均投入,約為70億英鎊,並不會比現有的數字有明顯減少。更何況,英國還喪失了在歐盟體系內的發言權和投票權。

財政大臣被迫加税,「退歐談判」一地雞毛

在「退歐紅利」很快被證明是張空頭支票之後,文翠珊第二天就改口給出了聽上去更可行的方案。她在一場名為「我們對於NHS的長遠規劃」的大會上,表示「納税人也需要幫助我們完成向NHS注資的目標」。當然,這次每個人都聽得明白,這就是「為NHS而加税」的委婉說法。

保守黨在2010年競選上台之前即給出了明確的承諾,要削減英國人民的税負水平。過去八年間,英國個人所得税和企業税的税率都有下調,且徵税門檻也在不斷提高。可以說,這種減税政策最大程度上避免了2016年退歐公投後英國經濟陷入衰退,不僅如此,2017年英國甚至創造了西方主要經濟體中最高的GDP增速和最低的失業率,而且在英鎊大幅貶值的前提下,英國的通脹率保持了比較穩定的態勢。這成為了保守黨政府的主要政績之一,幾乎每次議會辯論中都會被首相和內閣成員們拿出來引用。

但税收收入的降低也直接導致了對於包括NHS在內的各類公共開支的緊縮。去年春天,財政大臣菲利普·哈蒙德因為在預算案中宣布要對自僱人士增收國民保險金,招致一片憤怒聲浪。就連保守黨的後座議員都對這種公然違背競選承諾的政策怒不可遏。在壓力下,哈蒙德被迫撤回了提案,並表示自己會遵守此前立下的「不增加個税、國民保險和增值税」的諾言。

而這一次,由於首相已經許諾將注資NHS,在「退歐紅利」仍是泡影,而依靠長期經濟增長遠水不解近渴的前提下,哈蒙德會在秋季的預算案中宣布加税已經是近乎板上釘釘的事件。對此,本週二出版的《地鐵報》頭版登出了文翠珊和哈蒙德的合影,並用文字遊戲將哈蒙德的名字嵌入標題——「菲爾,填上這個坑」(Phil the gap)。

在「退歐紅利」很快被證明是張空頭支票之後,文翠珊第二天就改口給出了聽上去更可行的方案。

在「退歐紅利」很快被證明是張空頭支票之後,文翠珊第二天就改口給出了聽上去更可行的方案。攝:Daniel Leal-Olivas/AFP/Getty Images

目前需要去填坑的英國政客,顯然絕不只是財相哈蒙德,脱歐大臣戴維斯最近的日子也不好過。他領導的英國脱歐談判團隊在過去半年中和歐盟的拉鋸中幾乎沒有什麼有意義的進展,雙方卡在了南北愛爾蘭的邊界問題上,似乎形成了一個死結。

自從愛爾蘭和英國組成了「共同旅行區」(Common Travel Area)之後,愛爾蘭共和國和英國所屬的北愛爾蘭之間就取消了一切的陸地邊境設施,在數百英里的邊境線上,除了每個路口會有一對指示牌提示,並且限速標誌在公里(愛爾蘭)和英里(北愛爾蘭)間進行轉換之外,每天在兩側穿梭往返的人們甚至無法覺察到自己跨越了這條曾經帶來了無數衝突、流血和悲劇的邊境線。但隨着英國公投退歐,這條邊境線卻成為關注的焦點和最大的變數所在。

由於原本不大的愛爾蘭島上,兩國人民早已深度融合,兩國都很難接受重新設立那種有鐵絲網和檢查哨的邊境線,在這一點上,英國、北愛爾蘭地方政府和愛爾蘭共和國政府是有共識和堅持的。但是,一旦英國最終選擇「硬脱歐」,即退出歐洲共同市場和單一關税區的話,愛爾蘭島上的這條不設防的陸地邊境就會變成一個「口子」,讓作為歐盟國家的愛爾蘭和「硬脱歐」後的英國之間依舊可以保持現有的人員和商品自由流動。這無疑是歐盟絕不能接受的情況。

歐盟方面對此提出的解決方案是「無論英國是否整體保留在單一關税區,都要讓北愛爾蘭和愛爾蘭一起保留在單一關税區之內」。此方案在「硬脱歐」的前提下無疑等同於在北愛爾蘭和大不列顛島之間設立一條邊境線,從此讓英國陷入「一國兩制」,而北愛爾蘭則被留在了歐盟之內。可想而知,這個方案一經提出,立即遭到英國的憤怒回絕。文翠珊宣稱,沒有任何一位英國首相會接受這種有損聯合王國主權完整的提議。歐盟只好暫時作罷,雙方又陷入了新一輪僵持。

歐盟希望北愛爾蘭和愛爾蘭一起保留在單一關税區之內,但無疑等同於此讓英國陷入「一國兩制」,因此立即遭到英國回絕。

6月28日,歐盟各國首腦即將舉行峰會,此次會議已近乎於是最終解決北愛爾蘭邊境爭拗的最後機會。而今年年底之前,歐盟還將在10月和12月舉行兩次首腦峰會,屆時,英歐雙方必須就所有主要的退歐議題達成一致並拿出方案,為明年年初雙方的議會討論、辯論並表決這個方案留足時間。

然而,時間對於英國來說已經顯得愈加緊迫。由於去年文翠珊魯莽地解散議會重新大選,保守黨丟失了下院的多數席位,只能靠北愛爾蘭民主統一黨的合作才勉強保住了執政地位。這種微弱的多數使得每一次關鍵的議題表決都變得充滿變數。保守黨內部的「硬脱歐派」一向對首相愈加軟弱的退歐政策心存不滿,威脅要集體反叛投票,令退歐法案流產。同時,保守黨在英國上院一直沒有多數席位,多數反對退歐的上院貴族議員們則一次次地將下院送交過來的關於退歐的議案駁回或進行修正。雖然非民選的英國上院事實上已經不具有否決權,但是這種乒乓球一樣的議案來回,使退歐法案的通過一再延宕。

6月20日,英國議會上下兩院都通過了《退出歐盟法案》,送交女王御準後將成為法律。保守黨政府總算取得了一次關鍵表決的勝利,文翠珊也表示,這標誌着英國退歐的準備工作邁出了「關鍵一步」。根據這項法案,英國的議員們獲得了對政府最終與歐盟達成的方案進行表決的權力。但是,如果議會最終否決了政府的方案,英國將有極大可能在沒有任何協議的情況下,直接裸退離開歐盟。

但是無論是否能達成協議,2019年3月29日晚11時,英國將中止自己作為歐盟成員國的資格。如今還有9個月,如同首相口中那虛無飄渺的「退歐紅利」一樣,英國退歐的路仍不知會走向何方。

(曲蕃夫,政治評論人,英國保守黨華人之友成員)

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